農(nóng)村房地一體登記困境及對策研究

申清輝　鄭景露　賈麗娟

摘? ?要：在全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下，實(shí)施農(nóng)村房地一體化登記的舉措，為避免農(nóng)村土地糾紛、便利產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移提供了法律依據(jù)和政策保護(hù)，對于推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也具有重要意義。以河南省郟縣農(nóng)村房地一體登記為例，分析農(nóng)村不動產(chǎn)登記問題，并針對郟縣農(nóng)村房地一體登記過程中出現(xiàn)的問題，提出加大宣傳力度、落實(shí)宅基地管理政策、加強(qiáng)權(quán)屬證明材料補(bǔ)救及實(shí)施電子化產(chǎn)權(quán)備案等解決對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；房地一體登記；理論依據(jù)；解決對策；郟縣

中圖分類號：F301? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）03-0039-03

引言

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有效地明確了國內(nèi)不動產(chǎn)的分布現(xiàn)狀以及存在的問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展中，對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大支持與保障方式之一。開展農(nóng)民的房屋及宅基地的登記工作，既是不動產(chǎn)確權(quán)登記工作的核心內(nèi)容，又是保障廣大農(nóng)民的合法物權(quán)、維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要舉措。因此，在全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下，進(jìn)行農(nóng)村房地一體化登記可以有效保護(hù)農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施。

國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村房屋及宅基地一體登記進(jìn)行了大量的研究。盧志蕓將農(nóng)村房地一體登記發(fā)展的目標(biāo)及底線進(jìn)行總結(jié)，對登記過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行成因分析，并提出了相應(yīng)對策[1]。劉津予對房地一體登記的相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)進(jìn)行總結(jié)，并為農(nóng)村房地一體登記中出現(xiàn)的問題提出解決方案[2]。有學(xué)者從測繪、工程角度對不動產(chǎn)登記提出建議。張遠(yuǎn)以測繪的角度，對房地一體登記中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)失真、測量誤差大等類似問題，通過布爾莎模型轉(zhuǎn)換技術(shù)進(jìn)行了針對性的解決[3]。張西軍等采用計(jì)算機(jī)技術(shù)，提出一種全新的農(nóng)民房地整理及數(shù)據(jù)整合的工作模式，開發(fā)了出房屋與土地登記全流程操作支撐的應(yīng)用軟件，有效解決了數(shù)據(jù)難以處理等關(guān)鍵問題[4]。此外，也有學(xué)者針對性地對某個地區(qū)不動產(chǎn)登記存在的問題提出解決辦法。楊宏健等總結(jié)不動產(chǎn)登記相關(guān)問題后，對榆中縣不動產(chǎn)登記工作提出建議，為甘肅省不動產(chǎn)確權(quán)登記工作奠定了基調(diào)[5]。姚三軍、陶倩、趙敏寧等從廣東省以往登記過程中存在的問題出發(fā)，提出破解問題的方法，并提出了實(shí)際性的建議[6—8]。鄧世贊等結(jié)合湖南省不動產(chǎn)登記工作情況，從政策層面的職能分工和技術(shù)層面的數(shù)據(jù)整合方面，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提出了具體銜接建議[9—11]。

推動農(nóng)村全面土地登記既是保障農(nóng)民權(quán)益的重要方式之一，也是推動農(nóng)村土地制度深化改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要渠道之一。本文針對目前河南省郟縣農(nóng)村房地一體登記情況，就登記過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行識別分析，提出河南省郟縣農(nóng)村房地一體登記的優(yōu)化解決方案。

一、農(nóng)村房地一體登記理論及其政策法律依據(jù)

（一）農(nóng)村土地及其宅基地

土地是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，人們的生產(chǎn)、生活都在土地的基礎(chǔ)上開展。在我國，土地全民所有制的形式極大地促進(jìn)了對土地的高效開發(fā)利用。廣泛意義上來講，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有。農(nóng)村土地包括集體建設(shè)用地、耕地、林地、自留山及自留地等。

對于農(nóng)民來說，最重要的土地就是耕地和宅基地。耕地是農(nóng)民進(jìn)行耕作、種植的土地，它保證了農(nóng)民最基本的溫飽，而宅基地是在集體建設(shè)用地上建設(shè)房屋的土地，它保證了農(nóng)民住有所居。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村耕地與宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體成員所有，農(nóng)民集體享有使用權(quán)。對農(nóng)村房地進(jìn)行一體化登記有效地保障了農(nóng)民集體的合法權(quán)益，并對推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距具有重要意義。

（二）農(nóng)村房地一體登記的相關(guān)政策法律依據(jù)

