揮起法治“金箍棒”

劉婷婷+歐陽(yáng)晨雨

2013年1月1日到29日，一個(gè)史無(wú)前例的“重霾日”。一些地區(qū)霧霾日數(shù)為24天，僅五天沒(méi)有“黑云壓城”。除北京之外，天津、河北、河南、山東等多個(gè)地區(qū)也被灰霾所籠罩。

為了應(yīng)對(duì)極端惡劣的空氣，北京緊急啟動(dòng)了更嚴(yán)格的防控應(yīng)急措施，主要在機(jī)動(dòng)車(chē)、工業(yè)、燃煤、揚(yáng)塵四個(gè)方面，政府帶頭停駛30%的公車(chē)，加大對(duì)大貨車(chē)遺撒、尾氣超標(biāo)等查處力度，讓百余家重點(diǎn)排污企業(yè)、規(guī)模較大的排污企業(yè)停產(chǎn)。

頗為嚴(yán)厲的措施，折射出政府鐵腕治污的決心和態(tài)度，但并非釜底抽薪的良策。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有拿起法治的武器，才能有效驅(qū)散霧霾。

修法留住藍(lán)天

代表民聲的“兩會(huì)”，自然不會(huì)放過(guò)霧霾這個(gè)關(guān)鍵詞。

第十、十一屆全國(guó)人大代表，重慶市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓德云曾連續(xù)七次向全國(guó)人大提交建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的建議，答復(fù)是“正在積極開(kāi)展工作”“適時(shí)向全國(guó)人大提出立法建議”“結(jié)合實(shí)際對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究論證，并已經(jīng)著手起草建議稿”等，卻遲遲未見(jiàn)實(shí)際“戰(zhàn)果”。但是，與之形成鮮明對(duì)照的是，霧霾立法在短短的時(shí)間內(nèi)，就迅速轉(zhuǎn)到了討論立法的環(huán)節(jié)。來(lái)自社會(huì)公眾的強(qiáng)烈支持，讓霧霾立法罕有異議。

2013年1月29日上午，在新浪微博擁有千萬(wàn)粉絲之眾的北京市人大代表潘石屹發(fā)起了相關(guān)投票，呼吁盡快出臺(tái)《空氣清潔法案》，近3萬(wàn)人參加投票，超過(guò)98.8%的網(wǎng)民支持立法。

在2012年年初的河北省“兩會(huì)”上，一份“關(guān)于改善和提高省會(huì)大氣環(huán)境質(zhì)量的建議”被列為政協(xié)會(huì)議“一號(hào)提案”。2013年11月，《四川省灰霾污染防治辦法》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，獲得投票數(shù)居前三。在12月5日該省政府法制辦召開(kāi)的立法項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)中，“治霾辦法”同樣成為專(zhuān)家學(xué)者和法律工作者呼聲最高的擬立法項(xiàng)目。

2014年年初，剛從國(guó)外出差回來(lái)的陳光標(biāo)，熬夜錄完了一段音樂(lè)視頻——《立法治霧霾》。“睜開(kāi)眼睛看看環(huán)境，空氣已變奢侈品；當(dāng)醫(yī)院如此擁擠，富裕有何意義？只有立法才能治理，健康一刻都等不及；減少排放依法執(zhí)行，讓環(huán)保先于經(jīng)濟(jì)”，意圖盡在字里行間。

既不是全國(guó)人大代表，也不是全國(guó)政協(xié)委員的陳光標(biāo)，已是連續(xù)14年旁聽(tīng)“兩會(huì)”。這次，他不僅推出了歌曲《立法治霧霾》“建言”，還準(zhǔn)備了長(zhǎng)達(dá)2000字的文字建議《制定〈霧霾防治條例〉，依法治理霧霾》。

在強(qiáng)大的公民力量推動(dòng)下，地方相關(guān)立法有如雨后春筍。2013年1月29日，北京市發(fā)布《大氣污染防治條例（草案送審稿）》，面向公眾征求意見(jiàn)。這部環(huán)保法規(guī)明確，遇到大氣嚴(yán)重污染等環(huán)保突發(fā)事件，可責(zé)令排污單位停產(chǎn)，部分機(jī)動(dòng)車(chē)停駛；在一定區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)擬限行；停車(chē)三分鐘車(chē)輛應(yīng)主動(dòng)熄火；超四級(jí)風(fēng)停止拆除工程等。

不到半年后，四川省出臺(tái)的《灰霾污染防治實(shí)施方案》也作出規(guī)定，如控制秸稈焚燒、整治揚(yáng)塵污染、加強(qiáng)燃煤和油煙污染治理、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制、控制高耗能高污染項(xiàng)目建設(shè)、淘汰落后產(chǎn)能、加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)污染治理以及加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)等。

