跨行政區(qū)劃濕地保護司法協(xié)同治理的探索
——以大縱湖濕地為例

宋欣然，王同葉，趙 旭

(1.河海大學法學院，南京 211100；2.江蘇省興化市人民檢察院，江蘇 興化 225700；3.浙江省杭州市臨平區(qū)人民檢察院，杭州 311139)

引 言

作為陸地和水域的過渡地帶，濕地是地球上生物多樣性最豐富的生態(tài)系統(tǒng)和人類最重要的生存環(huán)境之一，正確處理濕地環(huán)境保護與治理問題，必須堅持人與自然可持續(xù)發(fā)展理念。中共十八大以來，生態(tài)文明建設被納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局?！巴苿泳G色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”也成為中共二十大報告的專章之一，再次體現(xiàn)了生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)治理和協(xié)同推進的重要性[1]。同時二十大報告指出“加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程。推行草原森林河流湖泊濕地休養(yǎng)生息…”。因此，對于跨行政區(qū)劃濕地環(huán)境司法協(xié)同治理是貫徹落實中央有關生態(tài)文明建設重大決策部署的體現(xiàn)。

1 大縱湖濕地及保護概況

大縱湖濕地是江蘇省里下河地區(qū)最大的濕地淡水湖泊，地跨鹽城鹽都區(qū)和泰州興化市兩地。以興鹽界河為界，南部區(qū)域處于興化市境內，北部區(qū)域處于鹽都區(qū)境內，總面積36.78km2，其中53.75%隸屬鹽城市，46.25%隸屬泰州市。根據(jù)《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩保護規(guī)劃》，2017年鹽城市鹽都區(qū)人民政府和興化市人民政府共同編制了《大縱湖生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，兩地政府為了實現(xiàn)大縱湖濕地水質優(yōu)化、生態(tài)功能多樣化、污染源規(guī)范化處理的目標，切實提出退圩還湖、退漁還湖的工作方案，并依據(jù)《規(guī)劃》落實河湖清蕩清障、污染物減排、水生態(tài)資源修復等具體工作舉措，提高大縱湖濕地的調蓄、行洪、生態(tài)、供水等效能。2020年，在鹽城鹽都和泰州興化兩地檢察機關的共同推動下，兩地相關行政、司法機關會簽了《鹽城市鹽都區(qū) 泰州市興化市關于建立大縱湖濕地聯(lián)動保護機制的實施意見》《鹽城市鹽都區(qū) 泰州市興化市大縱湖濕地聯(lián)動保護機制運行辦法》，正式建立大縱湖濕地多部門跨區(qū)域聯(lián)動保護機制，并啟動多部門跨區(qū)域聯(lián)合巡查。截至2023年3月，兩地已開展3次聯(lián)合巡湖活動，召開6次聯(lián)席會議。2023年6月28日，由江蘇省興化市檢察院辦理的“督促保護大縱湖濕地生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案”被最高人民檢察院發(fā)布為濕地保護公益訴訟典型案例。

2 跨行政區(qū)劃濕地保護司法協(xié)同治理的必要性

2.1 傳統(tǒng)行政區(qū)劃治理體制有礙于濕地的全面保護

《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定了我國的行政區(qū)劃管理體制，據(jù)此設置的地方人大、行政、司法等國家機關具有一定的區(qū)域性，各機關履行職責也局限于傳統(tǒng)行政區(qū)劃范圍內，而河流、湖泊、濕地等往往不能整體對應于某個行政區(qū)劃。依行政區(qū)劃治理則忽略了全流域、跨區(qū)域湖泊濕地治理特征，現(xiàn)實中河水的流動會將污染擴散到其他區(qū)域甚至全域，危害極大。有學者指出：“因流域的整體性和人為行政區(qū)劃分割間的矛盾，使得地方政府在無強制力協(xié)調解決環(huán)境問題的博弈中上下游地區(qū)難以合作，在跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中低效甚至無效[2]?！币虼嗽谥卫砜缧姓^(qū)劃濕地地區(qū)時，傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理體制導致治理碎片化，存在著治理職責不清、責任不明的問題，從而出現(xiàn)各地區(qū)相互依賴、推諉的情形，這種治理模式致使單一行政區(qū)劃污染治理方式與環(huán)境污染整體性特征存在矛盾。

