整體治理視閾下海南自貿(mào)港走私風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制構(gòu)建研究

皮 昊

2018年4月13日,習(xí)總書(shū)記在慶祝海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)30周年的大會(huì)上鄭重宣布,將支持海南全島逐步探索建立并穩(wěn)步推進(jìn)具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易港(以下簡(jiǎn)稱“海南自貿(mào)港”)建設(shè)。相較于上海等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)而言,海南自貿(mào)港最大的特點(diǎn)是“全域性試點(diǎn)”,即試點(diǎn)區(qū)域?yàn)楹Ｄ蠉u全島,試點(diǎn)面積為3.54萬(wàn)平方公里,惠及海南省全省人民。(1)例如,2013年中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立時(shí),面積僅為28.78平方公里;2014年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院擴(kuò)展中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)區(qū)域,擴(kuò)展面積91.94平方公里。

作為新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)大陸建設(shè)的首個(gè)自貿(mào)港,當(dāng)前海南自貿(mào)港建設(shè)即將進(jìn)入快車(chē)道,圍繞自貿(mào)港的一些專門(mén)政策已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái),(2)《海南自貿(mào)港政策匯編(2023年3月)》,來(lái)源:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22364558,2023年3月21日訪問(wèn)。海南將面臨三十年來(lái)最好的發(fā)展機(jī)遇。建設(shè)自貿(mào)港對(duì)海南、對(duì)我國(guó)而言也是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。2018年11月19日,沈曉明省長(zhǎng)提出,海南自由貿(mào)易港放得開(kāi)的前提是要管得住。2020年,劉賜貴書(shū)記再次強(qiáng)調(diào),既要放得開(kāi),也要管的住,要妥善處理二者之間的關(guān)系,要有效防范并化解海南自貿(mào)港建設(shè)中可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)。(3)《落實(shí)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作責(zé)任制 確保海南自由貿(mào)易港建設(shè)順利推進(jìn)》,來(lái)源:http://hi.people.com.cn/n2/2020/0103/c231190-33685262.html,2023年3月20日訪問(wèn)。從某種程度上來(lái)說(shuō),“一線”放開(kāi)與“二線”管住是一種張弛關(guān)系,辯證處理二者之間的關(guān)系猶如車(chē)之兩輪,鳥(niǎo)之兩翼。放不開(kāi),自貿(mào)港建設(shè)會(huì)流于形式,停在紙面,難以取得實(shí)質(zhì)性成果;管不住,自貿(mào)港建設(shè)會(huì)演變?yōu)闊o(wú)序,失去試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)意義,最終同樣淪為虛妄。在自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中,對(duì)走私違法犯罪的防控,是“管得住”的重中之重。(4)參見(jiàn)童偉華:《〈海南省反走私暫行條例〉解讀——〈海南省反走私暫行條例〉的立法背景和主要內(nèi)容》,《海南日?qǐng)?bào)》2020年3月25日,第7版。

一、海南自貿(mào)港建設(shè)中走私違法犯罪的現(xiàn)狀檢視

據(jù)古印度書(shū)籍記載,商隊(duì)遇到插旗之處就得繳稅,違者處以5倍罰款。這可能是對(duì)走私最早的記載。(5)參見(jiàn)[日]朝倉(cāng)弘教:《世界海關(guān)和關(guān)稅史》,呂博、安娜等譯,中國(guó)海關(guān)出版社2006年版,第57頁(yè)。走私行為一直受到學(xué)者的關(guān)注,例如馬克思曾提出,資本的利潤(rùn)使之變得貪婪和大膽,10%的利潤(rùn)使他們蠢蠢欲動(dòng),而50%的利潤(rùn)就會(huì)讓犯罪分子鋌而走險(xiǎn),如果利潤(rùn)上升到300%,那么犯罪就會(huì)變得毫無(wú)顧忌,走私和奴隸販賣(mài)就是最好的例證。(6)參見(jiàn)[德]卡爾·馬克思:《資本論》(第一卷),郭大力、王亞南譯,人民出版社1975年版,第829頁(yè)。這段話深刻揭示了走私犯罪所具備的犯罪特征。近代刑法學(xué)鼻祖貝卡里亞在其代表作中也曾論述到,走私是法律的產(chǎn)物,一般人認(rèn)識(shí)不到其危害性,因?yàn)樗麄兡軌驈闹蝎@利。(7)參見(jiàn)[意]切薩雷·貝卡里亞:《論犯罪與刑罰》,黃風(fēng)譯,商務(wù)印書(shū)館2017年版,第85頁(yè)。自貿(mào)港作為目前全球開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū),實(shí)行包括貿(mào)易自由、投資自由在內(nèi)的“六大”自由。(8)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》,來(lái)源:https://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm,2023年3月20日訪問(wèn)。到2035年,自由貿(mào)易港制度體系和運(yùn)作模式更加成熟,以自由、公平、法治、高水平過(guò)程監(jiān)管為特征的貿(mào)易投資規(guī)則基本構(gòu)建,實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動(dòng)自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸來(lái)往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)?！拔遄杂杀憷话踩行颉钡挠^點(diǎn)實(shí)質(zhì)上與此一致。而同樣,自貿(mào)港發(fā)生的走私違法犯罪及其風(fēng)險(xiǎn)防控具有顯著特點(diǎn)和明顯不同之處,具體體現(xiàn)如下。

(一)依托兩廣地區(qū)形成智能化、團(tuán)伙化的專業(yè)鏈條

走私的性質(zhì)決定了走私所涉及的范圍之廣,不僅包括域外(境外),也包括國(guó)內(nèi)的眾多地區(qū),其所牽涉的環(huán)節(jié)也較為復(fù)雜。從海南省“國(guó)門(mén)利劍”等行動(dòng)查獲的既有走私案例來(lái)看,走私團(tuán)伙在世界各地取得走私貨物之后,如果是通過(guò)陸運(yùn)的方式流入中國(guó),則一般先將貨物運(yùn)抵至中越邊境,再雇請(qǐng)走私人員以“螞蟻搬家”的形式,分散、多次將貨物通過(guò)非設(shè)關(guān)地走私入境,而廣西、廣東一般作為貨物中轉(zhuǎn)集散地,通過(guò)這里再銷(xiāo)往全國(guó)各地,(9)馬艷、李遠(yuǎn)平、李明:《私開(kāi)便道“螞蟻搬家”式運(yùn)貨成廣西打擊走私難點(diǎn) 親歷西南邊境線上的“貓鼠較量”》,來(lái)源:http://www.mps.gov.cn:8080/n2255079/n5590589/n5596621/n5596632/c5598938/content.html,2023年5月5日訪問(wèn)。當(dāng)然也包括利用船舶運(yùn)往距離較近的海南;而如果是通過(guò)水運(yùn)途徑走私貨物,則用快艇將貨物直接運(yùn)往儋州等沿海地區(qū),再經(jīng)過(guò)重新包裝等簡(jiǎn)單加工后銷(xiāo)往全國(guó)各地。(10)《涉案金額2500余萬(wàn)!海南警方破獲特大走私案,查扣走私牛百葉3.18噸!》,來(lái)源:https://m.gmw.cn/baijia/2022-07/22/1303056819.html,2023年3月20日訪問(wèn)。不難看出,以陸路走私為代表的走私犯罪過(guò)程中,海南走私團(tuán)伙只是鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié),真正背后的大勢(shì)力往往蟄伏于兩廣地區(qū)。依托兩廣地區(qū)輻射海南省的走私團(tuán)伙已經(jīng)形成了一套完整的“前店后銷(xiāo)”鏈型網(wǎng)絡(luò),涉及的人員多、省份多、物品多、環(huán)節(jié)多,打擊走私力度的不斷加大“倒逼”犯罪分子不斷提升反走私意識(shí)與能力,使走私向?qū)I(yè)化、智能化、團(tuán)伙化方向發(fā)展,(11)《國(guó)新辦舉行“權(quán)威部門(mén)話開(kāi)局”系列主題新聞發(fā)布會(huì)介紹“守國(guó)門(mén)、促發(fā)展,為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)海關(guān)力量”》,來(lái)源:http://www.customs.gov.cn//customs/ztzl86/302414/302415/yjesd_fjxzc/xxgc69/4906987/index.html,2023年5月7日訪問(wèn)。其中,海關(guān)總署署長(zhǎng)俞建華先生提到,“走私分子的手段更加智能化、隱蔽化。比如香煙、紅酒、化妝品、高檔消費(fèi)品等走私,有的利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段勾連交易,有的利用‘水客’帶貨、‘螞蟻搬家’逃避打擊,有的利用海南離島免稅‘套代購(gòu)’,有的利用跨境電商單證造假,蒙混過(guò)關(guān)?！边@種“貓鼠博弈”給反走私工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

