農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理研究

田 震,何勁松

(1.四川省農(nóng)業(yè)機(jī)械科學(xué)研究院,成都 610066;2.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院水稻高粱研究所,四川 德陽 618000)

近年來,為充分激發(fā)科技創(chuàng)新活力,有效調(diào)動(dòng)科技人員科研積極性,科技領(lǐng)域“放管服”改革持續(xù)深入,倡導(dǎo)簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目過程管理,以項(xiàng)目驗(yàn)收暨績(jī)效評(píng)價(jià)管理為主。與此同時(shí),我國(guó)農(nóng)業(yè)科研的財(cái)政資金投入力度逐步加大,但投入總量依然不高,農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理也存在著很多問題,如預(yù)算支出科學(xué)性不足,缺乏績(jī)效管理意識(shí),績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理等。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理和科技領(lǐng)域“放管服”改革不斷推進(jìn)的背景下,如何將有限的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)充分發(fā)揮使用效益,帶動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)更好地發(fā)展,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理迫在眉睫。

1 農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的政策背景和意義

黨的十九大報(bào)告提出要“全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年9月,國(guó)家印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34 號(hào)),全面部署預(yù)算績(jī)效管理改革工作。各省市也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件,四川省2019年3月印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》(川委發(fā)〔2019〕8 號(hào)),深入貫徹落實(shí)中央文件精神,為深入推進(jìn)全省預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施提供有力保障。2020年12月,四川省財(cái)政廳制發(fā)《四川省省級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤實(shí)施細(xì)則(試行)》(川財(cái)辦〔2020〕53 號(hào)),以全過程預(yù)算績(jī)效管理形成的結(jié)果為關(guān)鍵因素,全面硬化預(yù)算績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的剛性激勵(lì)約束。2021年3月,四川省科學(xué)技術(shù)廳制發(fā)《四川省科技計(jì)劃項(xiàng)目驗(yàn)收暨績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程(試行)》(川科資〔2021〕6號(hào)),推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革,提升科研項(xiàng)目績(jī)效管理水平。

政策文件出臺(tái)必然要求農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目全面扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。為保證科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范高效使用,將預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)嵌于科研項(xiàng)目管理全過程就顯得尤為重要。強(qiáng)化科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理,有助于提高專項(xiàng)資金使用效率,提升財(cái)政資金的支出合理性、必要性、相關(guān)性,確保每一筆財(cái)政資金花在刀刃上,避免低效無效使用。強(qiáng)化科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理,有助于提升農(nóng)業(yè)科研單位的科技創(chuàng)新能力。加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理,尤其是建立科學(xué)合理的項(xiàng)目驗(yàn)收暨績(jī)效評(píng)價(jià)體系,能夠準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的投入產(chǎn)出,并以此評(píng)判項(xiàng)目驗(yàn)收是否通過,這有利于提升農(nóng)業(yè)科研人員工作的投入性,對(duì)于提高科研產(chǎn)出水平大有裨益。

2 存在的主要問題

2.1 預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)有待加強(qiáng)

因我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作啟動(dòng)較晚,導(dǎo)致大部分科研相關(guān)人員績(jī)效意識(shí)淡薄,績(jī)效管理理念尚未完全樹立。農(nóng)業(yè)科研單位對(duì)于績(jī)效一詞的認(rèn)識(shí)不夠,理解不足,通常只注重科研項(xiàng)目立項(xiàng)和資金申請(qǐng),而對(duì)財(cái)政資金的使用效益往往不加關(guān)注。以某農(nóng)業(yè)科研院所為例,從項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)入庫(kù)到日?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控到項(xiàng)目自評(píng),往往以單位財(cái)務(wù)部門為主,項(xiàng)目人員僅提供一些項(xiàng)目資料,而財(cái)務(wù)部門則把科研項(xiàng)目日?？?jī)效管理相關(guān)工作作為一項(xiàng)任務(wù)完成,應(yīng)付了事,導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作流于形式,項(xiàng)目實(shí)施過程中問題層出不窮,科研財(cái)政資金使用效益不高。

