保護規(guī)范理論下海關(guān)投訴舉報案件的執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)對

劉亭閣

習(xí)近平總書記指出,全面依法治國“要堅持以人民為中心”。對于海關(guān)投訴舉報案件,應(yīng)當(dāng)警惕對投訴舉報人可能存在的偏見思維傾向,堅持理性對待、認(rèn)真分析,在堅持以人民為中心的原則下,準(zhǔn)確認(rèn)識、全面把握海關(guān)投訴舉報案件的特點和執(zhí)法風(fēng)險,依法妥善處置投訴舉報事項及相關(guān)問題,不斷提升海關(guān)依法把關(guān)能力和水平。

一、問題的提出:海關(guān)如何處置投訴舉報案件?

2018年機構(gòu)改革以來,海關(guān)因投訴舉報引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟呈顯著增長態(tài)勢,其主要原因在于近年來進口食品安全領(lǐng)域投訴舉報活動的盛行?！吨腥A人民共和國食品安全法》第一百四十八條作了規(guī)定,并特別規(guī)定了懲罰性賠償。根據(jù)該條規(guī)定,若存在生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的違法行為,消費者除要求賠償損失外,還可獲得“支付價款十倍或者損失三倍的賠償金”。實踐中,為了獲得高額的民事懲罰性賠償,投訴舉報人一般會先購買其認(rèn)為不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的進口食品,然后投訴舉報至海關(guān),要求海關(guān)依法進行處理,以實現(xiàn)借行政主體之“手”證明涉案進口食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn),進而通過民事途徑對進口食品銷售者要求高額民事懲罰賠償?shù)哪康?。投訴舉報人的此種行為,一般被俗稱為“職業(yè)打假”,而投訴舉報人則被俗稱為“職業(yè)打假人”。2018年機構(gòu)改革前,進口食品安全領(lǐng)域即為“職業(yè)打假”活動的重要領(lǐng)域。彼時,投訴舉報人向依法承擔(dān)進出口食品安全檢驗監(jiān)管職責(zé)的原出入境檢驗機構(gòu)投訴舉報。2018年機構(gòu)改革使得出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān),由此導(dǎo)致進口食品投訴舉報案件全部轉(zhuǎn)向海關(guān)。

當(dāng)然,根據(jù)現(xiàn)有海關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,對違反海關(guān)法律法規(guī)的行為進行舉報,也存在行政獎勵,但并非進口食品安全投訴舉報活動盛行的主要原因。海關(guān)行政獎勵包括“對舉報或者協(xié)助查獲違反海關(guān)法行為的獎勵”和“對舉報食品等產(chǎn)品安全問題查證屬實的給予舉報人的獎勵”。前者的法律依據(jù)為《中華人民共和國海關(guān)法》第十三條、《中華人民共和國進出口關(guān)稅條例》第八條和《中華人民共和國海關(guān)對檢舉或協(xié)助查獲違反海關(guān)法案件有功人員的獎勵辦法》;后者的法律依據(jù)為《中華人民共和國食品安全法》第一百一十五條、《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十九條。相較于舉報違反海關(guān)法行為,(1)此處“違反海關(guān)法行為”中的海關(guān)法指的是除檢驗檢疫法規(guī)范以外的海關(guān)法規(guī)范,下同。因投訴舉報成本小、難度低且存在民事懲罰性賠償規(guī)定等原因,目前海關(guān)投訴舉報案件主要集中在進口食品安全領(lǐng)域,(2)“投訴”和“舉報”并不完全相同,但就海關(guān)投訴舉報案件,特別是進口食品投訴舉報案件來看,一般二者皆有。因此,本文一般不作區(qū)分,使用“投訴舉報”一詞。且投訴舉報人的主要目的一般也是為了獲得民事懲罰性賠償。對違反海關(guān)法律法規(guī)的行為進行投訴舉報,若投訴舉報的違法行為為走私行為等,還可能涉及刑事違法問題。因此,總的說來,海關(guān)投訴舉報案件呈現(xiàn)出民事、行政和刑事交織,涉及法律行為復(fù)雜的特點,一旦處理不當(dāng),極易引發(fā)糾紛,給海關(guān)執(zhí)法帶來風(fēng)險。當(dāng)前,如何妥善應(yīng)對投訴舉報案件,已成為海關(guān)執(zhí)法的重要挑戰(zhàn)。