(二)利用船舶進(jìn)行非設(shè)關(guān)地走私

如果說(shuō)陸路走私尚“有跡可循”,那么利用船舶進(jìn)行海上走私更是讓人防不勝防,而這一問(wèn)題將直接關(guān)系到自貿(mào)港的“封關(guān)運(yùn)作”是否能夠順利推進(jìn)。根據(jù)我國(guó)學(xué)者對(duì)走私方式的劃分,走私行為分為繞關(guān)走私、通關(guān)走私、后續(xù)走私和間接走私四種。(12)參見(jiàn)張大春:《走私罪研究》(第2版),中國(guó)海關(guān)出版社2013年版,第72頁(yè)。非設(shè)關(guān)地走私也稱繞關(guān)走私,意指走私行為人通過(guò)繞開(kāi)海關(guān)或者國(guó)家批準(zhǔn)的“關(guān)卡”,通過(guò)界河、湖泊、接壤地帶等偷偷地將走私物品攜帶出入境的行為。海南自貿(mào)港建設(shè)實(shí)施范圍為海南島全島,面積為3.54萬(wàn)平方公里,而海南島四面環(huán)海,因此各類船舶走私的防范成為了海南非設(shè)關(guān)地走私的主要防范與打擊對(duì)象,對(duì)沿海船舶的管控也就成為了打擊自貿(mào)港走私的重點(diǎn)之一。(13)《海南集中拆解部分“三無(wú)”走私船舶》,來(lái)源:http://hn.news.163.com/photoview/78RK0425/3622.html,2023年3月21日訪問(wèn)。海南自貿(mào)港反走私工作同時(shí)面臨非設(shè)關(guān)地和監(jiān)管區(qū)域“兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)”的壓力,走私勢(shì)力也根據(jù)打擊力量分布呈飄逸游走態(tài)勢(shì)。具體言之,海南自貿(mào)港建設(shè)中反走私工作的重點(diǎn)不僅在于防范打擊將國(guó)外的凍貨、新型毒品、“洋垃圾”等輸入進(jìn)海南島內(nèi)銷(xiāo)售的輸入型走私,又面臨著防范打擊以海南島為中轉(zhuǎn)站,將國(guó)外走私物品運(yùn)往內(nèi)地銷(xiāo)售的輸出型走私的更大挑戰(zhàn)。(14)參見(jiàn)楊戰(zhàn)海:《非設(shè)關(guān)地走私犯罪發(fā)展態(tài)勢(shì)的實(shí)證研究》,《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2023年第2期。當(dāng)前,海南省防范打擊利用船舶進(jìn)行非設(shè)關(guān)地走私所面臨的主要問(wèn)題如下:第一,海南省地理位置特殊。從地理位置上來(lái)看,海南省四面環(huán)海,與內(nèi)地隔海相望,且海岸線漫長(zhǎng)曲折,港灣、灘涂眾多且隱蔽;第二,海南省船舶數(shù)量眾多。不僅國(guó)際航行船舶數(shù)量多,而且本地漁船數(shù)量以及“三無(wú)”船舶數(shù)量同樣龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì),自貿(mào)港啟動(dòng)建設(shè)兩周年之后,海南國(guó)際航行船舶總噸位躍居全國(guó)第二。(15)《海南國(guó)際航行船舶總噸位躍居全國(guó)第二》,來(lái)源:https://baijiahao.baidu.com/s?id=1734504933099087870&wfr=spider&for=pc,2023年3月21日訪問(wèn)。而根據(jù)2020年的數(shù)據(jù)顯示,海南省擁有漁船3.2萬(wàn)艘,涉?！叭裏o(wú)”船舶近1.3萬(wàn)艘。(16)《“海南省加快休閑漁業(yè)健康發(fā)展”新聞發(fā)布會(huì)》,來(lái)源:https://www.hainan.gov.cn/hainan/zxxx/202007/4ea1cfde64e8430fa765173cbf273fe9.shtml,2023年3月21訪問(wèn)。需要注意的是,海南省從2010年就著手在6000艘(當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì))大中型漁船上安裝北斗漁船監(jiān)控終端,后又發(fā)布了《海南省海洋漁船通導(dǎo)與安全裝備建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案(2018-2020年度)》,力圖完成全省全部入庫(kù)海洋捕撈漁船的北斗船載終端升級(jí)改造或配備任務(wù)(包括小型漁船)。按照正常邏輯,利用中大型船只進(jìn)行走私的問(wèn)題在未來(lái)可能會(huì)逐步減少,而GPS定位對(duì)于小型船只的制約能力有限。雖然根據(jù)《海南省反走私暫行條例》的規(guī)定,對(duì)于擅自關(guān)閉、拆卸漁船AIS的行為給予懲處,但是在“故意”的認(rèn)定上存在很強(qiáng)的或然性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為,在日后的走私風(fēng)險(xiǎn)防控過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注小型漁船(船舶)的走私問(wèn)題。參見(jiàn)《海南省海洋漁船通導(dǎo)與安全裝備建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案(2018-2020年度)》,來(lái)源:http://agri.hainan.gov.cn/hnsnyt/xxgk/tzgg/gggs/202009/t20200930_2860978.html,2023年3月21日訪問(wèn)。《擅自關(guān)閉船舶定位識(shí)別裝置 海南一漁船禁漁區(qū)線內(nèi)違規(guī)作業(yè)被罰》,來(lái)源:http://www.hkwb.net/news/content/2020-04/23/content_3866048.htm,2023年3月21日訪問(wèn)。第三,走私所帶來(lái)的高額利潤(rùn)誘惑巨大。一方面,受海南省氣候環(huán)境及地理位置的影響,本地農(nóng)產(chǎn)品、消費(fèi)品供給能力十分有限,大部分物資依賴從內(nèi)地“進(jìn)口”,市場(chǎng)前景廣闊;另一方面,走私投入不高,但是產(chǎn)出相當(dāng)可觀。例如,運(yùn)送走私貨物的快艇一艘造價(jià)一百萬(wàn)左右,而走私運(yùn)輸凍肉一夜就可以回本幾十萬(wàn),只要三天內(nèi)不被抓,第四天就可以開(kāi)始賺錢(qián)。(17)《揭秘走私快艇“大飛”!造價(jià)一百萬(wàn)!運(yùn)輸凍肉一夜利潤(rùn)幾十萬(wàn)》,來(lái)源:https://www.163.com/dy/article/GQNDU4860537209I.html,2023年3月21日訪問(wèn)。第四,緝私智能化、現(xiàn)代化有待提升。走私與緝私往往呈現(xiàn)相互促進(jìn)、此消彼長(zhǎng)的關(guān)系?，F(xiàn)階段的走私犯罪往往表現(xiàn)出極高的現(xiàn)代化、智能化特征,擁有嚴(yán)密的組織和專業(yè)的設(shè)備。相較于離島免稅擁有的“大數(shù)據(jù)研判”而言,傳統(tǒng)的海上非設(shè)關(guān)地緝私,受限于漫長(zhǎng)曲折且隱蔽的海岸線,加之缺乏壓倒性優(yōu)勢(shì)的專業(yè)緝私力量與緝私設(shè)備,使得現(xiàn)階段的海上緝私略顯疲軟。(18)參見(jiàn)顧逢智:《新形勢(shì)下加強(qiáng)沿海船舶反走私工作的實(shí)踐與思考》,《海南日?qǐng)?bào)》2020年3月31日,第7版。當(dāng)然,不可否定的是近些年海南省在查獲海上“凍貨”走私上取得了不菲的成就,破獲了幾宗大案要案,但是這并不意味著海上緝私力量具有壓倒性優(yōu)勢(shì),隨著自貿(mào)港建設(shè)的不斷深入,海上緝私力量需要提升的空間仍比較大。

