為縣域城鎮(zhèn)化注入持久動力

□ 本刊記者 何 樂

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)”“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。黨的二十大再次強調(diào)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，亟需處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動、城市建設(shè)、要素保障等縣域發(fā)展所涉關(guān)鍵因子之間的關(guān)系。為此，本刊記者專訪國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長、研究員卓賢。

加快以縣城為主體的就地城鎮(zhèn)化

【記者】我國2021年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。目前，我國是否還處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期？

【卓賢】從增量看，我國還處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期；但從存量結(jié)構(gòu)看，已步入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的中后期。

一般而言，衡量城鎮(zhèn)化水平高低的關(guān)鍵指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率，即城鎮(zhèn)常住人口占全國人口的比重。相比非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占比等其他指標(biāo)而言，該指標(biāo)能更好地反映空間意義上的城鎮(zhèn)化演變。簡單來看，我國城鎮(zhèn)人口增長有三大動力來源：城鎮(zhèn)人口的自然增長、農(nóng)村人口向城市流動、城市空間的擴展。

根據(jù)最新人口數(shù)據(jù)，我國總?cè)丝谠鏊倜黠@放緩，“十四五”期間將進(jìn)入負(fù)增長階段。這一趨勢變化對于我國城鎮(zhèn)化影響而言是漸進(jìn)式的。我國勞動年齡人口早在2011年左右就已下降，但近十年間，我國城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高，2011年至2020年，每年提高1.42個百分點，是建國以來增幅最快的十年。究其原因，在于支撐我國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)部驅(qū)動力已發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，城鎮(zhèn)化率仍持有持續(xù)上升的動力。

【記者】我國新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)已進(jìn)入新階段。最主要動力是什么？城鎮(zhèn)化空間布局會隨之有哪些調(diào)整？

【卓賢】當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率提升的最大驅(qū)動力已經(jīng)從城鄉(xiāng)人口的遷徙轉(zhuǎn)變?yōu)榫偷鼗蚓徒擎?zhèn)化。2021年，城鎮(zhèn)區(qū)域擴張帶來的就地城鎮(zhèn)化人口貢獻(xiàn)率達(dá)到43.4%，成為城鎮(zhèn)人口增長的第一大動力。但縮小城鎮(zhèn)戶籍人口和常住人口差距仍任重道遠(yuǎn)。2021年末，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%，與常住人口城鎮(zhèn)化率有著18個百分點的差距；2021年全國人戶分離人口達(dá)到50429萬人，比2020年增加1153萬人。其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為11962萬人，流動人口為38467萬人，分別比2020年增加268萬人和885萬人。造成戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率的重要原因之一就是舉家城鎮(zhèn)化成本較高。讓一個完整的家庭融入城市，更為考驗城市的承載力，特別是“一老一小”的公共服務(wù)供給。

我國《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》明確指出，轉(zhuǎn)移至縣城的人口市民化，將成為新型城鎮(zhèn)化新階段的重點任務(wù)。而以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化更有條件承載人口就地就近城鎮(zhèn)化。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化以及城市生活壓力加大，農(nóng)民工流動呈現(xiàn)跨省回流和本地就業(yè)半徑擴大的新趨勢，縣域經(jīng)濟發(fā)展和“舉家城鎮(zhèn)化”高成本構(gòu)成農(nóng)民工回流的引力和推力，以縣城為重要載體的就近城鎮(zhèn)化趨勢越來越明顯?？梢姡h城已成為就近城鎮(zhèn)化的重要載體。

然而，人口流動方向主要是由市場經(jīng)濟規(guī)律來決定的，市民化也不是簡單的戶籍入籍問題。在總?cè)丝谪?fù)增長預(yù)期下，人已成為“戰(zhàn)略性資源”。人口流動會加速向擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的公共服務(wù)、更多的就業(yè)機會、更大的上升空間的核心城市集聚。因此，我們探討縣城發(fā)展，必然要放在以核心大城市邊界擴張為主要形態(tài)的都市圈化語境下進(jìn)行，完善以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。

縣域城鎮(zhèn)化的江蘇實踐及經(jīng)驗啟示

【記者】江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展起步早、發(fā)展快，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平持續(xù)走在全國前列。城鎮(zhèn)化上“先行一步”的江蘇有哪些經(jīng)驗可以借鑒？

【卓賢】作為城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)，江蘇城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，對全國城鎮(zhèn)化道路選擇有著重要的參考價值與借鑒意義。