2014年2月20日，陜西省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任趙正永強(qiáng)調(diào)，除了有計(jì)劃地關(guān)停一部分西安周邊污染較大熱電廠外，“應(yīng)該為治理霧霾天氣專(zhuān)門(mén)立法，從源頭上防止污染”。

除了上述省份外，山東、江蘇等省份也出臺(tái)了若干地方性法規(guī)，對(duì)霧霾治理進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法。不過(guò)，盡管這些地方性法規(guī)起到了“探路者”作用，但也有一些痼弊難以克服。比如，地方性法規(guī)效力有限，空氣污染單靠某個(gè)城市，即便下猛藥也難以去除頑疾。事實(shí)上，北京空氣不僅僅在于城市污染，也與周邊地區(qū)污染物傳輸有關(guān)。倘若不能斬?cái)辔廴驹?，就難以在一個(gè)層面取得成效。

從國(guó)家立法層面看，存在三條進(jìn)路。一是對(duì)以環(huán)境法為核心的法律制度體系進(jìn)行修繕，將防范大氣污染內(nèi)容納入；二是另辟蹊徑，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域構(gòu)建一部統(tǒng)攬全局的國(guó)家法律；其三就是出臺(tái)“空氣清潔法”，明確各方在空氣治污中的責(zé)任，形成“跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)”效應(yīng)。

環(huán)境公益訴訟的困局

需要正視的是，1986年《大氣污染防治法》就已經(jīng)出臺(tái)，但自2000年以來(lái)卻一直沒(méi)有重新修訂。2010年，環(huán)保部將修訂的《大氣污染防治法》草案提交給全國(guó)人大法制辦，但至今未列入立法計(jì)劃。

牽一發(fā)而動(dòng)全身。如果《大氣污染防治法》得以修訂，與之相關(guān)的《環(huán)境保護(hù)法》、《行政訴訟法》等法律也亟待有所突破。

環(huán)境公益訴訟，始終是一個(gè)難以攻克的關(guān)口。2014年3月，一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬(wàn)元的消息引發(fā)熱議，這也成為全國(guó)首例個(gè)人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件。

對(duì)于許多石家莊居民而言，面對(duì)300多的API空氣污染指數(shù)似乎都已麻木，因?yàn)楸砬闆r屢有發(fā)生。不過(guò)，該市新華區(qū)的李貴欣卻反應(yīng)強(qiáng)烈，拿著一份行政訴狀到裕華區(qū)人民法院申請(qǐng)立案，讓市環(huán)境保護(hù)局成為了被告。李貴欣訴求其依法履行治理大氣污染職責(zé)，并賠償損失。按照《行政訴訟法》規(guī)定，環(huán)保部門(mén)履行保護(hù)職責(zé)不力，公民可以起訴。但是，原告能否以侵權(quán)為名要求環(huán)保局賠償，還沒(méi)有定論。目前，就霧霾問(wèn)題而言，還難以確定責(zé)任主體和責(zé)任份額。

霧霾來(lái)源復(fù)雜，加之氣象影響，排放主體眾多，確定責(zé)任實(shí)屬不易。如依據(jù)環(huán)保法規(guī)，需明確污染受害者和致害企業(yè)。但就本案的霧霾污染而言，誰(shuí)是污染主體尚不清楚，很難去找特定企業(yè)賠償。按照誰(shuí)排放誰(shuí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任之原則，環(huán)保局并不是造成損害的直接侵權(quán)主體。要求職能部門(mén)賠償1萬(wàn)元，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也都是一個(gè)問(wèn)題。

單就受損害事實(shí)舉證看，便有不小難度。如被告予以否認(rèn)或提出異議，就需原告拿出監(jiān)測(cè)結(jié)果予以反駁。對(duì)于缺乏財(cái)力和技術(shù)支持的原告，無(wú)疑是個(gè)碩大的攔路石。

從環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀看，國(guó)家立法和司法仍有很大提升空間。盡管《民事訴訟法》修訂時(shí)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟做出了原則規(guī)定，但指出要專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)立法予以規(guī)定，而目前環(huán)境保護(hù)立法卻缺乏規(guī)定；《行政訴訟法》對(duì)環(huán)境行政公益訴訟還沒(méi)有規(guī)定。正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，雖然規(guī)定了全國(guó)性環(huán)保社團(tuán)組織的訴訟權(quán)利，但到目前，該法畢竟還沒(méi)有正式通過(guò)，由誰(shuí)提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟，目前還沒(méi)有統(tǒng)一答案。