(三)離島免稅“套代購(gòu)”走私呈多發(fā)趨勢(shì)

伴隨著離島免稅政策的不斷完善,加之新冠疫情對(duì)海外代購(gòu)的巨大沖擊,使得海南離島免稅品市場(chǎng)迅速擴(kuò)大,大量的“海外代購(gòu)型水客”紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)海南自貿(mào)港帶貨。(19)據(jù)統(tǒng)計(jì),2019年底至2021年,?？诤ｊP(guān)緝私局共開(kāi)展專項(xiàng)打擊12輪,刑事立案80宗,行政立案48宗,共對(duì)8100多名違規(guī)離島免稅購(gòu)物人員實(shí)施資格罰。參見(jiàn)皮昊:《自貿(mào)港建設(shè)背景下“套代購(gòu)”走私防控機(jī)制研究》,《新東方》2021年第4期?！胺欠ń?jīng)濟(jì)已經(jīng)具備足夠龐大的規(guī)模和滲透性,任何人都想要分一杯羹”。(20)[美]邁克爾·卡瓦斯著:《走私如何威脅政府:路易·馬德林的全球性地下組織》,浙江大學(xué)出版社2017年版,第112頁(yè)。因?yàn)殡x島免稅額度較大且限量不限次,使得“套代購(gòu)”群體能夠通過(guò)“螞蟻搬家”的方式逃避海關(guān)的監(jiān)管帶貨離島。(21)《案值7600余萬(wàn)元 打擊“套代購(gòu)”走私集中收網(wǎng)》,來(lái)源:http://xining.customs.gov.cn/haikou_customs/605732/605733/4906127/index.html,2023年3月27日訪問(wèn)。被監(jiān)管群體的激增給離島免稅走私的監(jiān)管工作帶來(lái)了巨大的壓力與挑戰(zhàn)。一方面,監(jiān)管對(duì)象規(guī)模龐大。從離島免稅政策的受惠對(duì)象來(lái)看,其所針對(duì)的是年滿16周歲且離島的居民,既包括大學(xué)生、司機(jī)、候鳥(niǎo)老人,也包括持有護(hù)照的外國(guó)人。從理論上來(lái)說(shuō),所有進(jìn)出島的人員均是離島免稅走私的監(jiān)管對(duì)象,數(shù)量的龐大及復(fù)雜性給走私的監(jiān)管帶來(lái)了壓力。(22)參見(jiàn)皮昊:《自貿(mào)港建設(shè)背景下“套代購(gòu)”走私防控機(jī)制研究》,《新東方》2021年第4期。另一方面,監(jiān)管范圍迅速擴(kuò)張。離島免稅走私監(jiān)管的空間突破了傳統(tǒng)走私的監(jiān)管范圍,將戰(zhàn)線擴(kuò)展到對(duì)碼頭、機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站等主要離島途徑及網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物平臺(tái)、物流平臺(tái)的監(jiān)管。除此之外,海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)從傳統(tǒng)的監(jiān)管走私販運(yùn)行為本身延伸到戰(zhàn)線的前端和后端,例如前期的帶貨招募“人頭”行為以及后期的離島郵寄等行為。(23)參見(jiàn)劉榮:《離島免稅走私監(jiān)管模式的檢視與完善——基于〈海南自由貿(mào)易港法〉第15條的規(guī)定》,《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。

二、海南自貿(mào)港建設(shè)走私風(fēng)險(xiǎn)防控中存在的問(wèn)題

(一)反走私綜合治理各參與主體思想認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一

海南省地處祖國(guó)最南端,對(duì)維護(hù)南海這一道國(guó)門(mén)的安全起著至關(guān)重要的作用。自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中,政府的工作重點(diǎn)放在了良好營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造以及自貿(mào)港新政策的研究適用等方面,一片欣欣向榮的大背景下卻淡化了對(duì)走私治理工作的艱巨性、長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)。雖然近些年海南省反走私工作取得了矚目的成就,走私擴(kuò)張問(wèn)題得到了有效的遏制,但是由于不同地區(qū)與部門(mén)之間對(duì)反走私工作的重要性認(rèn)識(shí)存在很大差別,加之頂層制度設(shè)計(jì)不夠完善,導(dǎo)致緝私工作處于“運(yùn)動(dòng)式”和“政策性”狀態(tài),即專項(xiàng)行動(dòng)與政策部署后,熱點(diǎn)地區(qū)積極響應(yīng),緝私工作取得顯著成效,而在專項(xiàng)打擊整治行動(dòng)結(jié)束后則出現(xiàn)放松懈怠思想,沒(méi)有形成應(yīng)有的長(zhǎng)效機(jī)制,導(dǎo)致出現(xiàn)反彈或是新的熱點(diǎn)。例如2019年海南海警局與海口海關(guān)緝私局出警160余人,聯(lián)合開(kāi)展了專項(xiàng)打擊成品油走私行動(dòng),取得了不錯(cuò)的戰(zhàn)果。(24)《5000噸!?？诤ｊP(guān)與海南海警重拳打擊 海南島內(nèi)成品油走私團(tuán)伙》,來(lái)源:https://k.sina.com.cn/article_6000114954_165a27d0a02000m3pu.html?sudaref=www.sogou.com&display=0&retcode=0,2023年3月20日訪問(wèn)。2021年,海南海警局?jǐn)財(cái)嗔艘粭l橫跨臺(tái)灣至粵閩瓊多地的海上走私鏈路,初步查證涉案走私成品油8000余噸,系海南海警局組建以來(lái)查獲案值最大的走私成品油案件。(25)《涉案金額超5000萬(wàn)!海南海警局?jǐn)財(cái)嗪Ｉ铣善酚妥咚芥溌贰?來(lái)源:https://www.sohu.com/a/519741143_172952,2022年8月10日訪問(wèn)。部分地區(qū)和部門(mén)對(duì)反走私綜合治理工作的定位了解不夠透徹,將反走私綜合治理與緝私工作簡(jiǎn)單掛鉤,進(jìn)而認(rèn)為緝私僅是海關(guān)緝私部門(mén)的職責(zé),與自身關(guān)系不大。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)導(dǎo)致對(duì)走私的治理、防范缺乏重視和管理。特別是部分中部地區(qū),錯(cuò)誤地認(rèn)為緝私工作是東線沿海和西線沿邊地區(qū)的職責(zé),對(duì)市場(chǎng)流通領(lǐng)域與交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的打擊防范不夠。