2.2 生態(tài)功能分區(qū)治理有利于濕地整體性功能的發(fā)揮

濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征要求對其進行整體保護。2017年修訂的《濕地保護管理規(guī)定》第十二條將我國對濕地實行分級管理的依據(jù)修改為濕地的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性等的重要程度，這一修訂強調了濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的整體性[3]。而生態(tài)功能分區(qū)是有效保護生態(tài)資源，保障生態(tài)系統(tǒng)整體性功能的重要途徑。生態(tài)功能分區(qū)的主要依據(jù)為在自然與人為因素的影響下，自然地理空間的地帶性和分異性產生的生態(tài)功能的差異性[4]。所謂生態(tài)功能區(qū)劃(ecological function regionalization，EFR)，就是在分析研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征與生態(tài)環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務功能空間分異規(guī)律的基礎上，根據(jù)生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務功能在不同地域的差異性和相似性，將區(qū)域空間劃分為不同生態(tài)功能區(qū)的研究過程[5]。因此，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃進行跨行政區(qū)劃的協(xié)同治理是尊重、順應自然的體現(xiàn)，有助于提高濕地保護工作的質量與效率。

3 跨行政區(qū)劃濕地保護司法協(xié)同治理的障礙

3.1 地方治理中濕地開發(fā)與治理理念不統(tǒng)一

我國的行政區(qū)劃分主要分為省、縣、鄉(xiāng)三級。環(huán)境行政權經(jīng)過行政體制劃分，形成區(qū)塊狀的治理版塊，地方治理版塊根據(jù)各自宏觀規(guī)劃，合理布局區(qū)塊范圍內產業(yè)結構。盡管地方治理版塊客觀上存在地理位置、經(jīng)濟利益等相鄰要素，但區(qū)塊間宏觀規(guī)劃并不能彼此銜接，在發(fā)展與治理過程中并不能做到行政區(qū)劃治理兼顧相鄰地方利益，不排除為發(fā)展地方個體利益犧牲相鄰版塊的公共利益的情況。這種地方治理版塊由于經(jīng)濟水平差異、環(huán)保意識與地方發(fā)展利益相關聯(lián)等因素影響很容易造成區(qū)域環(huán)境治理決策差異，解決環(huán)境問題存在著從本土利益出發(fā)將治理成本轉嫁給相鄰地方的可能。地方政府的自利性思維使得跨區(qū)域環(huán)境治理難以達成共識，成為困擾地方之間環(huán)境保護協(xié)作的根源之一。

3.2 忽視執(zhí)法司法協(xié)同配套制度支持

為了充分發(fā)揮環(huán)境司法保護功能，提升對環(huán)境保護的系統(tǒng)性、一體性，2019年江蘇省法院系統(tǒng)在全國首創(chuàng)環(huán)境資源審判“9+1”機制，即根據(jù)不同的生態(tài)功能區(qū)來設置九個環(huán)境資源法庭以及南京環(huán)境資源法庭，對全省環(huán)境資源案件實行跨區(qū)域集中管轄和專業(yè)化審判。這意味著在江蘇地區(qū)環(huán)境資源司法裁判監(jiān)督已經(jīng)突破現(xiàn)行地方人大、政府的行政區(qū)劃管理模式，為跨行政區(qū)劃案件審判工作提供指導與協(xié)調，統(tǒng)一司法尺度，進一步提升了環(huán)境保護案件專業(yè)化審判能力。然而，目前還未出臺相應的檢察公益訴訟以及行政執(zhí)法的配套協(xié)同治理的制度規(guī)定來有效配合環(huán)境資源案件集中審判機制，這使得環(huán)境保護協(xié)作機制的實踐成效大打折扣。

