我國公共行政價值失范及重塑研究

□ 肖揚偉

（中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600）

我國公共行政價值失范及重塑研究

□ 肖揚偉

（中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600）

行政價值作為行政組織文化的核心，具有整合和引領(lǐng)、凝聚和輻射、協(xié)調(diào)和控制的功能。我國正處于轉(zhuǎn)型期，行政價值觀的失范在理論上表現(xiàn)為行政主導(dǎo)價值觀的旁落和公共行政價值客體的異化，其在現(xiàn)實中表現(xiàn)為行政價值的理念庸俗化、行政價值取向的利己化、行政價值選擇功利化的傾向。要克服這幾種傾向，須從加強政治體制建設(shè)、深化經(jīng)濟體制改革、構(gòu)建新型政府理念、推進行政文化創(chuàng)新和提高行政人員自我修養(yǎng)等方面作出努力。

公共行政價值；失范；重塑途徑

一般認為：價值是客體對于主體的意義，包括客體對于主體需要的滿足和主體關(guān)于客體的絕對超越指向兩個方面。而公共行政價值是公共行政所追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，它反映了人們對公共行政的希冀、理想和信仰。公共行政價值是與公共行政活動相伴而生的，一定的公共行政活動總是追求和體現(xiàn)著一定的公共行政價值。

一、行政價值與功能

行政價值是行政組織文化的核心，也是整個行政管理系統(tǒng)的靈魂。行政價值作為價值的一種特殊表現(xiàn)形式，是指行政客體對行政主體需要的滿足，或者說是行政客體的屬性與功能可以滿足行政主體的需要，它是行政價值關(guān)系的結(jié)果。行政價值的本質(zhì)就在于能夠使行政主體以及行政活動更加完善，推動人類社會的行政活動向前發(fā)展。作為政府對某種特定的行為方式或行政體系存在的理想狀態(tài)的基本信仰和信念，行政價值觀具有如下獨特的功能：

第一，整合和引領(lǐng)功能。行政價值是行政機關(guān)及其工作人員自覺努力的結(jié)果，是其自覺意識所構(gòu)成的一系列行為和模式的總稱。它能夠幫助行政機關(guān)及其行政人員在公共行政活動中克服自發(fā)性、盲目性，并促使他們能夠始終如一地沿著公共行政的正確軌道運行。行政價值反映了人的本質(zhì)的要求，充分體現(xiàn)了人在行政事務(wù)活動中的自覺、自主的地位，反映了行政管理理性的高度發(fā)展。實踐證明，優(yōu)秀的行政價值會使行政機關(guān)及其行政人員有很強的歸屬感、責(zé)任感并產(chǎn)生極大的凝聚力，會使全體行政人員在工作中形成一種同心同德為了整個行政事業(yè)的發(fā)展而努力奮斗的行政氛圍，進而激發(fā)起行政人員的積極性和創(chuàng)造力。

第二，凝聚和輻射功能。當(dāng)某種行政價值觀被行政機關(guān)及其人員認同后，因為其對行政目標及實現(xiàn)的途徑有著基本相同或相似的理解、看法和認識，行政人員的主人翁意識會大大增強，從而在行政工作中容易形成一個協(xié)調(diào)同步、充滿生機活力的“命運共同體”。也正是因為行政組織及其全體行政人員有了共同的愿景、共同的追求和共同的榮譽感，行政人員以生活在這一行政集體中而感到自豪，并愿意自覺自愿地為集體貢獻自己的全力。正確的、高尚的行政價值觀往往附著強烈的社會責(zé)任、社會奉獻的色彩。所以，它能普遍得到社會輿論的支持，并為廣大非行政組織和非行政人員所接受和效仿。由此促進整個社會中人的精神素質(zhì)的提高，推進社會精神文明的進步。