近年來(lái),海南省對(duì)走私工作持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì),開(kāi)展了若干輪“冬春嚴(yán)打?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)”,大規(guī)模的走私活動(dòng)得到了顯著遏制,總體平穩(wěn)的局面使得部分地區(qū)與部門(mén)產(chǎn)生了懈怠情緒。同時(shí),海南省部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)曾因走私帶來(lái)了短暫的繁榮與發(fā)展,使得當(dāng)?shù)匕傩债a(chǎn)生了“依賴走私發(fā)家致富”的錯(cuò)誤思想,缺乏大局觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí),甚至對(duì)打擊走私工作存在觀望態(tài)度,使得打私工作無(wú)法落實(shí)到位。此外,由于走私侵犯的法益為海關(guān)的監(jiān)管秩序與國(guó)家的稅收利益,沒(méi)有直接侵犯民眾的生命財(cái)產(chǎn)利益,使得民眾只看到了走私所帶來(lái)的短期利益卻忽視了其會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的良序發(fā)展以及對(duì)社會(huì)意識(shí)形態(tài)帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)危害,甚至暗中幫助走私分子隱匿、逃避打擊,助長(zhǎng)了走私活動(dòng)的囂張氣焰。

(二)反走私綜合治理各參與主體缺乏信息共享和執(zhí)法互助

現(xiàn)代社會(huì)中,信息資源在政府治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。(26)參見(jiàn)薄貴利:《推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化》,《中國(guó)行政管理》2014年第5期。緝私工作猶如未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)一樣,打的是情報(bào)戰(zhàn)、電子信息戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)。(27)參見(jiàn)[美]羅伯特·H.拉蒂夫著:《未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)——科技與全球新型沖突》,林華譯,中信出版集團(tuán)2019年版,第6-9頁(yè)。反走私情報(bào)信息對(duì)破獲大案、要案,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)緝私、集約化緝私起到了主導(dǎo)、先導(dǎo)作用。雖然近些年海關(guān)內(nèi)外情報(bào)信息共享互助機(jī)制在不斷完善和推進(jìn),但是在共享的內(nèi)容、共享的程度、共享信息的利用效率等方面還不完善,不能滿足緝私信息戰(zhàn)的需要。一方面,信息情報(bào)在緝私系統(tǒng)內(nèi)部共享程度不高。不同部門(mén)之間缺少情報(bào)信息的共享,許多情報(bào)信息散落在詢問(wèn)筆錄及談話筆錄中,屬于“頭腦信息”和“口袋信息”,缺少專門(mén)機(jī)制將信息整理成方便共享的電子信息,不僅造成了信息的“壞死”,也在一定程度上造成了資源的浪費(fèi)。另一方面,信息情報(bào)在不同反走私治理部門(mén)之間沒(méi)有形成有效共享。例如,作為緝私兩大主力的公安部門(mén)與海關(guān)緝私部門(mén)存在“信息鴻溝”,海關(guān)緝私部門(mén)的情報(bào)信息主要在內(nèi)網(wǎng)運(yùn)行,與公安網(wǎng)存在物理上的隔離,而公安部門(mén)向海關(guān)緝私部門(mén)提供的信息共享內(nèi)容限于幾類基礎(chǔ)靜態(tài)類信息,情報(bào)運(yùn)用尚處于初級(jí)階段,無(wú)法對(duì)所提供的信息進(jìn)行深入加工與大數(shù)據(jù)研判,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)情報(bào)的定制與情報(bào)發(fā)布,進(jìn)而深入挖掘走私團(tuán)伙背后所隱藏的勢(shì)力。同時(shí),企業(yè)的經(jīng)營(yíng)信息與海關(guān)緝私局沒(méi)有通過(guò)便捷的途徑實(shí)現(xiàn)共享。如果緝私局需要查詢某個(gè)企業(yè)的相關(guān)信息,仍然需要通過(guò)介紹信或者發(fā)函到稅務(wù)等部門(mén)查詢,“一事一查詢”政策下不僅容易導(dǎo)致緝私的效率低下,而且容易使得情報(bào)信息喪失時(shí)效性。

除此之外,各執(zhí)法部門(mén)之間還存在聯(lián)防聯(lián)動(dòng)不夠、執(zhí)法互助不力等問(wèn)題。對(duì)此,《海南省反走私暫行條例》規(guī)定了沿海的市縣應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的反走私巡查工作機(jī)制,并對(duì)海岸線實(shí)現(xiàn)岸長(zhǎng)制。但是實(shí)際工作中存在個(gè)別市縣負(fù)責(zé)人只負(fù)責(zé)自己管理的海岸段,協(xié)同治理、聯(lián)動(dòng)打擊不夠,當(dāng)某一市縣加強(qiáng)本海岸段的管控力度時(shí),其他管控力度相對(duì)薄弱的海岸段就產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”,可能給走私分子提供乘虛而入的機(jī)會(huì)。

(三)反走私綜合治理缺少社會(huì)力量的協(xié)同參與

海南部分地區(qū)由于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史因素,缺乏重工業(yè)的支撐,經(jīng)濟(jì)尚處于欠發(fā)展階段,加之海南自貿(mào)港建設(shè)所造成的“新貧困”現(xiàn)象影響,即大規(guī)模的人口向都市集中,使得多數(shù)居民不得不為了生存而消耗更多的精力。更重要的是,“刺激勞動(dòng)者的消費(fèi)欲求和消費(fèi)的‘強(qiáng)制’在被大規(guī)模而且系統(tǒng)地推行的同時(shí),各種形式的消費(fèi)者金融、消費(fèi)者利用,廣受推崇?！?28)[日]上田寬:《犯罪學(xué)》,戴波、李世陽(yáng)譯,商務(wù)印書(shū)館2016年版,第94頁(yè)?！案呶飪r(jià)、低收入”的生活模式使得普通民眾生活壓力較大。(29)以2019年數(shù)據(jù)為例:在物價(jià)方面,通過(guò)對(duì)比肉類、蔬菜兩大類共22種商品,整體均價(jià)海南比北京高約47%;對(duì)比肉類、蔬菜和水果三類共21種商品,整體均價(jià)海南比上海高19%。參見(jiàn)《海南的物價(jià)到底有多高:以北上廣深為例進(jìn)行對(duì)比》,來(lái)源:https://m.163.com/dy/article/EMCCKESH053498V6.html,2023年3月9日訪問(wèn)。在2019年“海南省人民政府企業(yè)家咨詢會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)”上,沈曉明書(shū)記也提出,“海南存在‘物價(jià)偏高’等制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)”。來(lái)源:https://www.hainan.gov.cn/hainan/zxxx/201901/86e37e8f89a3400ea98ad1435a478028.shtml,2023年3月9日訪問(wèn)。在收入方面,2019年最低月工資第一檔,北京最低月工資為2200,上海為2480,海南為1670。來(lái)源:https://zhuanlan.zhihu.com/p/78785429,2023年3月9日訪問(wèn)。也許會(huì)有學(xué)者認(rèn)為,自貿(mào)港的建設(shè)或許能改變這一局面,但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看,市場(chǎng)供給決定商品價(jià)格,海南島相對(duì)封閉,與內(nèi)地的交通運(yùn)輸頗為不便,內(nèi)地瓜果、蔬菜很難運(yùn)到海南島,更不用說(shuō)頻發(fā)的臺(tái)風(fēng)造成“停航停飛”。可以肯定,這一痛點(diǎn)在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法解決。走私無(wú)可避免地抓住了這些陷入困境者的眼球,特別是對(duì)于那些正好身處邊境,方便走私且經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。(30)參見(jiàn)[美]邁克爾·卡瓦斯著:《走私如何威脅政府:路易·馬德林的全球性地下組織》,浙江大學(xué)出版社2017年版,第114頁(yè)。可能有學(xué)者認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、法律意識(shí)淡薄等因素容易導(dǎo)致犯罪不僅是海南的通病,而且是全世界的通病,此種論述容易造成一定的偏見(jiàn)。本文原則上同意這種觀點(diǎn),但是同時(shí)也認(rèn)為,犯罪會(huì)帶有一定的“地域性”,且與自然因素有所關(guān)聯(lián)。相較于內(nèi)地而言,海南的走私犯罪確實(shí)呈多發(fā)趨勢(shì),且這種多發(fā)趨勢(shì)與海南地理位置、政策因素、經(jīng)濟(jì)條件均存在一定的關(guān)系。當(dāng)然,貧窮和富裕都與犯罪有關(guān),從某種程度上來(lái)說(shuō),財(cái)富不是犯罪的阻止者,而是犯罪的誘發(fā)者。參見(jiàn)[意]切薩雷·龍勃羅梭:《犯罪人論》,黃風(fēng)譯,北京大學(xué)出版社2011年版,第11-13頁(yè)。因此,部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公民為了賺取相較務(wù)農(nóng)務(wù)工而言更為豐厚與輕松的報(bào)酬,甘愿淪為走私的積極參與者,以搬運(yùn)、裝卸、運(yùn)輸走私貨物及監(jiān)視執(zhí)法人員為走私分子通風(fēng)報(bào)信等方式群體性參與或協(xié)助走私活動(dòng)。以離島免稅“套代購(gòu)”為例,龐大的旅游群體以及島內(nèi)居民成為了“套代購(gòu)”違法犯罪分子的目標(biāo)對(duì)象,也成為了“螞蟻搬家”式走私的社會(huì)基礎(chǔ)。