二、海關(guān)投訴舉報案件涉及的四個法律行為

基于進口食品安全領(lǐng)域投訴舉報案件在海關(guān)投訴舉報案件中的重要地位,認(rèn)真分析研究其特點進而尋求應(yīng)對之策,對于妥善處置海關(guān)所有類型投訴舉報案件都具有典型意義。以進口食品安全領(lǐng)域投訴舉報為例,海關(guān)在辦理投訴舉報案件時存在四個法律行為。(3)法律行為(Rechtsgesch?ft)為德國民法領(lǐng)域的法律術(shù)語,我國法學(xué)界在引入時對其進行了本土化改造,作為民事法律行為、行政法律行為、訴訟法律行為等的上位概念。參見佟柔著、周大偉編:《佟柔中國民法講稿》,北京大學(xué)出版社2008年版,第260頁。行政法律行為包括“行政行為”或“具體行政行為”,行政法學(xué)領(lǐng)域較少使用“行政法律行為”概念,主要使用“行政行為”或“具體行政行為”概念。本文如無特別說明,將法律行為作為行政法律行為的上位概念使用。準(zhǔn)確認(rèn)識四個法律行為的訴權(quán)問題及相互關(guān)系,對于海關(guān)依法維護投訴舉報人合法權(quán)益、合法合理辦理投訴舉報案件和實施相關(guān)處置措施具有重要指導(dǎo)作用。

以陶梓欣訴天津新港海關(guān)案為例。(4)參見(2020)津行終518號天津市高級人民法院行政裁定書。本案還存在對答復(fù)行為的行政復(fù)議,當(dāng)事人同時對行政復(fù)議決定提起行政訴訟,為簡化論述,刪除了涉及行政復(fù)議的有關(guān)內(nèi)容。最高人民法院相關(guān)案例可參見(2020)最高法行申3968號行政裁定書。原告陶梓欣購買了第三人北京好食好吃進出口有限公司進口的食品“美國柯可藍原味松子仁”,認(rèn)為第三人虛假申報將美國松子仁非法進口、逃避稅款的同時危害了食品安全,遂向被告天津新港海關(guān)舉報,請求對第三人進行查處,并撤銷對第三人核發(fā)的《入境貨物檢驗檢疫證明》,并對其予以獎勵。天津新港海關(guān)受理后作出《天津新港海關(guān)關(guān)于舉報事項的答復(fù)》。原告陶梓欣不服,提起行政訴訟,請求法院判決撤銷《天津新港海關(guān)關(guān)于舉報事項的答復(fù)》并判決被告天津新港海關(guān)對原告的投訴舉報事項在60個工作日內(nèi)重新作出處理決定。

在此類進口食品安全投訴舉報案件中,一般存在三個法律行為:原告購買進口食品的民事法律行為,設(shè)為法律行為A;海關(guān)對投訴舉報人投訴舉報事項進行受理、核實以及初步處理或最終處理后,予以答復(fù)的行政法律行為,設(shè)為法律行為B;(5)在進口食品安全違法行為投訴舉報中,海關(guān)對投訴舉報的答復(fù)和對查證屬實的舉報的獎勵在邏輯上緊密相聯(lián)。在行政執(zhí)法實踐中,當(dāng)舉報查證屬實時,存在海關(guān)在答復(fù)的同時同步作出行政獎勵的情況,比如在書面答復(fù)文書中同時決定對查證屬實的舉報給予行政獎勵。但嚴(yán)格來說,答復(fù)職責(zé)和行政獎勵職責(zé)實際上為兩項不同的法定職責(zé),前者的法律依據(jù)為《中華人民共和國食品安全法》第一百一十五條第一款第二句和第三句,而后者的法律依據(jù)則為該款第四句。二者可以通過同一方式、形式或者載體同時予以履行,但不能僅通過履行其中一項職責(zé)代替另一項職責(zé)的履行。本文所說的履行答復(fù)職責(zé),不包括履行行政獎勵職責(zé),如無特別說明,本文所稱的法律行為B也不包括行政獎勵在內(nèi)。與投訴舉報事項直接相關(guān)的基礎(chǔ)行政行為,如本案中對第三人核發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的行政法律行為,設(shè)為法律行為C。此時,設(shè)若投訴舉報的違法行為成立且海關(guān)依法進行行政處理,如對法律行為C直接相關(guān)的第三人的違法行為實施行政處罰等行政法律行為,設(shè)為法律行為D。(6)在舉報違反海關(guān)法行為的案件中,若違法行為存在,也可能緝私部門直接刑事立案,此時則法律行為D不為行政行為,而可能為刑事法律行為。則此類進口食品安全投訴舉報案件存在四個法律行為。