第三，協(xié)調(diào)和控制功能。當(dāng)一種行政價值觀內(nèi)化為組織的一種共同的標準和準則后，會使組織成員的思想認識、行動統(tǒng)一到這種價值觀的要求上來，通過行政價值觀念的力量來約束、規(guī)范、監(jiān)督行政人員的日常行為。對內(nèi)，可以減少群體內(nèi)的矛盾甚至爭端，增強他們的向心力，形成更加團結(jié)、和諧、上進的組織團體。對外，可以樹立起公平公正、敢于負責(zé)、廉潔高效的政府形象，使行政機關(guān)和行政人員能夠正確處理好政府與社會、權(quán)力與責(zé)任、法治與人治等關(guān)系，切實做到依法行政、廉潔自律、勤政為民。因此，這種控制在實質(zhì)上是行政機關(guān)和行政人員對自己行為的自我管理和約束，是一種更積極、更有效、更持久的控制。

二、我國公共行政價值觀失范的現(xiàn)狀

世界信息化、經(jīng)濟全球化使中國政府置身于世界大轉(zhuǎn)變的格局之中。同時，伴隨著我國經(jīng)濟體制改革所引起的政治、文化、社會經(jīng)濟形態(tài)的變革，無形中又使中國政府面臨更大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政架構(gòu)和體系因此也不可避免地受到了極大的沖擊，而作為其核心的公共行政價值觀更是受到了前所未有的考驗。公共行政價值的“失范”或者說“異化”的危險正是在這個背景下提出的。當(dāng)前我國公共行政價值的失范主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，行政主導(dǎo)價值的旁落。行政價值是具有層次性的，應(yīng)該包含多層面、多等級的價值目標和價值追求，這些不同層次、不同等級的價值目標和價值追求往往共存于一個價值體系中，而且可以相互支持、相互補充。我國《憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，《黨章》也規(guī)定“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆?！焙翢o疑問，“為人民服務(wù)”不僅契合了黨和政府成立的目的和一貫的價值追求，也順應(yīng)了民眾不斷提高的服務(wù)需求，因而其成為我國公共行政的主導(dǎo)價值。然而這種主導(dǎo)價值的旁落在計劃經(jīng)濟和轉(zhuǎn)型期間均有體現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代，政府是全能政府，擁有強大的控制力，它通過控制國家的一切政治、經(jīng)濟、文化和社會資源，使國家目標、社會目標和個人目標高度一致，個人利益完全淹沒在集體利益和國家利益之中。由于價值評價的主體與客體嚴重倒掛，其結(jié)果是政府本來應(yīng)該是價值評價的客體，但因為掌握強大的社會資源和公共權(quán)力，反而成為價值評價的主體，既充當(dāng)了運動員，又充當(dāng)了裁判員。在轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的公共價值觀受到了極大的沖擊，由于市場經(jīng)濟的副作用和制度的不完善，行政價值觀的旁落集中表現(xiàn)為行政腐敗對“全心全意為人民服務(wù)”的主導(dǎo)價值的侵蝕。從應(yīng)然的角度看，權(quán)力的所屬主體是社會民眾，行使主體則是行政機關(guān)及其人員，他們作為權(quán)力的 “受委托者”，本該使權(quán)力的運行服從于“公意”，但因權(quán)力的擴張?zhí)匦院蛯ζ浔O(jiān)督的難度，其往往不可避免地產(chǎn)生出各種形式的腐敗。偏離了行政管理目標的權(quán)力腐敗，既損害了干群關(guān)系，又是對“全心全意為人民服務(wù)”價值觀的嚴重背離。