除此之外,社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)不健全,部分企業(yè)缺乏誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)理念,沒(méi)有切實(shí)履行應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。(31)以離島免稅購(gòu)物為例,按照海南離島免稅政策的要求,離島免稅的提貨方式主要包括離島自提和離島郵寄等五種?！叭绻沁x擇郵寄方式提貨的,收件人、支付人和購(gòu)買(mǎi)人三者一致,應(yīng)為購(gòu)物旅客本人,且收件地址在海南省外?！惫P者曾在離島半個(gè)月前通過(guò)微信某企業(yè)程序購(gòu)買(mǎi)了免稅物品,離奇的是我還沒(méi)離島,免稅品就已經(jīng)送到了,而且不需要本人簽收,也不需要提供身份證明,像取普通快遞一樣即可?？梢韵胂?假設(shè)我提前若干天購(gòu)買(mǎi)車(chē)票、船票,等免稅品送達(dá)以后再退票,東西送達(dá)了(不會(huì)退回),但是人沒(méi)有離島,“套代購(gòu)”順利完成。當(dāng)然,也有嚴(yán)格遵守規(guī)則的企業(yè),不僅在離島若干天且核對(duì)完改簽航班之后才開(kāi)始郵寄,而且快遞簽收時(shí)也需要提供購(gòu)買(mǎi)者本人身份證號(hào)。本文認(rèn)為,在離島免稅郵寄的過(guò)程中,免稅品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、物流公司、快遞從業(yè)人員都應(yīng)當(dāng)樹(shù)立誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的理念,切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任,一旦出現(xiàn)“短板理論”,所有的防控措施都將付之東流。加之走私貨物價(jià)格相對(duì)較低,違法成本也較低,使得加工、販賣(mài)、使用走私商品的企業(yè)大行其道。(32)《重慶兩市場(chǎng)竟有90%商戶銷(xiāo)售走私凍肉,每日數(shù)千噸流向西南各省》,來(lái)源:https://www.sohu.com/a/247324317_223261,2023年3月20日訪問(wèn)。特別是某些行業(yè)協(xié)會(huì)抵制走私貨物的決心不足,沒(méi)有采用積極有效的手段引導(dǎo)企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)并自覺(jué)抵制走私貨物,使得原本依靠“信息戰(zhàn)”“輿論戰(zhàn)”的反走私綜合治理工作缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、整體治理視閾下海南自貿(mào)港走私風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策建議

整體性治理作為一種前沿的治理理論,旨在應(yīng)對(duì)信息全球化時(shí)代變革帶來(lái)的治理困境,其核心在于以科技為抓手,在政府部門(mén)之間形成“治理合力”,通過(guò)整合政府功能化與碎片化的職能、破除部門(mén)之間的分裂孤立,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的、有機(jī)的治理模式。(33)See Christopher Pollitt,Joined-up Government: A Survey,Political Studies Review,2003,1(1).整體性治理既包括職能部門(mén)之間的整合,也包括政府與公民、社區(qū)、非政府之間的合作,目的在于解決實(shí)際問(wèn)題。(34)參見(jiàn)張玉磊:《整體性治理理論概述:一種新的公共治理范式》,《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。相較于其他地方的走私活動(dòng)而言,海南自貿(mào)港走私風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源具有特殊性,風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)納入制度化、規(guī)范化、法治化的軌道,在整體布局防控的視閾下,實(shí)行環(huán)島立法防控體系、警民聯(lián)動(dòng)機(jī)制,不斷深化專項(xiàng)治理、源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理,全面構(gòu)建“打、防、管、控”的反走私立體、整體防線。

(一)完善監(jiān)督機(jī)制以推動(dòng)形成正確統(tǒng)一的反走私治理理念

1.營(yíng)造良好的反走私文化氛圍

走私綜合性防控機(jī)制的建構(gòu)首先要解決對(duì)反走私工作重要性認(rèn)識(shí)的問(wèn)題,只有增強(qiáng)對(duì)走私危害性的認(rèn)識(shí),才能形成反走私合力,建立各反走私參與主體之間的信任關(guān)系。正如學(xué)者所言,制度建設(shè)是外殼,思想認(rèn)識(shí)為內(nèi)核。只有當(dāng)作為內(nèi)核的思想認(rèn)識(shí)成為社會(huì)較為普遍的認(rèn)知現(xiàn)象時(shí),作為外殼的制度才能充實(shí)和堅(jiān)韌。(35)參見(jiàn)柯衛(wèi):《法治意識(shí)的社會(huì)功能分析》,《求索》2007年第7期。為了激發(fā)反走私的活力,對(duì)于地方政府而言,需要明確“走私受益短淺,經(jīng)濟(jì)建設(shè)才能長(zhǎng)遠(yuǎn)”的認(rèn)識(shí),并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展普法教育,只有讓公民知曉走私所帶來(lái)的危害以及所面臨的法律后果,法律才能發(fā)揮作用。對(duì)于緝私執(zhí)法部門(mén)而言,一方面要承擔(dān)執(zhí)法加普法的職責(zé),另一方面需要秉公執(zhí)法、依法執(zhí)法,不斷提升緝私執(zhí)法的水平?？偠灾?整體性反走私防控機(jī)制的建構(gòu)絕非一蹴而就的,需要在尊重文化多樣性的前提下提升各參與主體的凝聚力,并通過(guò)在社會(huì)各方面長(zhǎng)期滲透、加深、磨合等方式營(yíng)造良好的反走私文化氛圍。