四個法律行為中,法律行為A為民事行為,不直接影響海關(guān)執(zhí)法。法律行為B較為特殊,可能為行政行為,特定情況若對投訴舉報人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響,則不為行政行為而為行政事實行為。法律行為B可稱之為投訴舉報案件中的“薛定諤的貓”,在其未被作出前存在為行政行為和行政事實行為的“疊加態(tài)”,只有在被最終作出后才能確定其性質(zhì)究竟是為行政行為還是行政事實行為。法律行為C和法律行為D一般屬于行政行為。因此,對后三個法律行為,(7)下文法律行為B若可能為行政事實行為,本文加雙引號記作“法律行為B”以示區(qū)別。特別是法律行為B,能否提起行政訴訟,將直接影響到海關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險的大小。

三、保護規(guī)范理論下投訴舉報人原告資格的認(rèn)定

(一)行政訴訟原告資格認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)

能否提起行政訴訟涉及訴權(quán)問題,影響到當(dāng)事人是否有提起行政訴訟的原告資格。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定,確定公民、法人或者其他組織是否有訴權(quán),關(guān)鍵在于其是否與行政行為有利害關(guān)系,可稱為“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)第十二條對“與行政行為有利害關(guān)系”的情形作了“列舉+兜底”式的規(guī)定。同時,上述文件第一條對不屬于行政訴訟的受案范圍的行為也作了“列舉+兜底”式的規(guī)定,為判斷有無利害關(guān)系提供了否定性規(guī)范依據(jù)。然而,由于“利害關(guān)系”一詞為不確定法律概念,在具體認(rèn)別和判斷時,司法機關(guān)往往面臨諸多影響因素。因此,如何識別和判斷利害關(guān)系在理論和司法實踐中一直存在爭議。如何判定原告資格問題,已成為我國行政法理論與實務(wù)上的“哥德巴赫猜想”式的難題。(8)章劍生:《行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)》,《中國法學(xué)》2019年第4期,第247頁。然而,隨著域外行政法學(xué)理論的引入,我國行政訴訟原告資格的認(rèn)定發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

(二)保護規(guī)范理論下原告資格認(rèn)定的路徑轉(zhuǎn)變

近年來,“保護規(guī)范理論”自2017年劉廣明案(9)參見(2017)最高法行申169號行政裁定書。之后開始興起,成為法院識別和判斷有無利害關(guān)系的重要理論或標(biāo)準(zhǔn)。(10)也有學(xué)者對行政訴訟司法實踐中“保護規(guī)范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格的標(biāo)準(zhǔn)進行了批判。如有學(xué)者指出“不能僅憑是權(quán)利還是反射利益來判斷有無原告資格”,“以法的宗旨或者目的為依據(jù)來區(qū)分法律保護的利益和反射性利益,將其作為行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn),這是正確的方法論”。參見楊建順:《適用“保護規(guī)范理論”應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎》,《檢察日報》2019年4月24日,第7版?！袄﹃P(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”模糊性與司法確定性之間的矛盾,是中國行政訴訟引入保護規(guī)范理論并進行中國式表述的現(xiàn)實需求,劉廣明案的裁判即為一種探索和嘗試。(11)耿寶建:《主觀公權(quán)利與原告主體資格——保護規(guī)范理論的中國式表述與運用》,《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第3頁。在該案之后,保護規(guī)范理論被廣泛引入到行政訴訟之中,特別是在因投訴舉報引發(fā)的行政訴訟中,有泛化為原告資格認(rèn)定的主流理論之勢。法院開始大量援引“保護規(guī)范理論”來闡釋原告資格,或是借助與保護規(guī)范理論密切關(guān)聯(lián)的主觀權(quán)利、反射利益等概念來框定和厘清作為原告資格基準(zhǔn)的“利害關(guān)系”,“私益舉報人”和“公益舉報人”作為判定舉報人原告資格的基準(zhǔn)地位開始慢慢瓦解,即使舉報人明顯是為維護自身合法權(quán)益而向行政機關(guān)投訴舉報,法院也不再概觀地確認(rèn)其原告資格。(12)趙宏:《保護規(guī)范理論在舉報投訴人原告資格中的適用》,《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第5期,第9頁。

