新發(fā)展理念下創(chuàng)新水利投融資模式

李木子

摘? ?要：主動(dòng)適應(yīng)新發(fā)展理念下水利改革是水利投資的重要保障。因此，根據(jù)水利政策的變化，結(jié)合水利工程在投資管理方面出現(xiàn)的預(yù)算成本超標(biāo)、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、攤銷(xiāo)費(fèi)用缺乏核算標(biāo)準(zhǔn)等資金利用問(wèn)題，提出加強(qiáng)對(duì)水利投資過(guò)程的有效監(jiān)管，以及創(chuàng)新應(yīng)對(duì)水利工程投資控制策略；加強(qiáng)前期投資控制管理，細(xì)化項(xiàng)目資金管理類(lèi)別，構(gòu)建多元化投融資機(jī)制；建立水利工程投資管理的長(zhǎng)效機(jī)制，為水利工程投資建設(shè)提供思路等應(yīng)對(duì)措施，從而推動(dòng)水利工程投資更好獲得資金和技術(shù)支持。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；水利投融資；水利改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.592? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）04-0093-03

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展模式，水利技術(shù)開(kāi)始轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國(guó)水利工程投資管理也進(jìn)入規(guī)范化、科學(xué)化、制度化階段。因此，主動(dòng)適應(yīng)新發(fā)展理念下水利改革，是水利投資的重要保障。做好政策銜接和水利工程投資后續(xù)管理需聚焦不同時(shí)期水利政策的變化，從而推動(dòng)水利工程投資更好獲得資金和技術(shù)支持。

一、水利改革的文本來(lái)源

水利工程投資項(xiàng)目施工周期長(zhǎng)、投資大、盈利少，但收益長(zhǎng)。結(jié)合水利工程投資的特點(diǎn)，國(guó)家將科學(xué)地推動(dòng)利于水利技術(shù)進(jìn)步的支持政策以及水利投資的管理政策，強(qiáng)化工程投資財(cái)務(wù)制度建設(shè)，深化水利投資管理，并通過(guò)政策支持和引領(lǐng)，有效提高水利發(fā)展質(zhì)量。

2016年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》加大了環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)投入，對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)備投資給予了政策和資金支持。2017年“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案提出，到2020年，全國(guó)地級(jí)及以上城市污水處理率達(dá)到95%左右。2017年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃管理辦法的通知》，通過(guò)政策支持水環(huán)境治理工程項(xiàng)目的投資。2018年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》推動(dòng)企業(yè)采取現(xiàn)金技術(shù)設(shè)備對(duì)廢水處理再利用。2019年出臺(tái)《城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金管理辦法》，加強(qiáng)城市管網(wǎng)及資金管理，提高財(cái)政資金使用效益；同年印發(fā)《重大水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理辦法》《農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理暫行辦法》《生態(tài)保護(hù)支撐體系項(xiàng)目中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理辦法》等管理措施，強(qiáng)化中央預(yù)算內(nèi)水利工程投資管理機(jī)制，保障資金管理安全，加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)水利投資計(jì)劃執(zhí)行的規(guī)范性。2020年《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)政策》按照合理盈利原則，健全污水處理價(jià)格收費(fèi)機(jī)制。2021年水利部部署中央水利投資計(jì)劃執(zhí)行工作，制訂中央預(yù)算內(nèi)水利投資預(yù)案，明確開(kāi)工目標(biāo)，優(yōu)化調(diào)度方式，加強(qiáng)責(zé)任制監(jiān)管，對(duì)不合格的水利投資項(xiàng)目減少資金支持。

二、水利工程投資管理現(xiàn)狀

水資源配置和利用涉及社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全，必須把水資源作為剛性約束，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)水利工程投資進(jìn)行整體規(guī)劃。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，建立水利投資的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制成為水利政策調(diào)整的關(guān)鍵。當(dāng)前，水利工程的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益尚未達(dá)到最大化，水利投資的力度還不夠，中央水利資金的投入仍需加大；相關(guān)的水利投資政策也還不夠完善，因此各級(jí)政府需要在政策上指導(dǎo)地方切實(shí)用好水利融資投資政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。