2.2 項(xiàng)目預(yù)算支出真實(shí)合理性有待提升

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目立項(xiàng)一般分為各級(jí)行業(yè)主管部門組織的競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)和財(cái)政部門年初部門預(yù)算安排立項(xiàng)兩大類。以上2種立項(xiàng)方式,項(xiàng)目預(yù)算都是經(jīng)過了嚴(yán)格地預(yù)算編制審核,預(yù)算安排有據(jù)可依。然而,科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中問題層出,其中屬項(xiàng)目實(shí)際支出脫離項(xiàng)目預(yù)算編制最為常見。如某科研院所同一部門承接的不同項(xiàng)目之間經(jīng)費(fèi)混用,將與項(xiàng)目研究無直接關(guān)系的費(fèi)用在項(xiàng)目中開支。再如審計(jì)署2023年6月發(fā)布的2022年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中提到,部分基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)專項(xiàng)資金被擠占挪用:17個(gè)地區(qū)和單位擠占挪用科研資金、違規(guī)培訓(xùn)收費(fèi)等1.19億元,用于發(fā)放工資福利、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)等。以上種種表明,科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用嚴(yán)重脫離預(yù)算,支出相關(guān)性有待強(qiáng)化,科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)擠占挪用的現(xiàn)象仍然存在。

2.3 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量有待提升

科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定,其是項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)行考核的重要依據(jù)。鑒于對(duì)項(xiàng)目工作的熟悉及后續(xù)管理,績(jī)效目標(biāo)大多數(shù)情況下由項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)自行確定。雖然績(jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目組根據(jù)科研項(xiàng)目申報(bào)指南要求設(shè)定的,但出于項(xiàng)目順利執(zhí)行及成功驗(yàn)收的考慮,項(xiàng)目組設(shè)定的目標(biāo)往往偏向于“易”和“松”,績(jī)效指標(biāo)的確定則更加隨意,導(dǎo)致約束力不強(qiáng)、激勵(lì)作用不明顯,項(xiàng)目績(jī)效管理工作質(zhì)量難以提升,科研產(chǎn)出水平無實(shí)質(zhì)性提高,財(cái)政資金使用效益較低。

2.4 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量有待提升

項(xiàng)目驗(yàn)收暨績(jī)效評(píng)價(jià)是科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作的“關(guān)鍵一棒”。當(dāng)前科技領(lǐng)域“放管服”改革不斷推進(jìn),倡導(dǎo)簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目過程管理,所以當(dāng)前科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主要以項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)價(jià)管理為主,由科技行業(yè)主管部門、項(xiàng)目推薦單位等組織專家進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)價(jià)。但由于農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的復(fù)雜性,特殊性及成果轉(zhuǎn)化時(shí)間不確定性,又或者部分項(xiàng)目承擔(dān)單位、驗(yàn)收專家違背契約精神,未嚴(yán)格按照項(xiàng)目申報(bào)指南等要求逐項(xiàng)考核結(jié)果指標(biāo)完成情況,存在“走過場(chǎng)”情形,導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性不足。如審計(jì)署2023年6月發(fā)布的2022年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中提到,部分基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)專項(xiàng)科研成果涉嫌造假;成果驗(yàn)收流于形式等。

3 對(duì)策

3.1 樹立績(jī)效管理理念,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研人員績(jī)效管理主觀意識(shí)

任何工作的有力推進(jìn)都離不開積極的主觀能動(dòng)性。當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作中的不足大部分都是觀念問題,科研單位及相關(guān)人員只有充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于項(xiàng)目圓滿執(zhí)行的重要性,才會(huì)發(fā)自內(nèi)心地接受并積極主動(dòng)參與其中。因此,農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)切實(shí)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理理念的樹立。一是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)知識(shí)的宣傳、培訓(xùn)、學(xué)習(xí),使得單位領(lǐng)導(dǎo)及科研相關(guān)人員充分理解績(jī)效管理工作的含義、作用。二是要提高站位,強(qiáng)化績(jī)效管理責(zé)任意識(shí)?？蒲腥藛T應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改變思維,不能只注重“錢花出去”更要注重“錢如何花”,做到對(duì)每一筆資金認(rèn)真負(fù)責(zé)。三是農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)建章立制,以制度規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作,強(qiáng)化業(yè)財(cái)融合,共同主動(dòng)承擔(dān)預(yù)算績(jī)效管理工作,做到事前有評(píng)估、事中有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià),樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績(jī)效管理意識(shí)。