保護規(guī)范理論源于德國,其內(nèi)涵和外延并不固定和統(tǒng)一,一直處于不斷發(fā)展變化之中。(13)[德]哈特穆特·鮑爾著:《新舊保護規(guī)范理論》,王世杰譯,《財經(jīng)法學(xué)》2019年第1期,第100頁。但就我國行政訴訟保護規(guī)范理論的運用情況來看,該理論的主體框架為,“判斷訴權(quán)的基礎(chǔ)是看實定法的立法目的是否在保護公共利益的同時兼有保護個人權(quán)益的目的”,(14)陳無鋒:《我國行政訴訟中“保護規(guī)范理論”的漸變和修正》,《浙江學(xué)刊》2020年第6期,第153-154頁。若不存在兼有保護個人權(quán)益的目的,則不存在行政訴訟訴權(quán)。需要指出的是,此處的“個人權(quán)益”指的是具體的、特定的個人的權(quán)益,而非整體性的個人權(quán)益。在此背景下,諸如《中華人民共和國食品安全法》第九十一條、第一百二十九條等規(guī)定,在保護規(guī)范理論的視角下一般被認(rèn)為并非是為了保護某個特定民事主體的權(quán)益,而是為了保障公眾整體的身體健康和生命安全。

(三)海關(guān)投訴舉報案件中原告資格的認(rèn)定

就現(xiàn)有可搜集到的案例來看,自保護規(guī)范理論興起以來,在涉及海關(guān)進口食品安全的投訴舉報行政訴訟案件中,法院一般傾向于認(rèn)定投訴舉報人對法律行為C不具有訴權(quán),且論證理由也往往與保護規(guī)范理論高度契合。陶梓欣訴天津新港海關(guān)案中,法院在認(rèn)為投訴舉報人非法律行為C的行政相對人、法律行為C未確定其權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上,認(rèn)為“也沒有行政法律規(guī)范要求檢驗檢疫行政主管部門在審核出具《入境貨物檢驗檢疫證明》時,需要考慮某一特定消費者基于消費民事法律關(guān)系上的相關(guān)利益”,從而否定了陶梓欣與《入境貨物檢驗檢疫證明》的利害關(guān)系。(15)其他的案例可參見(2020)津行終243號天津市高級人民法律行政判決書,等等。2020年,江春花訴蛇口海關(guān)再審申請案(16)參見(2020)最高法行申3968號行政裁定書。標(biāo)志著保護規(guī)范理論在最高人民法院層面正式擴張適用到海關(guān)投訴舉報案件領(lǐng)域,具有典型的指導(dǎo)示范作用。在該案中,最高人民法院認(rèn)為“江春花并非蛇口海關(guān)被訴行政行為的相對人,其亦未提交充分證據(jù)證明其就蛇口海關(guān)對涉案食品實施的進出境監(jiān)管行為享有不同于其他普通消費者而需要特別保護的利益”?；谕瑯拥倪壿?即投訴舉報人對法律行為C沒有行政法上的利害關(guān)系因而不具有訴權(quán),投訴舉報人對于海關(guān)對涉嫌違法行為作出的最終處理行為,即法律行為D亦不具有訴權(quán)。概因,如若被投訴舉報的進口食品安全違法行為成立且屬于海關(guān)管轄,海關(guān)應(yīng)當(dāng)適用食品安全法律規(guī)范進行處理,而相關(guān)法律規(guī)范在保護規(guī)范理論的視角下并不被認(rèn)為是為了保護某個特定民事主體的權(quán)益。