水利政策隨著社會(huì)發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境、政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境以及系統(tǒng)環(huán)境的變化進(jìn)行了調(diào)整，尤其是政府投資的水利工程項(xiàng)目，既要充分利用國(guó)家財(cái)政對(duì)水利行業(yè)的支持，又要順應(yīng)融合國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的市場(chǎng)化準(zhǔn)入機(jī)制。要在推動(dòng)水利投資融資改革的基礎(chǔ)上做好水利政策的銜接，創(chuàng)新工程投資融資模式，提高水利專(zhuān)項(xiàng)資金的利用效率，充分發(fā)揮水利建設(shè)的扶貧作用和投資拉動(dòng)作用。目前，水利工程投資尚未達(dá)到有效控制。水利投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程不確定性因素較多，由于工期長(zhǎng)，水利預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不健全，往往出現(xiàn)為上項(xiàng)目而輕成本預(yù)算、工程投資超出預(yù)算成本等資金利用問(wèn)題，影響了工程效果。首先，在建水利工程的審批制度方面，普遍存在為爭(zhēng)取工程項(xiàng)目人為壓低采購(gòu)成本和成本核算數(shù)據(jù)，以爭(zhēng)取項(xiàng)目的建設(shè)和貸款，工程上馬后又以工程投資額無(wú)法完全補(bǔ)償工程建設(shè)中消耗的人力及物力等理由追加工程投資額的做法。其次，工程財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)，攤銷(xiāo)費(fèi)用沒(méi)有統(tǒng)一的核算方法，不能夠清晰反映資金流動(dòng)情況，加之投資管理制度不完善，造成工程結(jié)算費(fèi)用超標(biāo)。再次，對(duì)工程后續(xù)用于加固除險(xiǎn)、清淤擴(kuò)容等必要維護(hù)資金投入不足，甚至影響到工程的正常維護(hù)和運(yùn)行。最后，水利工程建設(shè)防范金融風(fēng)險(xiǎn)能力不足。無(wú)論是使用資金還是籌集資金，對(duì)資金成本的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)都準(zhǔn)備不足，并存在財(cái)務(wù)人員缺乏水利投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理知識(shí)等問(wèn)題。

三、水利工程投資的特點(diǎn)

水利工程投資管理涉及社會(huì)、技術(shù)、資金、政策和環(huán)境多方面因素，而制約水利工程建設(shè)落后的原因之一就是不能充分利用水利專(zhuān)項(xiàng)資金。水利工程建設(shè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生和生態(tài)文明建設(shè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是完善國(guó)家水網(wǎng)體系的必然要求，是社會(huì)發(fā)展的支撐，對(duì)推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)利用具有重要意義。水利工程投資不僅能夠有效解決排除洪澇災(zāi)害、緩解生活用水緊張問(wèn)題，還能實(shí)現(xiàn)水資源的循環(huán)利用，提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)用水需求，促進(jìn)水資源綜合利用與地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)。2021年，為發(fā)展水利事業(yè)、保障水利專(zhuān)項(xiàng)資金的合理使用，水利部部署中央水利投資計(jì)劃執(zhí)行工作，制訂中央預(yù)算內(nèi)水利投資預(yù)案，明確開(kāi)工目標(biāo)，優(yōu)化調(diào)度方式，加強(qiáng)對(duì)水利投資過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管和控制。在水利工程投資資金的監(jiān)管方面，明確提出以水利工程的年度工作完成情況為依據(jù)，工程建設(shè)單位對(duì)工程實(shí)施原則承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并對(duì)政府性基金和水利專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用提取和使用加強(qiáng)監(jiān)管，最大限度發(fā)揮水利工程投資效益。