2.依靠“輿論戰(zhàn)”加強(qiáng)反走私宣傳

網(wǎng)絡(luò)輿論的重要性毋庸置疑。事實(shí)證明,主流輿論如果缺失、弱化,社會(huì)就會(huì)成為一盤(pán)散沙,甚至分崩離析。(36)參見(jiàn)唐勝宏、韓韶君、彭琪月:《新技術(shù)條件下主流媒體引導(dǎo)輿論的意義重構(gòu)與作用發(fā)揮》,《人民論壇》2021年第20期。為了依靠“輿論戰(zhàn)”加強(qiáng)反走私的宣傳,地方政府以及緝私主體要充分利用新技術(shù)條件下新媒介等宣傳資源,及時(shí)發(fā)聲、主動(dòng)發(fā)聲,對(duì)于社會(huì)關(guān)注的緝私熱點(diǎn)問(wèn)題給予應(yīng)有的回應(yīng),提升對(duì)負(fù)面輿情的監(jiān)管能力與應(yīng)對(duì)能力,加大對(duì)反走私輿論引導(dǎo)力度。同時(shí),相關(guān)部門(mén)要以傳統(tǒng)媒體與新媒體為抓手,不斷提升反走私教育的深度及廣度,對(duì)于一些重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)摹爸攸c(diǎn)關(guān)照”,將反走私宣傳與送法下鄉(xiāng)、脫貧攻堅(jiān)政策相結(jié)合,通過(guò)引導(dǎo)百姓合法致富,提升反走私宣傳的實(shí)效。

3.完善反走私社會(huì)舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

海南省走私案件的查獲很大一部分來(lái)源于群眾舉報(bào),群眾是發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和打擊走私犯罪最深厚的基礎(chǔ)也是最廣泛的力量?！逗Ｄ鲜》醋咚綍盒袟l例》第十六條明確規(guī)定了“設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金”,并于2022年9月10日正式實(shí)施《海南省反走私舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》),最高獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)人民幣。通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)條件、獎(jiǎng)勵(lì)程序、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)獎(jiǎng)方式以及監(jiān)督方式等程序的設(shè)立,暢通了舉報(bào)信訪渠道?！胺傻纳υ谟趯?shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！?37)杜運(yùn)泉:《建設(shè)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系》,《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第2期。正如習(xí)近平總書(shū)記所言:“如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣,或者實(shí)施不力、做表面文章,那制定再多的法律也無(wú)濟(jì)于事?！?38)習(xí)近平:《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》,《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第96-97頁(yè)?！杜e報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定得固然相對(duì)全面且公允,但是在執(zhí)行中尚存在諸多問(wèn)題:第一,相關(guān)反走私舉報(bào)數(shù)據(jù)尚未公開(kāi)。誠(chéng)然,對(duì)舉報(bào)人信息乃至舉報(bào)事項(xiàng)的保密要求,不僅符合社會(huì)一般認(rèn)知,也契合現(xiàn)代法治理念。但是對(duì)于舉報(bào)的人數(shù)、根據(jù)舉報(bào)線索查處的人數(shù)、涉案金額、獎(jiǎng)勵(lì)人數(shù)等進(jìn)行數(shù)據(jù)公開(kāi)是十分有必要的。一方面,通過(guò)此舉可以調(diào)動(dòng)公民的積極性。在政府所面臨的社會(huì)公共問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性,導(dǎo)致公信力弱化的今天,(39)參見(jiàn)汪旻艷:《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府公信力弱化的根源及對(duì)策探究》,《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。通過(guò)“商鞅立木”式的數(shù)據(jù)公開(kāi),可以重拾政府公信力,在保障公民知情權(quán)的前提下保證公民真正行使憲法賦予他們監(jiān)督政府工作的權(quán)利,并調(diào)動(dòng)公民同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)的積極性;另一方面,通過(guò)此舉可以威懾潛在的走私犯罪分子,避免其重蹈覆轍。第二,舉報(bào)途徑單一。根據(jù)《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第七條的規(guī)定,各級(jí)打私辦除了要向社會(huì)公布受理舉報(bào)的電話號(hào)碼外,還需要公布通信地址、電子郵箱等,以確保舉報(bào)方式的多樣化。但從實(shí)踐中看,目前僅公布了反走私舉報(bào)電話,(40)需要注意的是,通過(guò)?？诤ｊP(guān)官網(wǎng)的“交流互動(dòng)”欄目也能提交舉報(bào)線索,但是方式比較隱蔽,不符合靈活、便利原則,且“交流互動(dòng)”是否確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)“交流互動(dòng)”尚存在疑問(wèn)。單一的舉報(bào)方式帶來(lái)的弊病十分明顯,也不符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。針對(duì)以上兩大問(wèn)題,建議在《海南省反走私暫行條例》及《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善反走私舉報(bào)機(jī)制。例如,受理走私舉報(bào)的職責(zé)部門(mén)可以參考海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局定期公布“公眾投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)”的方式,(41)參見(jiàn)《2022年第一季度社會(huì)公眾投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)綜合分析報(bào)告》,來(lái)源:https://amr.hainan.gov.cn/zw/tjxx/202204/t20220408_3170918.html,2023年3月7日訪問(wèn)。及時(shí)向社會(huì)公布反走私舉報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù);又如,針對(duì)舉報(bào)方式單一的問(wèn)題,相關(guān)主體可以在原有基礎(chǔ)上拓展郵件、傳真、微信等舉報(bào)方式,通過(guò)微信掃碼等方式,充分利用新媒體平臺(tái)的便捷性、透明性與互動(dòng)性,以形成全社會(huì)共同抵御和打擊走私的良好局面。

(二)優(yōu)化合作機(jī)制以凝聚協(xié)調(diào)高效的反走私綜合治理能力

立體防御網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)筑更應(yīng)當(dāng)注重深層次的協(xié)調(diào)與合作,包括管理權(quán)分享和組織整合,意味著組織間工作方法的革新。其所倡導(dǎo)的合作是廣泛的,不僅包括部門(mén)之間的合作、機(jī)構(gòu)之間的合作,也包括省域之間、國(guó)際之間的合作。本省的港口、碼頭、機(jī)場(chǎng)、郵件處理中心和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點(diǎn)應(yīng)設(shè)立口岸監(jiān)管機(jī)構(gòu);應(yīng)統(tǒng)籌社會(huì)管理信息化平臺(tái)和物流監(jiān)管平臺(tái)等信息化平臺(tái)建設(shè),強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)對(duì)反走私工作的支撐。