在其他部分領(lǐng)域,仍存在未適用保護規(guī)范理論,如將“為維護自身合法權(quán)益”作為判斷舉報人與相關(guān)行政行為有無“利害關(guān)系”核心標(biāo)準(zhǔn)的觀點,但其適用的場域與海關(guān)投訴舉報案件存在質(zhì)的不同。在曾令奇訴中國證券監(jiān)督管理委員會案(17)參見最高人民法院(2020)最高法行申1259號行政裁定書。中,法院原則性地認(rèn)為“為維護自身合法權(quán)益”是判斷舉報人與相關(guān)行政行為有無“利害關(guān)系”的核心標(biāo)準(zhǔn),但最終從證據(jù)和因果關(guān)系等方面否認(rèn)了“利害關(guān)系”的存在。曾令奇為證券市場投資者,其與被投訴舉報的第三人具有直接的民事法律關(guān)系,其舉報的涉嫌存在的證券違法行為可能直接影響其合法權(quán)益,因而其與涉嫌違法行為在形式上直接相關(guān)。而證監(jiān)部門對證券交易和證券違法行為負(fù)有直接監(jiān)管職責(zé),舉報人因此與證監(jiān)部門對涉嫌違法行為的處理行為在形式上直接相關(guān),從而對于法院來說,在邏輯上易于證成存在利害關(guān)系可能。海關(guān)投訴舉報案件則不同,投訴舉報人購買涉案進口食品屬于市場環(huán)節(jié),其直接監(jiān)管主體一般為市場監(jiān)管部門而不為海關(guān),海關(guān)對進口環(huán)節(jié)違法行為最終如何處理在形式上一般并不與投訴舉報人直接相關(guān),從而對于法院來說,在邏輯上證成存在利害關(guān)系存在理論困難和風(fēng)險。

實際上,在海關(guān)投訴舉報案件中,在形式上與投訴舉報人直接相關(guān)、直接影響其能否獲得行政獎勵的為“法律行為B”。對于“法律行為B”,天津新港海關(guān)在該案中負(fù)有答復(fù)的法定職責(zé),在其依法受理并在法定期限(18)對于進口食品安全投訴舉報海關(guān)應(yīng)遵循的法定期限,海關(guān)相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章并未作出明確規(guī)定。與其有關(guān)的關(guān)于法定期限的法律規(guī)定主要有兩種:一種與受理期限有關(guān),如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四十六條規(guī)定“消費者向有關(guān)行政部門投訴的,該部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個工作日內(nèi),予以處理并告知消費者”。另一種與辦理期限有相關(guān),主要根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定的“六十日”和《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條規(guī)定的“兩個月”,可反推出海關(guān)受理投訴舉報后一般應(yīng)在60日(兩個月)內(nèi)予以答復(fù)。內(nèi)及時核實答復(fù)后,就已經(jīng)履行了法定職責(zé)。(19)本案從行政裁定書內(nèi)容看,未認(rèn)定舉報的違法行為查證屬實。如果對舉報查證屬實,依法還應(yīng)當(dāng)給予舉報人獎勵。如孫丁丁訴金陵海關(guān)投訴舉報處理答復(fù)案,二審法院認(rèn)為“向?qū)O丁丁作出《投訴舉報答復(fù)書》告知涉案行政處罰的內(nèi)容,并決定根據(jù)食品安全法第一百一十一條規(guī)定,給予孫丁丁一百元獎勵,已經(jīng)依法履行投訴處理法定職責(zé)”,參見(2019)蘇行終891號江蘇省高級人民法院行政判決書。在已履行答復(fù)法定職責(zé)的情況下,例如不存在相關(guān)違法行為時海關(guān)依法及時受理、核實和答復(fù),此時“法律行為B”對投訴舉報人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響,性質(zhì)上已不為行政行為而為行政事實行為,此時投訴舉報人依法不具有行政訴訟訴權(quán)。需要指出的是,若天津新港海關(guān)在投訴舉報人有初步證據(jù)證明存在違法行為時未受理,或者受理后未在法定期限內(nèi)及時核實、答復(fù),或者在有證據(jù)證明應(yīng)當(dāng)認(rèn)定存在違法行為但卻核實認(rèn)定不存在違法行為時,因違反法定程序或?qū)е屡e報人無法依法獲得行政獎勵,法律行為B此時性質(zhì)應(yīng)為行政行為,投訴舉報人依法對其享有行政訴訟訴權(quán)。