四、水利工程的投資控制管理

水利工程投資控制貫穿水利工程建設(shè)的全過(guò)程，從工程項(xiàng)目的應(yīng)標(biāo)、審批到過(guò)程管理，再到工程結(jié)算，需要全方面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管和控制。如果只重視水利工程施工技術(shù)，而忽視工程投資控制管理，就會(huì)造成工程建設(shè)的投資失控，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和后期支出的差距，出現(xiàn)資金短缺問(wèn)題，影響工期和水利工程建設(shè)質(zhì)量，嚴(yán)重的還會(huì)影響水利工程的使用。我國(guó)水利工程建設(shè)撥款以財(cái)政投入為主，工程投資控制模式的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)工程投資規(guī)模而言不夠完善，水利工程投資應(yīng)建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。在對(duì)水利工程建設(shè)類(lèi)型和規(guī)模進(jìn)行分類(lèi)時(shí)，需要根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模和用途進(jìn)行監(jiān)管和控制，并貫穿水利工程建設(shè)的全過(guò)程。與此同時(shí)，明確工程實(shí)施單位在預(yù)算執(zhí)行和后期支出出現(xiàn)差距后，增加資金需要報(bào)審財(cái)務(wù)審核機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)工程的監(jiān)管。在工程投資控制方面，加強(qiáng)工程前期投資計(jì)劃的審核，要求工程施工單位合理分配好資金，加強(qiáng)工程投資控制管理，建立工程造價(jià)追蹤機(jī)制，有效調(diào)劑資金的使用，避免不合理的資金支出。加強(qiáng)對(duì)工程設(shè)計(jì)人員工程成本控制意識(shí)的培訓(xùn)，既要保證工程質(zhì)量，又要考慮工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效果。嚴(yán)格施工造價(jià)預(yù)算的審核工作，對(duì)水利工程投資全過(guò)程實(shí)行動(dòng)態(tài)控制。水利工程投資控制初期，以工程預(yù)算控制為主，對(duì)承建方的選擇，不但要考察其是否有良好的施工技術(shù)，還要注意選擇建設(shè)經(jīng)歷、資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況良好的企業(yè)，尤其是工程質(zhì)量和建設(shè)經(jīng)歷的認(rèn)可度方面，都要充分考慮。

五、創(chuàng)新水利工程投資控制模式

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水利建設(shè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)期，水利政策的調(diào)整推動(dòng)了政府水利工程投資項(xiàng)目的改革。面對(duì)新的水利投資融資環(huán)境的轉(zhuǎn)型升級(jí)，水利投資需要在機(jī)制轉(zhuǎn)換方面主動(dòng)適應(yīng)新發(fā)展理念和治水新思路，緊跟政策導(dǎo)向，優(yōu)化資本投向，改變項(xiàng)目建設(shè)過(guò)度依賴(lài)國(guó)有資本的現(xiàn)狀。在充分發(fā)揮公共財(cái)政投資引領(lǐng)和保障作用的基礎(chǔ)上，拓寬工程投資項(xiàng)目審批權(quán)。通過(guò)資產(chǎn)證券化、BOT模式等方式多渠道調(diào)動(dòng)各類(lèi)具有項(xiàng)目法人資格的社會(huì)資本參與水利工程招投標(biāo)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。水利工程投資需要建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，要從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度論證，尤其要設(shè)置單獨(dú)財(cái)務(wù)單位對(duì)工程資金流向進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)水利行業(yè)投融資體制進(jìn)行改革就要對(duì)監(jiān)管單位進(jìn)行改革，兩者并舉工程投資控制才能更科學(xué)。

（一）加強(qiáng)前期投資控制管理

遼寧、湖南、福建等省的水庫(kù)工程正在委托咨詢(xún)機(jī)構(gòu)評(píng)估。為更好獲得資金和技術(shù)支持，在前期控制方面，要先確定投資控制目標(biāo)，再確定工程造價(jià)。水利工程投資資金回收周期長(zhǎng)，一旦缺乏成本控制和管理，信息獲取就容易造成偏差，影響投資收益。要?jiǎng)?chuàng)新前期投資控制管理模式就要統(tǒng)籌工程設(shè)計(jì)、規(guī)劃、財(cái)務(wù)、建設(shè)等環(huán)節(jié)，以資金監(jiān)管為導(dǎo)向，將財(cái)務(wù)單位的監(jiān)督貫穿水利工程項(xiàng)目全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)前期招標(biāo)、工程施工、項(xiàng)目進(jìn)度、資金流向、工程驗(yàn)收各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。2021年，中央財(cái)政在加大對(duì)水利信貸支持力度的同時(shí)，加強(qiáng)水利工程前期投資的控制管理，尤其在水利項(xiàng)目造價(jià)超成本問(wèn)題上嚴(yán)控資金流向，節(jié)約使用建設(shè)資金，建立有效的預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)水利工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。通過(guò)制定《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》制度，加強(qiáng)工程資金風(fēng)險(xiǎn)管理，化解中央財(cái)政在水利投資項(xiàng)目上的經(jīng)濟(jì)損失。還通過(guò)嚴(yán)格審核工程報(bào)價(jià)和提高工程量清單的編制質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)水利項(xiàng)目資金流向的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程前和工程過(guò)程的“雙監(jiān)控”。