第二，公共行政價值客體的異化。公共行政價值客體指的是公共行政活動和行為，其實質(zhì)是公共行政權(quán)力的運行。公共行政權(quán)力既然是一種公權(quán)力，它的行使就必須以最大限度實現(xiàn)公共利益為目標。出于社會管理的需要，政府的組成人員沒有必要也不可能由全體人民來承擔(dān)，只能由少數(shù)“精英分子”經(jīng)由合法的程序來代理，其他人只能處在“作為國家法律服從者”的地位。這是社會正義所必須付出的代價。但這些掌握公共權(quán)力的一小部分 “精英分子”是有著自身利益的小團體，在缺乏有效監(jiān)督和制約的情況下，公共權(quán)力的使用可能會使其偏離公共利益軌道甚至成為腐敗的源頭。事實上，對這種實踐關(guān)系與價值關(guān)系中的“二律背反”現(xiàn)象，學(xué)者們早有警醒，盧梭就曾深刻地揭示了政府的不同存在狀態(tài)?！斑@一由全體個人的結(jié)合所形成的公共人格，以前稱為城邦，現(xiàn)在則稱為共和國或政治體；當(dāng)它是被動時，它的成員稱它為國家；當(dāng)它是主動時，就稱它為主權(quán)者；而以之和它的同類相比較時，則稱它為政權(quán)?！保?］因此，作為權(quán)力的實際掌管者和擁有者的政府，實際上就具有了兩種狀態(tài)。一方面，當(dāng)它是“被動”時，它就處于客體地位，這時，在政府與公民的關(guān)系中，它是被評價的對象；另一方面，當(dāng)它是“主動”時，它處于主體地位，亦即表明在政府與公民關(guān)系中，它是實際上的“主權(quán)者”。人們曾把克服公共行政權(quán)力異化的希望寄托在行政機關(guān)人員的“自律”與“他律”上，但這兩種方式都無法避免公共行政權(quán)力的異化。當(dāng)前腐敗呈現(xiàn)出“受司法懲處的高官數(shù)量和嚴重程度大幅度增加、沿海地區(qū)成為腐敗高發(fā)帶、腐敗窩案串案增多、腐敗潛伏期變長”［2］等特點。因此，設(shè)計更為嚴密的制度，加強防范和監(jiān)督，才有可能使權(quán)力在正確的軌道上運行。

第三，行政價值具體到現(xiàn)實中的表現(xiàn)集中為三大趨向。其一，行政價值理念庸俗化傾向。一些行政人員在日常的行政生活當(dāng)中所表現(xiàn)出來的價值觀傾向于低俗化、庸俗化。他們僅僅把行政職業(yè)看作是謀生的手段，有的甚至利用公權(quán)為自己撈好處，進行權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易，他們的價值觀完全建立在追求享樂主義的價值觀基礎(chǔ)上。講排場，比闊氣，奢侈之風(fēng)的盛行，引起了民眾的強烈不滿。其二，行政價值取向利己化傾向。一些行政人員奉行的是以“我”為核心的價值觀，他們在選擇與確立人生的價值目標時，奉行個人利益第一的原則，做任何事情之前，都要看這個事情對己是否有利。行政價值取向的利己化造成了行政官員個人價值追求與行政價值追求的錯位。其三，行政價值選擇功利化傾向。最突出的表現(xiàn)莫過于行政官員熱衷于搞“形象工程”。他們在進行行政價值選擇和評價時往往更注重“政績”的考察，因此，追求看得見、摸得著的“政績”就成為行政官員在行政決策時首先要考慮的事情，至于這種“政績”是否符合為人民服務(wù)的宗旨，對本地方和本部門可持續(xù)發(fā)展是否有利就變得微不足道了。

三、我國公共行政價值重塑的途徑

當(dāng)代中國既要發(fā)展各項社會事業(yè)，同時也要面對全球化的競爭，這決定了它的公共行政價值選擇不可能是單一和單向的，而應(yīng)是多元的和復(fù)雜的，并且還是一個系統(tǒng)綜合的工程。具體而言有以下幾方面：