一是縣域經(jīng)濟特色鮮明。改革開放以來，江蘇等東部省份依托強勁的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、人口、政策優(yōu)勢，在以縣域為基本單位的區(qū)域，匯集了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈集群，并催生出大量工商業(yè)及其他經(jīng)濟業(yè)態(tài)。工商業(yè)的繁榮輻射帶動?xùn)|部各縣域地區(qū)發(fā)展，充足的就業(yè)崗位推動農(nóng)民家庭就地就近融入城鎮(zhèn)化，從而實現(xiàn)高質(zhì)量的內(nèi)生性縣域城鎮(zhèn)化。尤其是江蘇，在歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)，誕生了很多圍繞特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的的產(chǎn)業(yè)專業(yè)縣、專業(yè)鎮(zhèn)。于是，充滿活力的市場、較高的收入水平和宜居環(huán)境，使得江蘇的縣域成為產(chǎn)業(yè)集聚和人口匯聚的空間。

二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比例高。從江蘇城鎮(zhèn)化人口來源看，主要分為外來人口為主導(dǎo)的遷徙城鎮(zhèn)化和以本地農(nóng)村人口為主體的就地城鎮(zhèn)化。2014年至2020年，累計實現(xiàn)883.7萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；江蘇累計發(fā)放居住證3240萬余張；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)率達(dá)77.7%。截至2020年，江蘇常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)73.44%、67.3%，二者差值僅為全國的1/3，轉(zhuǎn)移人口的市民化水平居全國前列。這說明，江蘇的縣域經(jīng)濟，不僅能就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出的剩余勞動力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在本地或省域內(nèi)就業(yè)的比重高，同時，也能讓外來人口安居樂業(yè)，吸引得來且能留得住。

三是都市圈城市群成為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)?！督K省“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出，江蘇已基本建立起以都市圈城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。13個設(shè)區(qū)市均進(jìn)入全國經(jīng)濟百強城市行列；綜合實力百強縣（市）數(shù)量居全國第一，其中，絕大多數(shù)“百強縣”處于都市圈、城市圈的輻射范圍內(nèi)；揚子江城市群貢獻(xiàn)了全省75%以上的地區(qū)生產(chǎn)總值和90%以上的進(jìn)出口總額。

這一大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局，有力地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，對于一個制造業(yè)大省來說至關(guān)重要。保持產(chǎn)業(yè)工人隊伍的穩(wěn)定性是發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的必要條件，尤其是中高端制造業(yè)所需要工匠型技能人才，其培育過程需要穩(wěn)定、傳幫帶的環(huán)境。2020新春伊始，受疫情沖擊，沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份復(fù)工復(fù)產(chǎn)受到重大挑戰(zhàn)。相對而言，江蘇復(fù)工復(fù)產(chǎn)速度，以及產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁，表現(xiàn)得都很亮眼。2021年，江蘇進(jìn)出口總值破5萬億，占比全國13.3%，展現(xiàn)出強大的吸納國際產(chǎn)能回流的實力。這不僅和江蘇整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟實力相關(guān)，更和縣域經(jīng)濟扎根發(fā)展從而產(chǎn)生的穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定人口的城鎮(zhèn)化布局相關(guān)。

【記者】近年來，江蘇深入實施“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，“一群兩軸三圈”城鎮(zhèn)化空間布局進(jìn)一步優(yōu)化。在此過程中，縣城如何發(fā)揮重要節(jié)點功能？

【卓賢】縣城是提供一個經(jīng)濟社會梯度發(fā)展的空間，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、人力等全生產(chǎn)要素在縣域匯聚融合。觀察江蘇縣域發(fā)展實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，通過順應(yīng)區(qū)域發(fā)展大勢、發(fā)掘自身資源稟賦、量身定制主導(dǎo)功能鮮明的發(fā)展路徑，才能激發(fā)起各區(qū)縣發(fā)展?jié)摿恿Α?/p>