從之前的實(shí)踐看，在環(huán)境保護(hù)公益訴訟上的嘗試，有如“九龍治水”，有的由環(huán)保廳局提起，有的由檢察院提起，有的由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等組織提起，當(dāng)然也有個(gè)人來(lái)提起的，但還缺乏統(tǒng)一的模式?；诘胤奖Ｗo(hù)主義，一些地方黨委和政府給法院施加壓力，也對(duì)環(huán)境保護(hù)公益訴訟造成了困難。由此看來(lái)，李貴欣對(duì)霧霾提出的訴訟，實(shí)在不令人樂(lè)觀。假使有了法律依據(jù)，環(huán)境公益訴訟就不是難題，在公眾監(jiān)督下，霧霾將得到更好遏制。

除了立法、司法，有關(guān)部門(mén)的執(zhí)法同樣重要。在治理霧霾上，不乏可圈可點(diǎn)之處。在四川省成都市，六個(gè)部門(mén)聯(lián)合啟動(dòng)為期五個(gè)月的“今冬明春揚(yáng)塵污染專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)”，率先將揚(yáng)塵治理納入干部政績(jī)考核，每個(gè)月都會(huì)通報(bào)排名倒數(shù)的10個(gè)工地、治理效果最差的10個(gè)街辦。

2013年12月10日，一張“罰單”令人眼前一亮。按照《遼寧省環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》，依據(jù)超標(biāo)程度，遼寧首次給八個(gè)城市開(kāi)出“霧霾罰單”，罰繳總計(jì)5420萬(wàn)元。

浮出水面的環(huán)境稅

盡管這些舉措體現(xiàn)了政府的治理決心，但也有專(zhuān)家指出，“污染的日趨嚴(yán)重，不是沒(méi)有法律法規(guī)，而是在于缺乏有效的執(zhí)行，上至國(guó)家層面的《大氣污染防治法》，下至各地方的《機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放管理辦法》、《沙塵防治管理辦法》等，基本規(guī)則均已建立，貫徹力度并不如意。

之前，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事周珂表示，執(zhí)法不到位、民眾自覺(jué)守法意識(shí)薄弱等，均是造成大氣污染的原因。但從更深層次看，還在于政績(jī)觀不夠端正。有專(zhuān)家指出，我國(guó)大面積霧霾天氣出現(xiàn)，主要源于近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的粗放，以資源高消耗、環(huán)境高污染、資金高投入為代價(jià)的GDP高速增長(zhǎng)，導(dǎo)致大氣嚴(yán)重污染。

要治霧霾，先治思想。思想霧霾不除，環(huán)境霧霾也難消除，需要改變的，不僅是官員、企業(yè)，也包括一般的民眾。如果沒(méi)有從思想深處刮起一場(chǎng)風(fēng)暴，霧霾還將繼續(xù)停留在“等風(fēng)靠雨”中。實(shí)踐充分證明，在治理大氣污染問(wèn)題上，法治并非唯一的良藥，綜合利用政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、法律等多種杠桿，才能更好地趕走攔路虎。

進(jìn)入分稅制改革的第20個(gè)年頭，環(huán)境稅已浮出水面。今年的政府工作報(bào)告提出，做好環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。今年“兩會(huì)”期間，民進(jìn)中央建議，在治理霧霾上更多地發(fā)揮市場(chǎng)作用，一方面加大環(huán)境保護(hù)投入，另一方面發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，加快環(huán)境稅出臺(tái)。

這一說(shuō)法并非空穴來(lái)風(fēng)，得到了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任闞珂的印證。今年3月9日，據(jù)其宣稱(chēng)，環(huán)境保護(hù)稅法草案由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)起草，在條件成熟的時(shí)候，會(huì)由國(guó)務(wù)院依法向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議。

環(huán)顧全球，征收環(huán)境稅是通行做法。通過(guò)征收這種帶有懲罰性質(zhì)的稅種，可以讓產(chǎn)生污染的企業(yè)付出更多代價(jià)，進(jìn)而遏制污染的擴(kuò)大化，消除霧霾發(fā)生的深層障礙。

曾有人表示擔(dān)憂(yōu)，排污企業(yè)會(huì)將所繳納稅金列入生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成“企業(yè)污染社會(huì)負(fù)擔(dān)”怪圈。誠(chéng)然，短期來(lái)看，環(huán)境稅出臺(tái)后企業(yè)運(yùn)營(yíng)的環(huán)境成本勢(shì)必提高，但當(dāng)前正在深化的結(jié)構(gòu)性減稅政策，也為出臺(tái)環(huán)境稅預(yù)留了改革空間。

通過(guò)綜合清理環(huán)境相關(guān)稅費(fèi)，將排污費(fèi)等列入環(huán)境稅體系，出臺(tái)資源稅、環(huán)境稅以及對(duì)節(jié)能企業(yè)必要的財(cái)政補(bǔ)貼等綜合措施，企業(yè)整體稅負(fù)不會(huì)短期急劇上升。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境稅政策，還將刺激綠色投資與綠色就業(yè)，促進(jìn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而與之關(guān)聯(lián)的生存環(huán)境，則將受益匪淺。