按照我國《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》及其他相關(guān)規(guī)定、政策文件的要求開展土地調(diào)查及登記。整個過程是在全國土地調(diào)查成果以及土地利用變更調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村的土地進(jìn)行全面的調(diào)查登記。按照相關(guān)法律條文的規(guī)定，農(nóng)民享有宅基地的使用權(quán)[12]。宅基地、耕地的登記是在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的開展下，將農(nóng)民個人房屋、農(nóng)民集體樓房、校舍、廠房、橋梁等集體建設(shè)用地上建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地登記和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記的范圍內(nèi)。

房地一體確權(quán)登記的法律依據(jù)由來已久。20世紀(jì)末國家頒布實(shí)施的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中提出“房隨地走，地隨房走”的原則[12]。該條例指明了房地一體登記的必要性、重要性。2007年頒布的《物權(quán)法》指出土地使用權(quán)及其上建筑物所有權(quán)必須同時轉(zhuǎn)讓于相同的主體，即土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)之間任何一方發(fā)生轉(zhuǎn)讓，則另一方也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓[13]。隨后，2015年頒布的《不動產(chǎn)登記條例》也規(guī)定了房地一體登記的原則。因此，在相關(guān)法律法規(guī)的安排下，對農(nóng)村房地一體登記，既是對鄉(xiāng)村振興事業(yè)的極大支持，也是對依法治國的有力支持。

二、農(nóng)村房地一體登記對農(nóng)村發(fā)展的影響

（一）促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范合理化

由于我國城市土地和農(nóng)村土地權(quán)屬性質(zhì)的不同，農(nóng)民從農(nóng)村集體獲取承包和經(jīng)營土地，但是農(nóng)民并不能對其土地進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民對土地利用的效益降低。在對農(nóng)村房地統(tǒng)一確權(quán)登記后，農(nóng)民擁有的宅基地使用權(quán)、宅基地上建筑物所有權(quán)就有了權(quán)屬證明。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民就可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行租賃、交換等方式流轉(zhuǎn)，進(jìn)而提高土地利用效益。

（二）保障農(nóng)民合法權(quán)益

產(chǎn)權(quán)證是農(nóng)民得以證明自己財(cái)產(chǎn)權(quán)益的唯一方式，農(nóng)村房地進(jìn)行確權(quán)后，農(nóng)民自身的權(quán)益才能實(shí)現(xiàn)和得到保障。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量城市郊區(qū)的土地劃入城市發(fā)展的范圍。在當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收時，準(zhǔn)確的財(cái)產(chǎn)證明就能有效地保障農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

從政府征收角度來看，政府倘若對農(nóng)民所屬房地信息不了解，就不能把握其準(zhǔn)確性和真實(shí)性，進(jìn)而對征收工作帶來阻礙，甚至在征收過程中發(fā)生沖突。從農(nóng)民角度來看，農(nóng)民倘若沒有自己所屬房地權(quán)屬證明文件，就會對自身合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成影響，甚至是損失。因此，只有將農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)、個人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行權(quán)屬登記，才能保障農(nóng)民最根本的權(quán)益，也能使政府相關(guān)工作順利開展，同時這也是國家不動產(chǎn)統(tǒng)一登記大環(huán)境下的趨勢。

三、郟縣農(nóng)村房地一體登記現(xiàn)狀及存在的問題

（一）郟縣房地一體登記現(xiàn)狀

河南省對于宅基地確權(quán)工作早在2017年已經(jīng)開始，各地市轄區(qū)根據(jù)各自實(shí)際情況，有序落實(shí)。近年來，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的大趨勢下，河南省各地市轄區(qū)在宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行房屋及宅基地一體化確權(quán)登記。這一舉措有效保證了農(nóng)民的合法權(quán)益，使得農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)的合法保障證明。

河南省郟縣通過試點(diǎn)的方法，登記了全面農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物權(quán)屬及分布情況，并通過信息化手段形成房地一體的不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)庫。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，郟縣農(nóng)村房地一體確權(quán)登記開始全面實(shí)施，并全面實(shí)施整村推進(jìn)。針對郟縣的情況，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局采取了有效試點(diǎn)的方法，使得工作有效開展并取得了巨大進(jìn)步。但是由于復(fù)雜的農(nóng)村歷史、地理等原因，依然存在一些問題。