第一，加強政治體制建設(shè)，深化經(jīng)濟體制改革。首先，要理順同級黨委與行政機關(guān)的關(guān)系。行政機關(guān)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要努力改進執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力，監(jiān)督同級行政機關(guān)依法履行職責(zé)的情況。各級黨的機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要支持人大對政府、法院和檢察院依法行使的監(jiān)督權(quán)，并支持司法機關(guān)獨立辦案。其次，要完善干部監(jiān)督制度，確保監(jiān)督的相對獨立性和有效性。要將監(jiān)督機構(gòu)由現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，從而使其徹底擺脫同級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的干擾，完全獨立地行使監(jiān)督權(quán)。確保監(jiān)督機構(gòu)對政策執(zhí)行活動監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，使它們對相關(guān)的政策、決策以及執(zhí)行過程等擁有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。其三，加強行政立法，提高執(zhí)法水平。行政行為的法律化可以對行政人員的行政價值觀起到導(dǎo)向與制約作用。因此，用法律的形式對出現(xiàn)的各種行政行為和關(guān)系進行規(guī)范，對治理和避免行政價值失范是十分重要的；同時還要提高執(zhí)法水平，切實做到“有法可依，有法必依”。最后，要科學(xué)界定政府的經(jīng)濟職能，規(guī)范市場經(jīng)濟運行秩序。政府對經(jīng)濟的干預(yù)愈多，所需的權(quán)力就愈大，公共權(quán)力侵蝕民眾的權(quán)利的可能性也就愈大。政府應(yīng)按有所為、有所不為的原則，加強宏觀經(jīng)濟的調(diào)控和管理，制定市場規(guī)則，糾正市場失靈，營造統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，保護公平競爭；為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等方面的職能。

第二，構(gòu)建新型政府理念。在后現(xiàn)代環(huán)境的要求下，現(xiàn)代政府的構(gòu)建要具有下列特征：一要構(gòu)建虛擬政府（對話的政府）?！疤摂M”作為一個網(wǎng)絡(luò)世界、一個數(shù)字平臺，必然成為人與人之間、人與社會組織之間以及各種社會組織之間溝通的一種中介方式，也必將成為公民和社會組織與政府之間進行溝通的平臺。虛擬政府不僅要求政府的各種機構(gòu)在網(wǎng)上處理公共事務(wù)，而且要在數(shù)字平臺上構(gòu)建政府的各種機構(gòu)。也就是說，政府的組織結(jié)構(gòu)和工作方式將從現(xiàn)實走向虛擬網(wǎng)絡(luò)。政府各個部門與服務(wù)對象的各種交流將在網(wǎng)上進行，是政府的工作方式的革命性變革，其目的不單是滿足傳統(tǒng)公共價值中效率的要求，更為重要的是它構(gòu)建了一個公民與政府平等對話的平臺，由此可以建立一個有效的公共事務(wù)對話機制，促進公民與政府間和諧關(guān)系的發(fā)展。二要構(gòu)建綠色政府（可持續(xù)發(fā)展的政府）。所謂的綠色政府是與現(xiàn)代性GDP政府所對立的一種新型未來政府。后現(xiàn)代的公共行政價值觀要求我們不能僅簡單地追求經(jīng)濟發(fā)展速度的最大化，而是要注重人與自然關(guān)系及其在此基礎(chǔ)上的人與人關(guān)系的和諧，能夠使人類社會與自然協(xié)同進化、持續(xù)發(fā)展。綠色政府關(guān)注下的價值是主客體相互滿足需要和促進主客體關(guān)系和諧的能力或創(chuàng)造力。綠色政府摒棄以人為中心的價值觀，否定以效用或使用價值衡量客體價值的片面性，改變以人為中心的價值觀的只注重物質(zhì)需要和對物質(zhì)享受的無限追求，轉(zhuǎn)向注重精神需要和創(chuàng)造力發(fā)展的需要。三要構(gòu)建前瞻性政府（使命驅(qū)動的政府）。與現(xiàn)代公共行政價值觀搖擺于公平或效率之間不同，后現(xiàn)代公共行政的核心價值觀是人的全面進步和社會的可持續(xù)發(fā)展，為適應(yīng)后現(xiàn)代社會的復(fù)雜性特征，政府需要通過取消控制、采用靈活管理和大組織分化等措施來建立使命驅(qū)動的政府。前瞻性政府取消公共部門眾多的規(guī)章制度，取消過程取向的控制機制，消除政府管理實質(zhì)以外的其他附著物，依靠公務(wù)員的責(zé)任心和自我驅(qū)動來從事新的創(chuàng)造性工作，讓政府最大限度地釋放潛能和創(chuàng)造力，以新的工作方式改進社會的整體利益。