4 跨行政區(qū)劃濕地保護司法協(xié)同治理的思路與對策

4.1 建立生態(tài)功能區(qū)公益優(yōu)先制度

在跨行政區(qū)劃濕地環(huán)境治理中存在地方經(jīng)濟利益與公共環(huán)境利益的沖突，而對生態(tài)功能區(qū)整體規(guī)劃治理具有恰當處理地方經(jīng)濟利益與公共環(huán)境利益沖突的作用，公益優(yōu)先原則則是構建生態(tài)功能區(qū)治理制度的基本準則?？鐓^(qū)域政府間彼此可以依據(jù)公共利益優(yōu)先原則，請求相鄰政府予以配合處置其轄區(qū)內環(huán)境公共利益。地方檢察機關還可以擔任促進相鄰地方政府間全面協(xié)調、協(xié)作、協(xié)商的角色，促進兩地甚至多地政府間行政治理生態(tài)功能區(qū)整體規(guī)劃的形成，保障政府間開發(fā)利用共享環(huán)境資源的有效統(tǒng)一。因此，將公益優(yōu)先制度運用于大縱湖濕地保護工作中能夠緩解區(qū)域之間的治理矛盾，優(yōu)化跨行政區(qū)劃協(xié)同治理制度。由于《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩保護規(guī)劃》已將里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩群系統(tǒng)規(guī)劃，大縱湖濕地系淮河流域里下河腹部地區(qū)中心地帶大型濕地湖泊，涉及興化、鹽都等行政區(qū)域。里下河腹部地區(qū)作為一個整體的生態(tài)功能區(qū)，大縱湖的治理需要鹽都、興化兩個治理版塊系統(tǒng)整體規(guī)劃，兩地政府行政規(guī)劃、行政決策、行政決定必須依據(jù)里下河生態(tài)功能區(qū)整體規(guī)劃作出，兩地政府協(xié)商后的治理決策可以促進生態(tài)功能區(qū)相鄰地方產業(yè)布局的調整，諸如大縱湖退漁還湖工作或者相鄰地方污染企業(yè)重新布局等規(guī)劃調整。地方政府可以基于公益優(yōu)先原則請求相鄰政府在規(guī)劃范圍內修正具體決策，保障本地環(huán)境公益的有效保護。當相鄰政府行政不作為時，兩地檢察公益治理可以基于公益優(yōu)先原則督促相鄰政府履行協(xié)同治理義務，協(xié)調化解地方經(jīng)濟利益與公共環(huán)境利益之間的矛盾。當然有效落實規(guī)劃事項不是建立在一方為另外一方作出犧牲讓步的基礎上，而是為了保護和修復濕地生態(tài)系統(tǒng)，在相鄰地方間建立經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的良性關系。提出公益優(yōu)先的地方政府應當對相鄰政府進行補償，這種補償一般是通過地方政府之間的給付行為來實現(xiàn)?；谏鷳B(tài)功能區(qū)整體規(guī)劃，地方政府彼此間通過建立財政轉移支付機制、生態(tài)保護補償機制等方式，更易促進生態(tài)功能區(qū)內相鄰地區(qū)共贏，進而共享生態(tài)資源開發(fā)利用價值。

4.2 完善濕地保護執(zhí)法司法配套協(xié)作機制

4.2.1 轉變司法治理理念

司法權運行應符合自身權力運行特征和規(guī)律，環(huán)境資源類司法治理應圍繞高效實現(xiàn)環(huán)境立法價值而開展。由于傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理體制不能提供符合生態(tài)系統(tǒng)整體保護要求的司法治理方式，因而難以有效處置、解決跨區(qū)域環(huán)境污染行為。因此有必要更新司法治理理念，構建適應環(huán)境整體治理的生態(tài)功能區(qū)司法治理制度，跨行政區(qū)劃運行環(huán)境檢察權、審判權。目前，江蘇省已啟動“9+1”審判機制集中管轄環(huán)境資源案件，審判權集中管轄基本按照生態(tài)系統(tǒng)的分布設置，生態(tài)功能區(qū)法庭的建立標志著司法裁判監(jiān)督突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理模式，這意味著行使檢察權也應當積極轉變司法治理觀念強化檢察一體。根據(jù)《江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩保護規(guī)劃》，里下河腹部地區(qū)系一個整體的生態(tài)功能區(qū)，對其治理需要遵循生態(tài)功能區(qū)特點實行跨區(qū)域司法管轄，檢察公益訴訟治理應該強化區(qū)域內興化、鹽都、高郵、寶應等多地檢察權協(xié)作，建立生態(tài)功能區(qū)檢察協(xié)同機制，促進跨地區(qū)檢察機關加強配合，重點針對線索移送、立案管轄、調查取證、訴前程序、提起訴訟、日常聯(lián)絡等問題形成檢察合作性文件。結合江蘇省內環(huán)境資源“9+1”審判機制的運行現(xiàn)狀，將檢察公益訴訟的起訴職能集中至“9+1”對口的檢察機關，訴前監(jiān)督職能、立案調查職能保留在各自的行政轄區(qū)內?？缧姓^(qū)劃開展環(huán)境檢察監(jiān)督可以根據(jù)實際情況進行協(xié)商管轄或指定管轄，經(jīng)協(xié)商或指定管轄后可以異地履行檢察環(huán)境公益治理職能。