（二）細(xì)化項(xiàng)目資金管理類(lèi)別

結(jié)合各地水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況，財(cái)務(wù)管理工作在細(xì)化資金管理類(lèi)別方面十分必要。單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)單位細(xì)化資金管理，進(jìn)行資金整合，完善工程投資機(jī)制，規(guī)范資金流動(dòng)監(jiān)管和控制，健全資金的分配和使用、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)控機(jī)制，縮小預(yù)算執(zhí)行和后期支出的差距，及時(shí)對(duì)資金使用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行核查，提高專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益，規(guī)范財(cái)務(wù)行為。水利工程專(zhuān)項(xiàng)資金納入預(yù)算管理，控制其建設(shè)成本。專(zhuān)項(xiàng)款項(xiàng)必須全額納入資金管理賬戶(hù)，按批復(fù)使用資金，提高水利投資效益。在重視工程質(zhì)量管理的同時(shí)加強(qiáng)資金管理，規(guī)范計(jì)算工程價(jià)款，提高工程造價(jià)控制能力。加強(qiáng)對(duì)工程量計(jì)算準(zhǔn)確性的審查，尤其對(duì)變更項(xiàng)目重新組價(jià)的準(zhǔn)確性進(jìn)行核查，規(guī)范工程資金管理。在細(xì)化資金類(lèi)別方面，通過(guò)建立水利項(xiàng)目資金監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)掌握項(xiàng)目立項(xiàng)、資金流向、工程驗(yàn)收等信息，對(duì)水利工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金撥付、工程進(jìn)度等進(jìn)行實(shí)時(shí)管理和監(jiān)控。

提高水利工程項(xiàng)目資金細(xì)化管理，強(qiáng)調(diào)資金管理的細(xì)致化。借助基數(shù)+增長(zhǎng)的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算年初到位率，這樣有助于工程單位資金管理和利用水平，降低不必要的資金浪費(fèi)，縮小預(yù)算執(zhí)行和后期支出的差距，避免工程后期入不敷出的情況。既要保證建設(shè)資金規(guī)范、高效的使用，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，又要確保項(xiàng)目資金管理工作的高效實(shí)施。

（三）構(gòu)建多元化投融資機(jī)制

創(chuàng)新政府水利工程投資支持方式，通過(guò)擔(dān)保、質(zhì)押、抵押等方式爭(zhēng)取國(guó)家債券融資。加大水利工程融資力度，加強(qiáng)社會(huì)資本引導(dǎo)，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)建立補(bǔ)償機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)地方資金，加大政策引導(dǎo)，吸引民間資本參與水利建設(shè)項(xiàng)目。拓展市場(chǎng)融資渠道，加快水利投資市場(chǎng)化，構(gòu)建多元化投融資機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)公益性和盈利性水利工程項(xiàng)目。細(xì)化工程設(shè)計(jì)過(guò)程，強(qiáng)化科學(xué)設(shè)計(jì)目標(biāo)，改革協(xié)調(diào)投資機(jī)制。加強(qiáng)合理投資控制，增強(qiáng)投資控制效果，優(yōu)化資本投向，控制資金成本。改進(jìn)水利建設(shè)管理模式和績(jī)效考核方式，在實(shí)踐中摸索控制措施，推動(dòng)水利工程建設(shè)市場(chǎng)化，構(gòu)建多元化融資投資機(jī)制，主動(dòng)適應(yīng)水利改革。

在水利工程建設(shè)開(kāi)發(fā)與改革過(guò)程中，要主動(dòng)適應(yīng)水利改革步伐，無(wú)論是城市規(guī)劃還是國(guó)家水網(wǎng)重大工程項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)充分做好政策銜接和水利工程投資后續(xù)管理，研判長(zhǎng)遠(yuǎn)。凡是涉及水網(wǎng)工程的新建、改建及擴(kuò)建項(xiàng)目都要進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，尤其在水利改革后，要關(guān)注地方水利建設(shè)基金有關(guān)政策的調(diào)整，及時(shí)論證工程投資管理方式。如果論證不通過(guò)，工程就要暫緩?fù)七M(jìn)。水利改革后，應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳解讀。例如，減免的水利基金可以通過(guò)應(yīng)交稅費(fèi)科目的方式處理，同時(shí)做好附報(bào)資料的補(bǔ)正。對(duì)財(cái)政部門(mén)撥付的資金設(shè)置專(zhuān)門(mén)的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行核算和管理，規(guī)定使用用途，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序，嚴(yán)格資金管理，從而推動(dòng)水利工程投資更好獲得資金和技術(shù)支持。

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