1.推動(dòng)反走私綜合治理的省域及國(guó)際間的合作

一方面,應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)省域之間的合作。海南與廣東、廣西不僅在地理位置上一衣帶水,而且在反走私工作中也存在“源頭與支流”之間的微妙關(guān)系,正如前文所述,海南的某些商品通過(guò)船舶走私到廣東、廣西,再由此銷(xiāo)往全國(guó)各地;而某些商品通過(guò)廣東、廣西走私到海南本土,三省之間可謂是“一榮俱榮、一損俱損”的“唇亡齒寒”的關(guān)系。因此,加強(qiáng)三省之間的合作顯得迫切且有必要。例如,2022年3月,?？谑信c湛江市簽署了《湛江?？趦傻胤醋咚胶献鳈C(jī)制協(xié)議》,不僅進(jìn)一步拓展了兩地的合作深度與廣度,推動(dòng)反走私綜合治理合作模式向縱深發(fā)展,而且在情報(bào)會(huì)商、信息共享、聯(lián)合打擊、聯(lián)合治理等方面取得了新的突破。(42)《海南省?？谑?、廣東省湛江市簽署兩地反走私合作機(jī)制協(xié)議》,來(lái)源:http://www.customs.gov.cn/jsj/xzcfgs/4212206/index.html,2023年3月20日訪問(wèn)。以此為契機(jī),可以同時(shí)加強(qiáng)與其他相鄰省份、相鄰城市之間的合作。另一方面,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與周邊國(guó)家的交流合作,實(shí)現(xiàn)反走私工作的源頭治理。推動(dòng)國(guó)家層面之間的磋商交涉,并將這一問(wèn)題納入國(guó)際之間的會(huì)晤議題,對(duì)一些不遵守反走私國(guó)際條約和國(guó)際協(xié)定的周邊國(guó)家,實(shí)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上的打擊,通過(guò)提高商品關(guān)稅、限制商品進(jìn)口等方式敦促其履行義務(wù)。

2.加強(qiáng)各部門(mén)橫向執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建設(shè)

要解決各部門(mén)之間存在的不想合作、不敢合作、保留合作的問(wèn)題,需要進(jìn)一步整合多部門(mén)執(zhí)法權(quán)的綜合執(zhí)法體制改革。(43)值得注意的是,海南省正著力推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革,綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正邁上新臺(tái)階。參見(jiàn)《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省綜合行政執(zhí)法協(xié)作暫行規(guī)定和海南省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄(2022年版)的通知》(瓊府辦〔2022〕52號(hào))。一方面,要推進(jìn)跨部門(mén)之間的聯(lián)合緝私機(jī)制建設(shè)?？绮块T(mén)聯(lián)合緝私是解決社會(huì)“硬骨頭”的有效機(jī)制,現(xiàn)階段的走私往往呈現(xiàn)出團(tuán)隊(duì)化、智能化的特征,而現(xiàn)階段的聯(lián)合執(zhí)法所表現(xiàn)出的臨時(shí)性和突擊性弱化了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的實(shí)效性。(44)參見(jiàn)焦勇:《建立健全跨部門(mén)跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究(二)》,《中國(guó)工商報(bào)》2016年6月14日。對(duì)此,要根據(jù)不同主體之間的特點(diǎn),建立長(zhǎng)效化、制度化的跨部門(mén)聯(lián)合緝私機(jī)制,只有通過(guò)調(diào)動(dòng)各部門(mén)的精英力量、發(fā)揮各部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì),才能將走私團(tuán)伙一網(wǎng)打盡。另一方面,應(yīng)當(dāng)優(yōu)化各部門(mén)、跨部門(mén)之間執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的法制化保障,為部門(mén)之間、跨部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供法律依據(jù),從立法層面消除跨部門(mén)之間協(xié)同問(wèn)題的產(chǎn)生。對(duì)此,首先要增強(qiáng)立法的科學(xué)性,盡量避免含糊不清、職能交叉的“多龍治水”立法規(guī)定;(45)參見(jiàn)賴先進(jìn):《行政執(zhí)法中跨部門(mén)協(xié)同存在的問(wèn)題及其改進(jìn)》,《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。其次,加強(qiáng)法律的解釋工作,避免因部門(mén)壁壘導(dǎo)致對(duì)法律的理解發(fā)生偏差,從而導(dǎo)致執(zhí)法的不協(xié)調(diào)問(wèn)題;最后,要發(fā)揮政府的定分止?fàn)幑δ?對(duì)一些職權(quán)交叉、多方共管的事項(xiàng)從政府職能的角度予以明確。除此之外,要將打擊走私與相關(guān)違法犯罪關(guān)聯(lián)起來(lái),實(shí)現(xiàn)對(duì)走私上下游關(guān)聯(lián)違法犯罪的全方位、多層次、寬領(lǐng)域的打擊,并通過(guò)強(qiáng)化司法協(xié)作機(jī)制,依法起訴和審判走私案件,擴(kuò)大反走私的社會(huì)影響力。

3.建立健全反走私信息情報(bào)共享機(jī)制

如前文所述,情報(bào)共享問(wèn)題一直是一大難題,不愿共享、敷衍共享、保留共享現(xiàn)象仍然較為普遍,(46)參見(jiàn)劉杰:《情報(bào)共享困境及其消解:社會(huì)困境理論的視角》,《情報(bào)雜志》2022年第2期。給緝私工作的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)開(kāi)展帶來(lái)了阻礙。對(duì)此,有學(xué)者認(rèn)為情報(bào)是部門(mén)之間的核心競(jìng)爭(zhēng)力,交換情報(bào)則意味著拋棄競(jìng)爭(zhēng)力與部門(mén)優(yōu)勢(shì),(47)參見(jiàn)孫敏、栗琳、孫曉:《國(guó)家情報(bào)信息共享的演化博弈分析》,《情報(bào)雜志》2019年第11期。而利益沖突是制約部門(mén)之間情報(bào)共享的核心要素,只有當(dāng)利益沖突得到有效消解時(shí),情報(bào)共享才能突破部門(mén)壁壘順利實(shí)現(xiàn)共享。(48)參見(jiàn)王奇、梅建明、韓旭:《基于博弈論的公安情報(bào)共享研究——從“囚徒困境”到“智豬博弈”的策略選擇》,《情報(bào)雜志》2017年第7期。當(dāng)然,這種掣肘情報(bào)共享的利益既包括個(gè)人利益,也包括部門(mén)利益。也有學(xué)者認(rèn)為,情報(bào)不能共享的根源在各職能部門(mén)之間的信息管理系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立,缺乏統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)。(49)參見(jiàn)曹金璇、黃淑華:《公安信息資源共享管理體系研究》,《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》2008年第1期。

本文認(rèn)為,反走私工作必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè),通過(guò)運(yùn)用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息資源融合共享,使得政府信息資源得到充分利用,避免資源的浪費(fèi)和“信息孤島”現(xiàn)象,提升反走私戰(zhàn)斗力。按照國(guó)務(wù)院政務(wù)信息資源共享部署,整合分散在各執(zhí)法主體的信息情報(bào)資源,要探索建立系統(tǒng)、權(quán)威的信息情報(bào)共享制度規(guī)范,明確各主體責(zé)任、權(quán)利義務(wù)、共享內(nèi)容、范圍、程序和共享模式等,加強(qiáng)海關(guān)、公安、銀行、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、外匯等信息部門(mén)系統(tǒng)的互聯(lián)互通,通過(guò)云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)“萬(wàn)物互通互聯(lián)”。(50)以離島免稅購(gòu)物為例,離島行為人如果是在實(shí)體店購(gòu)買(mǎi)免稅品,只需要通過(guò)刷身份證即可獲取離島信息,但是會(huì)被提醒“如果航班(船)發(fā)生變動(dòng),請(qǐng)第一時(shí)間聯(lián)系免稅店修改離島信息”;而如果離島行為人使用本人注冊(cè)的賬號(hào)登錄cdf、gfd等離島免稅平臺(tái),仍需要人工填寫(xiě)離島信息?？梢?jiàn),目前離島免稅購(gòu)物平臺(tái)的智能化建設(shè)有待提高,或者說(shuō)信息共享機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。強(qiáng)化海南社管平臺(tái)等大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè),建設(shè)統(tǒng)一指揮、多方參與、集中應(yīng)對(duì)處置的完整系統(tǒng)。