3.2 強(qiáng)化科研項(xiàng)目預(yù)算剛性約束,確保項(xiàng)目支出真實(shí)合理

近年來,為貫徹落實(shí)關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求,充分激發(fā)創(chuàng)新活力及科研人員積極性,國(guó)家賦予科研人員更多的科研項(xiàng)目管理自主權(quán),如簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算編制,簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審(估),下放項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)等。但實(shí)際執(zhí)行過程中項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際支出差異較大問題相當(dāng)突出,所以在項(xiàng)目預(yù)算合理的情況下,項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化科研項(xiàng)目預(yù)算剛性約束,嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算,杜絕隨意調(diào)整行為;科研人員要強(qiáng)化科研誠(chéng)信意識(shí),摒棄項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“為我所用”的思想,規(guī)范使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),杜絕項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用行為。其次,科研單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,切實(shí)履行財(cái)務(wù)監(jiān)督職責(zé),對(duì)項(xiàng)目支出報(bào)銷單據(jù)真實(shí)性及支出相關(guān)性、合理性進(jìn)行核查確認(rèn),與項(xiàng)目無關(guān)的支出果斷拒絕報(bào)銷,確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?真實(shí)合理支出,構(gòu)筑好預(yù)算支出的“鋼鐵防線”。最后,科研單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度,加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)流程管理?？蒲许?xiàng)目管理涉及項(xiàng)目承擔(dān)部門、科技管理部門、財(cái)務(wù)部門等部門,各個(gè)部門之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)橫向聯(lián)動(dòng),建立相應(yīng)審批制度。如科技管理部門應(yīng)當(dāng)建立科研項(xiàng)目管理制度,為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施提出規(guī)范要求;財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)審批制度、預(yù)算調(diào)劑辦法、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法等,為項(xiàng)目資金使用提出要求。

3.3 設(shè)定科學(xué)合理的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo),提供高質(zhì)量評(píng)價(jià)依據(jù)

績(jī)效目標(biāo)管理工作是從源頭上防止財(cái)政資源配置低效無效的重要手段,是農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效管理的重中之重,是開展項(xiàng)目工作的方向標(biāo),行業(yè)主管部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注。

針對(duì)科技行業(yè)主管部門組織申報(bào)的競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)項(xiàng)目:一是行業(yè)主管部門要主動(dòng)作為。在制定項(xiàng)目申報(bào)指南時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮各類科技計(jì)劃所涉及的研究課題國(guó)內(nèi)的水平現(xiàn)狀,并與國(guó)際同類科技水平做對(duì)比,從而制定“有進(jìn)步的考核要求”。二是農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞各類科技計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)指南及關(guān)于考核指標(biāo)的要求,設(shè)定具備可行性的、科學(xué)合理的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和方便考核的結(jié)果指標(biāo)。三是科技行業(yè)主管部門應(yīng)切實(shí)做好項(xiàng)目立項(xiàng)審核工作,邀請(qǐng)科研專家和財(cái)務(wù)專家共同評(píng)審項(xiàng)目申報(bào)資料,尤其是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的是否具備創(chuàng)新性、合理性以及實(shí)際可行性,確?？蒲心繕?biāo)既不能“遙不可及”又不能“觸之可及”,為項(xiàng)目順利實(shí)施及項(xiàng)目驗(yàn)收暨績(jī)效評(píng)價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。針對(duì)財(cái)政部門年初部門預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目,科研單位主管部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好項(xiàng)目立項(xiàng)及預(yù)算分配工作,將部門項(xiàng)目預(yù)算額度作為一個(gè)“大專項(xiàng)”,制定符合本部門學(xué)科建設(shè)的整體項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo),制定分學(xué)科項(xiàng)目申報(bào)要求?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)科建設(shè)的延續(xù)性、創(chuàng)新性以及解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重大需求,要有利于部門整體科研工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等。