4.2.2 建立流域內執(zhí)法司法協(xié)調管理機構

流域環(huán)境司法強調協(xié)作協(xié)同理念，司法與行政執(zhí)法加強銜接才能產生聚合作用和增幅效應[6]。2020年，鹽城、泰州兩地相關行政、司法機關會簽了大縱湖濕地聯(lián)動保護文件，形成了多部門跨區(qū)域聯(lián)動保護機制，包括建立工作責任體系、聯(lián)席會議制度、聯(lián)合巡查制度等，增強了聯(lián)動保護合力，在一定程度上提升了濕地生態(tài)環(huán)境資源保護水平和成效。然而，作為聯(lián)動保護機制中承擔溝通聯(lián)系任務的工作聯(lián)絡室雖然明確由各責任單位派員入駐，但客觀上屬于非正式的臨時機構，該聯(lián)絡室在日常決策的聯(lián)系與實施時不能夠保障多部門多地區(qū)間溝通協(xié)調的高效化與專業(yè)化。由于大縱湖未專門設立生態(tài)流域管理機構，行政治理存在行政區(qū)劃版塊治理邊界，導致檢察公益治理相應有了邊界，使其不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，難以保障對于生態(tài)功能區(qū)整體性、系統(tǒng)性的保護，形成權力執(zhí)行與權力監(jiān)督的良性互動，實現(xiàn)執(zhí)法與司法高效配合。另外，盡管檢察權與行政權存在憲法監(jiān)督關系，但是一直以來檢察權監(jiān)督行政權局限在地方人大區(qū)域管理版塊內，現(xiàn)行法律并沒有對跨出行政區(qū)劃的檢察權能否監(jiān)督行政權作出肯定性規(guī)定，尤其對于環(huán)境保護具有跨區(qū)域、全流域的特征，且存在普遍性公益性質，若不在生態(tài)功能區(qū)范圍內系統(tǒng)化、整體性治理則不能全面實現(xiàn)立法目的。因此有必要建立一個實體的、權威的流域協(xié)調機構，以增強大縱湖濕地保護治理內容的明確性和實際落實的有效性。例如太湖流域設置水利部太湖流域管理局，已考慮到生態(tài)功能區(qū)的整體性、系統(tǒng)性特征，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃設置，該流域管理局有跨行政區(qū)劃治理的權力，行政治理模式超出地方人大區(qū)域管理版塊，能夠組織編制流域水資源綜合規(guī)劃、管理和監(jiān)督流域水資源、負責水行政執(zhí)法等工作。流域協(xié)調治理實體機構的建立不僅能夠增強協(xié)同治理的可實施性和務實性，還能夠有效填補跨區(qū)域保護追責的空白[7]。通過建立大縱湖流域協(xié)調管理機構，能夠進一步健全濕地保護執(zhí)法司法配套協(xié)作機制，從而提升大縱湖濕地以及里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩群生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的穩(wěn)定性、持續(xù)性和高效性。

5 結 語

《中華人民共和國濕地保護法》作為我國第一部關于濕地保護的專門立法，填補了我國在濕地保護領域的立法空白。然而，基于環(huán)境的特性，濕地保護工作產生實際成果是一個漫長的過程，特別是對于跨行政區(qū)劃的濕地生態(tài)系統(tǒng)保護仍然沒有形成全面、成熟的治理體系，這其中就需要不斷地磨合相關地區(qū)、部門之間的關系，轉變環(huán)境治理理念。司法協(xié)同治理是濕地整體性治理在司法領域的要求。為此，應當以習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想為理論基礎，順應濕地生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律，維護濕地生態(tài)功能區(qū)的整體性、系統(tǒng)性，構建新型、全面、高效的司法協(xié)同治理機制，不斷提升濕地生態(tài)環(huán)境保護水平和成效。