事實上,基于行政訴訟和民事訴訟的不同立法目的和必要分工,當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵害,能夠通過行政訴訟要求行政主體履行的法定職責(zé),限于要求行政主體履行作出行政行為的法定職責(zé),而行政主體必須在有行政實體法具體授權(quán)的情況下,才可以履行作出行政行為的法定職責(zé)。在沒有行政實體法具體授權(quán)情況下,在民事主體受到民事侵權(quán)時,若民事法律規(guī)范已規(guī)定明確具體的救濟渠道,司法實踐一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先通過民事救濟途徑維護權(quán)利。例如,在張之旭訴北京市通州區(qū)人民政府不履行職責(zé)案(20)參見(2016)最高法行申2109號行政裁定書。中,最高人民法院認(rèn)為“對于此類人身損害侵權(quán)賠償問題,已經(jīng)有明確具體的救濟渠道?！?應(yīng)當(dāng)循更直接、更有效之法律救濟途徑解決,而非起訴通州區(qū)政府要求履行組織法上的職責(zé)?！痹谔砧餍涝V天津新港海關(guān)案中,投訴舉報人民事權(quán)益若受到侵害,也是直接受到第三人銷售行為的侵害,民事法律規(guī)范已對此規(guī)定了具體的救濟渠道,而并無行政實體法具體授權(quán)海關(guān)對此履行作出行政行為的法定職責(zé)。因此,本案中對投訴舉報人最直接有效的維權(quán)方式,應(yīng)當(dāng)是其基于法律行為A直接對第三人尋求民事救濟。

四、保護規(guī)范理論下海關(guān)投訴舉報案件的執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)對

基于以上分析,可以得出以下初步結(jié)論:海關(guān)投訴舉報案件辦理的核心和關(guān)鍵是依法及時處理投訴舉報本身(“法律行為B”),同時依法處理或作出其他行政行為(法律行為C和法律行為D)。具體來說,在保護規(guī)范理論背景下,海關(guān)辦理投訴舉報案件,應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分和側(cè)重,有針對性地依法依規(guī)采取不同的風(fēng)險應(yīng)對措施。

(一)依法及時作出“法律行為B”

第一,及時受理和答復(fù)。對屬于海關(guān)職責(zé)的投訴舉報,在海關(guān)系統(tǒng)尚未就投訴舉報案件辦理出臺專門規(guī)定的情況下,可按照《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四十六條的規(guī)定,在收到投訴舉報之日起7個工作日受理并書面告知投訴舉報人。對不屬于海關(guān)職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門并書面通知投訴舉報人,移交的時限也以7個工作日以內(nèi)為宜。同時,因根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條、《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規(guī)定,當(dāng)事人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的或者行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的,原則上可以自知道該行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請或在行政機關(guān)接到申請之日起兩個月內(nèi)提起行政訴訟,海關(guān)在受理投訴舉報后,應(yīng)在60日(兩個月)內(nèi)進行核實、初步處理或最終處理,并進行答復(fù)。第二,認(rèn)定違法行為不成立時,應(yīng)做到證據(jù)充分。違法行為若不成立,將直接影響到投訴舉報人潛在的行政賠償或民事賠償,極易引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟。在受理投訴舉報后,應(yīng)全面客觀進行調(diào)查核實,依法作好證據(jù)的收集保存等工作。第三,遵守保密規(guī)定?！吨腥A人民共和國食品安全法》第一百一十五條規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)對舉報人的信息予以保密。據(jù)此規(guī)定,海關(guān)在辦理投訴舉報案件時,應(yīng)嚴(yán)格遵守保密規(guī)定,在調(diào)查核實過程中,應(yīng)避免向第三人泄露舉報人信息。