3.4 強(qiáng)化項(xiàng)目驗(yàn)收績(jī)效評(píng)價(jià),提升驗(yàn)收結(jié)果質(zhì)量

強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作過程管理,建立分類驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是當(dāng)前科研項(xiàng)目驗(yàn)收暨績(jī)效評(píng)價(jià)大部分實(shí)行專家驗(yàn)收評(píng)價(jià),由科技行業(yè)主管部門或委托項(xiàng)目推薦單位或第三方機(jī)構(gòu)等組織專家進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)價(jià),并出具專家意見,評(píng)判項(xiàng)目驗(yàn)收是否通過,可以說驗(yàn)收專家是科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作“最后一道防線”。因此,參與項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)價(jià)工作的專家應(yīng)履職盡責(zé),牢固樹立“防線意識(shí)”,獨(dú)立、客觀、公正地對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況審核評(píng)議。二是建立分類驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因?yàn)椴煌?xiàng)目類型其研究目標(biāo)或目的不盡相同,應(yīng)建立分類驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目大致可分為應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目、重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化引導(dǎo)項(xiàng)目。其中,應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目注重農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)遠(yuǎn)需要,通過產(chǎn)生新方法、新方案和建立新標(biāo)準(zhǔn)等解決應(yīng)用中的基本問題。所以驗(yàn)收評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)評(píng)價(jià)研究成果的重大原創(chuàng)性以及其在解決農(nóng)業(yè)發(fā)展重大需求中的作用。重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)著重評(píng)價(jià)核心關(guān)鍵技術(shù)及共性技術(shù)是否具備創(chuàng)新性和集成水平,自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)品的產(chǎn)出、推廣應(yīng)用前景和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化引導(dǎo)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)著重評(píng)價(jià)科研成果的創(chuàng)新性及市場(chǎng)發(fā)展前景,突出成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況及其支撐引領(lǐng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用。

3.5 加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,引入第三方事后績(jī)效評(píng)價(jià)并推動(dòng)結(jié)果反饋應(yīng)用

一是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,完善流程管理。這里的審計(jì)主要指的是各級(jí)審計(jì)部門年度預(yù)算財(cái)務(wù)收支審計(jì),審計(jì)部門作為最具獨(dú)立性的外部審計(jì),應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為,加強(qiáng)對(duì)科技行業(yè)項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督,審計(jì)以上各個(gè)環(huán)節(jié)的工作是否存在人為干預(yù)的情形,流程資料是否完備、驗(yàn)收結(jié)論是否準(zhǔn)確、客觀等。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)督促科技主管部門落實(shí)整改,加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè),做好節(jié)點(diǎn)控制工作。同時(shí)審計(jì)部門應(yīng)將審計(jì)結(jié)果抄送同級(jí)財(cái)政部門,為其下一年度專項(xiàng)預(yù)算調(diào)整提供判斷依據(jù)。二是引入第三方事后績(jī)效評(píng)價(jià),推動(dòng)結(jié)果反饋應(yīng)用。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算的事后績(jī)效評(píng)價(jià)工作,引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)上一年度專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行整體評(píng)價(jià),并將事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到下一年度預(yù)算決策安排等工作中去,以此來倒逼行業(yè)主管部門提升專項(xiàng)資金管理水平。

4 結(jié)束語

隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適應(yīng)政策要求,將預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)嵌于科研項(xiàng)目管理全過程。重點(diǎn)關(guān)注科研單位及人員績(jī)效管理理念的樹立,科研項(xiàng)目預(yù)算剛性約束,設(shè)定科學(xué)合理的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo),強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等,以不斷提升國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)科研專項(xiàng)資金的使用效益,避免資源浪費(fèi)。