過去，蘇南經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的縣，受益于產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈?zhǔn)脚涮?，較好承接核心城區(qū)轉(zhuǎn)移出的人口、產(chǎn)業(yè)、功能。隨著南京都市圈、蘇錫常都市圈動力源作用更加鮮明，沿江城市群的協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展和一體化發(fā)展將更加突出。特別是隨著長三角一體化深入推進(jìn)，江蘇城鎮(zhèn)化空間形態(tài)進(jìn)一步呈現(xiàn)出都市圈的空間連綿、人口高度集聚、要素互動密切和跨越行政區(qū)域等特征，倒逼同城一體的制度升級。揚子江城市群中，大中城市周邊的小城鎮(zhèn)有望通過引導(dǎo)高端產(chǎn)業(yè)鏈或企業(yè)總部入駐，朝著新市鎮(zhèn)或衛(wèi)星城目標(biāo)邁進(jìn)，甚至進(jìn)一步發(fā)展以縣域為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群。而以宿遷沭陽為代表的區(qū)位優(yōu)勢不明顯的蘇北縣域，近年來則走出一條將生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值、百姓富裕的新路子。著眼生態(tài)綠色發(fā)展動能，通過將相對分散在農(nóng)村的經(jīng)濟要素集中起來，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)化發(fā)展能力，形成具有規(guī)模效應(yīng)的特色產(chǎn)業(yè)，如花木產(chǎn)業(yè)，并通過一體化的交通基礎(chǔ)設(shè)施和物流體系與大中城市形成暢通循環(huán)，進(jìn)一步與全國大市場對接。未來，隨著江蘇沿海綜合交通運輸體系的建設(shè)推進(jìn)，在南北向串聯(lián)起了省內(nèi)沿海各港口、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、臨海城鎮(zhèn)等結(jié)點，使其充分融入全國“八縱八橫”高鐵網(wǎng)和“五縱七橫”路網(wǎng)中，沿海城鎮(zhèn)帶港產(chǎn)融合特征將進(jìn)一步凸顯。

提升縣域?qū)θ丝诘奈?/h2>

【記者】在探索縣城特色發(fā)展道路過程中，如何準(zhǔn)確把握縣城發(fā)展規(guī)律中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動、城市建設(shè)、要素保障之間的關(guān)系？

【卓賢】人口流動必然帶動各種要素流動，就業(yè)正是人口流動背后的指揮棒，就業(yè)的背后是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。可見，人是縣城發(fā)展的根本動力，產(chǎn)業(yè)是縣城發(fā)展的根基，市政公用設(shè)施是宜居縣城的重要硬件基礎(chǔ)，公共服務(wù)是人的全面發(fā)展的軟件基礎(chǔ)。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)人口流動趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑，增強縣城綜合承載能力，更好地吸引、支持勞動力到縣城安居、樂業(yè)、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造。

我們注意到，在省域總?cè)丝谠隽坎淮蟆⒍际腥Τ鞘腥褐黧w形態(tài)加速形成的背景下，江蘇縣城集聚人口能力呈現(xiàn)出差異。從“六普”到“七普”，全省常住人口規(guī)模增加的有15個縣市，增量超過10萬人的有6個；25個縣市出現(xiàn)人口減少，有7個縣市人口減少10萬人以上。這說明，即便在區(qū)域發(fā)展較為均衡的江蘇，城鎮(zhèn)化也呈現(xiàn)出縣城人口的聚集與分化。一邊是都市圈、城市群的周邊，巨型城市化地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好的、人口相對比較稠密的縣城，而另一邊，則是人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退、城區(qū)收縮的縣城。但收縮不等于衰敗。對于人口流失比較嚴(yán)重的地區(qū)，要發(fā)揮有效的政策干預(yù)功能，在客觀承認(rèn)人地收縮的現(xiàn)實上重新規(guī)劃縣城建設(shè)，加強民生保障和救助扶助。一方面，要通過產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強內(nèi)生動力，另一方面，要通過省域或市域內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付支持社會建設(shè)，助力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保持城市活力。

【記者】如何為縣城發(fā)展注入持久動力？

【卓賢】縣城要發(fā)展，離不開“人”。而提升縣城對人口的吸引力，關(guān)鍵是要增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。過去，縣域經(jīng)濟發(fā)展大多屬于自然生長，可能是源于當(dāng)?shù)卦缦鹊墓ど虡I(yè)基礎(chǔ)、當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)，甚至是“引進(jìn)一個人才，誕生一個企業(yè)，形成一個產(chǎn)業(yè)”的偶然機遇。這樣發(fā)展出的“一鎮(zhèn)一品”的地方生產(chǎn)系統(tǒng)有著單一化、個性化的生長特性。但在產(chǎn)業(yè)升級和市場激烈競爭中，原先“草根”式、單打獨斗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟已不適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展要求。要從省域一體化和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的角度，整合城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)資源要素，打造數(shù)個具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，在省域范圍內(nèi)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈?zhǔn)脚涮祝M(jìn)而形成比較良性的城鄉(xiāng)融合和地區(qū)協(xié)作的關(guān)系，讓各類人才都能在城鄉(xiāng)之間暢通流動。這既有利于培育出各個細(xì)分行業(yè)的“單項冠軍”，又有利于涌現(xiàn)出龍頭鏈主企業(yè)、“全能冠軍”，還能避免出現(xiàn)國外城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移—人口流失—主城區(qū)衰敗或由人口過度集中導(dǎo)致?lián)矶?、污染等“大城市病”弊端。?/p>

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