此外,若舉報的違法行為成立時,還應(yīng)當(dāng)履行行政獎勵法定職責(zé)。行政獎勵可以在“法律行為B”中同時作出,(21)此時的“法律行為B”同時包括了答復(fù)職責(zé)和行政獎勵職責(zé)的履行,性質(zhì)上應(yīng)為行政行為,除遵守食品安全法律規(guī)范外,還應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)范在程序和實體方面對于行政行為的基本要求。例如在答復(fù)文書中同步作出行政獎勵決定,也可以另行作出。需要注意的是,獎勵分為精神獎勵和物質(zhì)獎勵,與海關(guān)有關(guān)的法律規(guī)范未明確規(guī)定應(yīng)給予舉報人何種獎勵。實踐中存在僅給予當(dāng)事人精神獎勵而被法院認(rèn)可的情況,(22)可參見(2014)深中法行終字第19號廣東省深圳市中級人民法院行政判決書。但為避免糾紛,在海關(guān)沒有出臺進出口食品安全投訴舉報獎勵規(guī)定之前,在進口食品安全投訴舉報領(lǐng)域,可參照《中華人民共和國海關(guān)對檢舉或協(xié)助查獲違反海關(guān)法案件有功人員的獎勵辦法》或者其他部門的規(guī)定給予物質(zhì)獎勵。對舉報違反海關(guān)法成立的,則應(yīng)當(dāng)按照上述獎勵辦法給予獎勵。

(二)分類處理法律行為C

對于與投訴舉報直接相關(guān)的基礎(chǔ)行政行為,即法律行為C,若查證屬于存在違法情形時,海關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照海關(guān)相關(guān)法律規(guī)范,依法作出撤銷等處理決定。法律行為C違法,籠統(tǒng)地說存在兩類情形,一是由于海關(guān)自身原因?qū)е碌倪`法,如海關(guān)在作出時程序違法;二是由于行政相對人原因?qū)е碌倪`法,如行政相對人不如實申報。對于前一種違法情形,即使存在撤銷的相關(guān)法律規(guī)范,也不可一律予以撤銷,還應(yīng)當(dāng)結(jié)合信賴?yán)姹Ｗo等進行綜合判斷,以確定是否作出撤銷等處理決定。同時,應(yīng)當(dāng)對導(dǎo)致法律行為C違法的海關(guān)內(nèi)部原因,進行全面認(rèn)真分析,以改進和完善海關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)法工作。需要對有關(guān)責(zé)任人員進行追責(zé)的,應(yīng)當(dāng)按照黨紀(jì)國法依法依規(guī)予以追責(zé)。對于后一種違法情形,對于法律行為C,原則上應(yīng)當(dāng)依法作出撤銷等處理決定。

(三)協(xié)調(diào)銜接作出法律行為D

海關(guān)在辦理投訴舉報案件時,若違法行為線索經(jīng)核查屬實,除依法應(yīng)當(dāng)刑事立案的外,應(yīng)按照《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》等行政處罰法律規(guī)范依法予以處理。在依法作出法律行為D時,應(yīng)注意與“法律行為B”的協(xié)調(diào)銜接。原則上最遲應(yīng)在受理投訴舉報后60日內(nèi)作出行政處罰不予立案或至少是立案的初步處理決定并告知投訴舉報人。同時,因海關(guān)普通程序行政處罰案件辦案期限一般為6個月,在立案后若在受理投訴舉報后60日內(nèi)無法對涉嫌違法的行為作出最終調(diào)查認(rèn)定,除在受理投訴舉報后60日內(nèi)及時將立案等情況告知投訴舉報人外,為避免糾紛,減少不必要的執(zhí)法風(fēng)險,宜應(yīng)在最終調(diào)查認(rèn)定處理后及時告知投訴舉報人對涉嫌違法行為的最終調(diào)查認(rèn)定和處理結(jié)果。