（二）存在的問題

1.部分農(nóng)民對政策了解度低。河南郟縣土地面積約726平方公里，轄區(qū)有15鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，行政村377個，村組2 694個。面對如此龐大的工作量，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門工作人員并不能將信息準(zhǔn)確轉(zhuǎn)達(dá)到每一位村民家中，尤其是針對農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的政策。其中，部分農(nóng)民尤其是對政策時事了解度低、不了解網(wǎng)絡(luò)、幾乎不接觸網(wǎng)絡(luò)的與時代脫鉤較為嚴(yán)重的老年人往往不清楚其中的含義。如此一來，對房地一體確權(quán)工作的順利開展造成了一定的難度。

2.部分農(nóng)戶存在一戶多宅及面積超標(biāo)現(xiàn)象。2020年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，并且不能超過省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地667m2以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過134m2；人均耕地667 m2以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過167 m2；山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過200 m2。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于農(nóng)民集體之間私下買賣、新建以及繼承等原因，導(dǎo)致超標(biāo)類現(xiàn)象依然存在。

3.權(quán)屬資料殘缺遺失。部分村民由于歷史保存不善，導(dǎo)致原來證明權(quán)屬的文件破損甚至丟失?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村此類現(xiàn)象普遍嚴(yán)重。同時，由于歷史上農(nóng)村住房建設(shè)歷經(jīng)相關(guān)部門多、辦理周期長等原因使權(quán)屬來源檔案丟失，給登記工作造成了一定的困難。

四、解決對策

（一）加大宣傳力度

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人們的生活得到了極大的改善。當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^新穎的方式宣傳農(nóng)村房地一體化登記的相關(guān)政策，進(jìn)而加深農(nóng)民對房地一體登記相關(guān)政策的了解程度。郟縣應(yīng)該通過其試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，將試點(diǎn)信息通過廣泛的渠道下發(fā)、傳達(dá)到農(nóng)民耳中，進(jìn)而獲得廣大農(nóng)民的理解與支持。

（二）有效落實(shí)宅基地管理政策

一戶多宅、面積超標(biāo)的情況，是歷史上對農(nóng)村土地管理政策缺乏有效的監(jiān)管造成的。而今社會經(jīng)濟(jì)達(dá)到了一定的水平，人民的生活條件得到了有效提升，應(yīng)在全國不動產(chǎn)登記的背景下，對農(nóng)村不合規(guī)用宅基地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)解決。對于宅基地超額部分，可以采取補(bǔ)繳占用金的方法進(jìn)行補(bǔ)償，待其進(jìn)行翻修重建時進(jìn)行收回，收回后可進(jìn)行登記確權(quán)頒證。同時對合規(guī)用地登記發(fā)證后，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，本著實(shí)事求是的態(tài)度，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管執(zhí)法力度，堅(jiān)決杜絕違法用地行為發(fā)生。

（三）加強(qiáng)權(quán)屬證明材料的補(bǔ)救措施

針對由于歷史、自然原因造成權(quán)屬證明材料缺失的部分村民，可由當(dāng)?shù)卮逦瘯M(jìn)行核實(shí)后開具證明材料，隨后經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)蓋章后可作為權(quán)屬證明材料。針對權(quán)屬證明材料與當(dāng)今不符合的部分村民，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)條件審核，使得其滿足一戶一宅的政策后，進(jìn)行修正更改并重新頒證。

（四）實(shí)施電子化產(chǎn)權(quán)備案與實(shí)證頒發(fā)相結(jié)合的方案

21世紀(jì)是互聯(lián)網(wǎng)的時代，計(jì)算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展有效提高了工作效率、改變了生活方式。針對歷史上難以明晰產(chǎn)權(quán)的遺失證書類問題，可通過建立電子化產(chǎn)權(quán)備案數(shù)據(jù)庫的方式，實(shí)現(xiàn)多地互聯(lián)互通，切實(shí)提高政府工作效率，保證數(shù)據(jù)真實(shí)性，保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

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Research on the Dilemma and Countermeasures of Integrated Registration of Rural Housing and Land

— Taking Jiaxian County， Henan Province as an Example

Shen Qinghui， Zheng Jinglu， Jia Lijuan

（Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， China）

Abstract： In the context of the unified registration of real estate across the country， the implementation of the integrated registration of rural real estate provides a legal basis and policy protection for avoiding rural land disputes and facilitating the transfer of property rights. It is also of great significance for promoting the overall development of urban and rural areas. Take the integrated registration of rural real estate and land in Jiaxian County， Henan Province as an example， analyze the problems of rural real estate registration， and propose to expand publicity efforts， implement homestead management policies， and strengthen ownership certification materials to remedy the problems that occurred during the integrated registration of rural real estate in Jiaxian and implement targeted optimization solutions such as electronic property right filing. Key words： rural areas; real estate integration registration; theoretical basis; solutions; Jiaxian County

[責(zé)任編輯? ?劉? ?瑤]