第三，推進行政文化創(chuàng)新，提高行政人員的自我修養(yǎng)。有效治理轉(zhuǎn)型期行政價值失范問題必須加強對傳統(tǒng)行政文化的改造，大力推進行政文化的創(chuàng)新。其一，要創(chuàng)立服務(wù)型行政文化。這就要求行政人員樹立起人民利益至上的理念，全心全意為人民服務(wù)。消除“官本位”觀念，確立行政人員的公仆意識和服務(wù)精神；其二，要加強法治型行政文化建設(shè)。法治型行政文化就是指行政職能界定、機構(gòu)設(shè)置、運行機制都必須受制于法律，在法律的規(guī)范下進行。因此，在傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治社會的轉(zhuǎn)變過程中，要想有效培育行政人員的行政價值，必須大力推進法治行政文化創(chuàng)新，形成與現(xiàn)代法制要求相適應(yīng)的文化觀念和法制環(huán)境，使廣大行政人員樹立法律至上的觀念，從而以法治文化推動立法和執(zhí)法建設(shè)。其三，要推進民主參與型行政文化建設(shè)。民主參與型行政文化強調(diào)政府的責(zé)任，注重公民的利益以及公民與政府之間的交流與合作，同時反映了政風(fēng)建設(shè)的新理念。通過保證公眾對行政的廣泛參與和監(jiān)督，提高了行政人員的行政認識，密切了民眾和行政人員之間的關(guān)系，加深了行政情感，在很大程度上遏制了行政價值失范，規(guī)范了行政人員的行為方式。最后，要加強行政人員的思想政治教育。要著重強調(diào)大公無私、服從大局、艱苦奮斗、廉潔奉公的精神，樹立正確的行政價值觀。同時，應(yīng)教育干部正確使用權(quán)力，在運用權(quán)力的過程中，只有公道正派、大公無私、廉潔奉公、不拘私情，才能消除腐敗，從根本上避免行政價值失范現(xiàn)象的發(fā)生。

［1］劉祖云.行政倫理關(guān)系研究［M］.人民出版社，2007.

［2］呂燁.公共行政價值的重新考量［D］.山東大學(xué)，2006.

［3］唐文峰.轉(zhuǎn)型期行政價值失范及治理對策研究［D］.湘潭大學(xué).2006.

［4］王樂夫，張富.試論公共行政價值異化［J］.中山大學(xué)學(xué)報，2004，（04）.

［5］劉祖云.論我國公共行政價值的三大問題［J］.長白學(xué)刊，2005，（02）.

［6］陳德靜.行政價值與公共行政［J］.河北學(xué)刊，2002，（11）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Study on the Incorrectness of the Public Administration Value and Reconstructing Methods

Xiao Yangwei

Public administrative value，as the soul of administration，has the properties of oneness，guiding，calling，radliating，regulation，negotiation and control.In he transformation period，the incorrectness of the public administration value displays in the misplacement of the domain administrave value，and alienation of public administration object.In the real life it displays in vulgarization of public administration idaa，self－interest of administrative value orientation，utilitarian choice of administrative value.To overcome this tendency，we must strengthen the political system，deepen the reform of economic system；Constructing the new government idea；Promote administrative culture innovation and improve administrative personnel training.

public administrative value；incorrectness；reconstructing methods

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0017－03

2011－06－14

肖揚偉 （1976——）男，江西泰和人，中國井岡山干部學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向為公共管理。

本文系中國井岡山干部學(xué)院2011年院級課題 “當(dāng)代中國行政價值重塑研究”的階段性成果，項目編號：11ldyb30。