(三)深化參與機(jī)制以構(gòu)建多元共治的反走私治理格局

1.落實(shí)增收致富的治本之策

人民美好生活需要是化解社會(huì)主要矛盾的發(fā)展戰(zhàn)略的根本出發(fā)點(diǎn),有針對(duì)性地促進(jìn)不同地區(qū)之間的平衡發(fā)展是化解社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求。(51)參見(jiàn)劉儒、王江濤:《新時(shí)代人民美好生活需要:基本蘊(yùn)涵、主要表現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)路徑》,《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。堵住走私這一“歪門(mén)邪道”最有效的途徑之一,在于提高人民的物質(zhì)生活條件,讓人民有更多合法的致富途徑可供選擇。深入實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”政策,只有解決群眾的“收入難、收入少”這一問(wèn)題,走私才能無(wú)處遁形。要著力打開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“正門(mén)”,在發(fā)展海南特色熱帶農(nóng)業(yè)、無(wú)公害畜牧業(yè)的基礎(chǔ)上,積極推動(dòng)海南以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),支持島內(nèi)居民利用免稅政策促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。加快美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)的建設(shè),加大招商引資力度,吸引產(chǎn)業(yè)繁榮,充分利用島內(nèi)的資源和政策,發(fā)展“海上絲綢之路”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和熱帶旅游,從根本上改變島內(nèi)走私的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.夯實(shí)反走私群眾基礎(chǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)指出,群眾路線在國(guó)家發(fā)展和社會(huì)治理中具有顯著優(yōu)勢(shì),要建成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的社會(huì)治理共同體。(52)參見(jiàn)王卓:《走好新時(shí)代群眾路線 網(wǎng)格化社會(huì)治理模式的群眾基礎(chǔ)》,《人民論壇》2020年第20期。基層反走私綜合治理的探索和實(shí)踐取得了卓有成效的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。例如廈門(mén)海關(guān)轄區(qū)“反走私生態(tài)治理”模式,將反走私綜合治理的目標(biāo)提升到“國(guó)家安全觀”的戰(zhàn)略高度,從“專項(xiàng)治理”拓展到對(duì)某一領(lǐng)域的整體治理,克服傳統(tǒng)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的局部治理模式,進(jìn)而構(gòu)建一種多層次、寬領(lǐng)域、共生存的反走私生態(tài)。又如南寧海關(guān)轄區(qū)的“大協(xié)同多鎖鏈”治理模式,通過(guò)反走私跨部門(mén)協(xié)同治理,并輔以“段長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”“聯(lián)席會(huì)議制度”等方案,實(shí)現(xiàn)“橫向協(xié)作全到位”的“大協(xié)同”;又通過(guò)對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的查緝、管控,實(shí)現(xiàn)“縱向防控全覆蓋”的“多鎖鏈”。(53)參見(jiàn)祝少春:《反走私綜合治理管理機(jī)制完善芻議》,《上海法學(xué)研究》2020年第6卷。因此,復(fù)制并推廣基層反走私治理成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)反走私綜合治理機(jī)制的完善具有重要意義。通過(guò)為基層組織賦能的方式,發(fā)揮基層黨組織、村委會(huì)、居委會(huì)的戰(zhàn)斗堡壘作用,將反走私綜合治理中的思想認(rèn)識(shí)提升工作下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村隊(duì),進(jìn)一步落實(shí)“無(wú)走私示范村”的建設(shè)與宣傳,(54)《海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)打私辦到石樓鎮(zhèn)考察學(xué)習(xí)反走私綜合治理及海鷗島創(chuàng)建省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)工作》,來(lái)源:http://www.panyu.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/xxgkml/zwdt/zjxx/slzzf/content/post_7122689.html,2023年3月7日訪問(wèn)。夯實(shí)反走私的群眾基礎(chǔ),通過(guò)因地制宜開(kāi)展多種形式法制宣傳教育,提高人民群眾守法護(hù)法、管島控島的意識(shí),將走私的想法扼殺在搖籃之中。

3.加強(qiáng)企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)

沒(méi)有走私賴以生存的土壤,就沒(méi)有屢打不止的走私犯罪活動(dòng)。走私之所以盛行的關(guān)鍵原因之一在于走私貨物相較于國(guó)內(nèi)同類型產(chǎn)品而言價(jià)格低、貨源真,具有廣闊的銷(xiāo)售市場(chǎng)。只有當(dāng)走私商品滯銷(xiāo)、無(wú)利可圖時(shí),走私才能從根本上得到控制。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)切斷走私商品的銷(xiāo)售渠道。通過(guò)推動(dòng)企業(yè)自律、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管等方式,杜絕走私商品流入市場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)復(fù)制推廣社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)示范區(qū)經(jīng)驗(yàn),積極探索推進(jìn)“事中信用分級(jí)監(jiān)管”,對(duì)市場(chǎng)主體開(kāi)展公共信用綜合評(píng)價(jià)。并通過(guò)依法依規(guī)開(kāi)展事后信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲、建設(shè)自動(dòng)化聯(lián)合獎(jiǎng)懲系統(tǒng)等引導(dǎo)企業(yè)樹(shù)立“走私受罰、守法便利”的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的觀念。探索實(shí)施企業(yè)信用與稅收便利服務(wù)、稅收優(yōu)惠政策與企業(yè)信用貸款等相掛鉤的制度。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自治性,通過(guò)實(shí)施具體的獎(jiǎng)懲措施,引導(dǎo)會(huì)員企業(yè)的誠(chéng)信建設(shè)實(shí)現(xiàn)由“他律”向“自律”的轉(zhuǎn)變。同時(shí),對(duì)一些故意銷(xiāo)售、使用走私物品的企業(yè)進(jìn)行從業(yè)限制,營(yíng)造“守法暢通、違法難行”的社會(huì)氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

毫無(wú)疑問(wèn)的是,走私犯罪無(wú)論在過(guò)去還是在將來(lái)都不可能銷(xiāo)聲匿跡,只要有貨物貿(mào)易的存在,這種基于人的自私自利而產(chǎn)生的法定犯是無(wú)法避免的。我們不能將全部希望寄托于刑法的處罰,因?yàn)樾谭仁侨祟愖杂傻谋Ｕ戏?同時(shí)也可能成為威脅人類自由的枷鎖。(55)參見(jiàn)[美]哈伯特·L·帕克:《刑事制裁的界限》,梁根林等譯,法律出版社2008年版,第363頁(yè)。換言之,“刑罰如兩刃之劍,用之不得其當(dāng),則國(guó)家與個(gè)人兩受其害”。(56)林山田:《刑罰學(xué)》,臺(tái)北商務(wù)印書(shū)館1985年版,第127頁(yè)。盡管沒(méi)有其他手段能夠代替刑罰的威懾作用,但是很多情況下,相比使用刑罰,除去會(huì)成為犯罪的社會(huì)原因才是防止犯罪的手段。(57)[日]佐伯仁志:《刑法総論の考え方·楽しみ方》有斐閣2013年版,第11頁(yè)。對(duì)于走私犯罪這一危害社會(huì)的行為而言,我們應(yīng)當(dāng)尋求綜合的救治辦法,而不能指望通過(guò)刑罰來(lái)對(duì)此進(jìn)行消滅。(58)參見(jiàn)鄧子濱著:《斑馬線上的中國(guó)(第三版)》,法律出版社2016年版,第55頁(yè)。因此,在營(yíng)造良好的反走私文化氛圍的基礎(chǔ)上,依靠“信息戰(zhàn)”和“輿論戰(zhàn)”,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)整體的反走私積極性,并輔之以必要的行政監(jiān)管才是規(guī)制走私犯罪最有效的手段。