以“智治”破解基層社情民意工作難題*
——從杭州案例淺析中國數(shù)字化改革的意義與未來

周光輝(吉林大學行政學院、吉林大學社會公正與政府治理研究中心教授)賀競超（吉林大學行政學院政治學專業(yè)博士研究生）

社情民意是民眾的普遍共識和共通意愿，是絕大多數(shù)人民群眾最樸實、最真切的心理情感表現(xiàn)。社情民意，特別是基層社情民意是我們黨治國理政工作的出發(fā)點，也是當下地方治理工作中最為復雜、難度最大的領域?；鶎由缜槊褚庠V求的多樣化與地方政府施治能力有限性間的結構性矛盾是當下地方治理中的一大難題。

隨著我國全面邁入信息時代，以數(shù)字技術為內(nèi)核的數(shù)字化改革為地方政府破解這一社情民意工作難題提供了重要支撐。①對此，本文以杭州數(shù)字化改革為典型案例，立足社情民意領域中的數(shù)字化改革具體實踐，擬回答如下三個問題：我國基層社情民意工作特點與施治難題是什么？杭州市如何通過數(shù)字化改革有效破解社情民意治理工作中的難題？從“杭州案例”出發(fā)，如何總結我國數(shù)字化改革的成功經(jīng)驗，未來中國數(shù)字化改革應更加關注哪些問題？

一、基層社情民意工作的特點與施治難題

對于我們黨而言，社情民意是治國理政工作的出發(fā)點，也是動員廣大人民群眾參與現(xiàn)代化發(fā)展事業(yè)的價值導引。實踐證明，從普遍的社情民意出發(fā)，科學制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃是成功實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵條件。

雖然我國已經(jīng)建立起一套通過各級人大代表反映和表達社情民意的政治制度，但對于地方政府而言，需要直面大量復雜且具體的社情民意事項，并要作出快速、針對性的治理舉措，解決實際問題。因此，基層的社情民意工作有著自身的獨特性。能否在有限的制度和資源約束下，妥善化解社情民意工作中的種種問題，已成為地方政府需要重點加以破解的難題。

首先，客觀存在的規(guī)模問題，導致基層社情民意工作極為繁重。我國是一個規(guī)模巨大、有著14億人口且區(qū)域間發(fā)展極不平衡的超大型發(fā)展中國家，重視各類治理實踐中的規(guī)模問題，是實現(xiàn)國家有效施治的前提。對當下基層而言，社情民意事項繁雜且眾多，各種訴求交織疊加，盡管整體性民意共識依舊鮮明，但異質化的利益碰撞和摩擦無疑增加了地方政府兼容治理的難度。

其次，高度密集的治域空間，導致基層社情民意事項的整合施治難度增大。治域是特定區(qū)域下復雜治理事項聚集并發(fā)的場域，基層治域空間不同于更高層級的治域空間，基層是社會問題、社會矛盾發(fā)生的直接場域。根據(jù)屬地管理原則，無論某一社情民意事項上升到多么高的治理層級，它最終都要壓回到基層得以處置和化解。因此，基層治域實際上承接了大量復雜棘手的社情民意問題，進而使得基層治域空間呈現(xiàn)出高度密集的特點。由于大量社情民意事項堆疊和雜糅于基層，分散了地方政府的工作精力，從而增加了地方政府整合施治社情民意工作的難度，與其說地方政府是通過提取民意“共識”來解決民眾訴求，不如說地方政府更多是在處置民意“分歧”來維護治域穩(wěn)定。加之地方政府的行政資源相對有限，從而最終影響到了基層社情民意工作的治理績效和治理質量。

最后，對央地政府二元化的心理認知，導致基層社情民意狀態(tài)的敏感性極強。長期以來，圍繞如何看待和理解中央政府與地方政府，中國民眾普遍存在二元化的心理認知范式：即對中央政府懷有較高的信任度，其內(nèi)在形象認知較為穩(wěn)定，相比較下，則對地方政府的形象感知并不穩(wěn)固，更容易受到實際治理績效，特別是在社情民意問題上的工作成績的影響。也就是說，面對地方政府的施政表現(xiàn)，社情民意的靈敏度較高，敏感性較強，隨之帶來的態(tài)度和行為反饋也更加強烈。因此，地方政府可以因正確處理民意問題而收獲民眾的好感和支持，也可能因錯誤處理民意問題而招致民眾的不滿和批評。因此，對于地方政府而言，如果能建立起一套高度有效的治理方式，精準研判和診斷社情民意的細微變化，未雨綢繆、積極主動施治，便可以不斷提高民眾對地方政府的信任度，確?；鶎又斡虻拈L期穩(wěn)定。

綜合上文可以看出，地方政府在應對社情民意工作問題上，突出面臨“任務重”、“分歧多”以及“風險大”的治理挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)共同指向了當下基層社會中，普遍面臨的民意訴求的多樣化與地方政府施治能力有限性間的結構性矛盾難題。面對這一難題，我國創(chuàng)造性地探索并形成一系列基層社情民意事項有效施治的體制機制，譬如“黨的組織化嵌入制度”、“目標考核制度”、“多元主體吸納共建制度”等等，但是，這些體制、機制的創(chuàng)新還不能完全解決基層社情民意的復雜性、時效性問題。解決好基層社情民意問題，需要探索和引進新的治理要素，實現(xiàn)增量意義上的“二次賦能”。以數(shù)字技術為內(nèi)核的數(shù)字化改革，能夠顯著推進地方政府的“治理改善”，進而有效解決基層面臨的種種社情民意工作難題。

二、杭州案例與社情民意“智治”的成功實踐

自數(shù)字化改革戰(zhàn)略實施以來，圍繞數(shù)字化改革促進社情民意事項的優(yōu)化施治，我國涌現(xiàn)出許多較為成功的地方改革案例，其中，杭州開展的社情民意智治改革實踐是一個成功的典型案例。

（一）杭州市圍繞社情民意工作的三大數(shù)字化改革實踐

杭州市數(shù)字化改革，將“以人民為中心”理念作為改革的根本目標，相繼出臺了《中共杭州市委關于高水平推進杭州城市治理現(xiàn)代化的決定》《關于“數(shù)智杭州”建設的總體方案》《杭州市數(shù)字政府建設“十四五”規(guī)劃》等工作文件，②圍繞“數(shù)智杭州”這一構想，重點從“數(shù)智杭州”總門戶及一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設、做強做優(yōu)城市大腦、加快建設產(chǎn)業(yè)大腦、構建數(shù)字化改革理論體系、構建數(shù)字化改革制度體系五個維度，系統(tǒng)推進數(shù)字化改革。盡管杭州市數(shù)字化改革的工作重心并非僅限于社情民意治理工作，但借助數(shù)字化改革，完善各級政府社情民意治理工作，卻可以視為杭州市數(shù)字化改革的中心任務，歸納總結相關改革實踐案例，杭州市圍繞社情民意工作的數(shù)字化改革實踐主要可分為三大主題。

首先，利用數(shù)字技術，搭建社情民意一體化開放數(shù)據(jù)平臺，為政府解決民意事項提供數(shù)字支持。通過搭建一體化社情民意開放數(shù)據(jù)平臺，使得大量“沉睡”的社情民意信息得到充分地挖掘和調(diào)動，實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)—民意事項—數(shù)據(jù)”的一一對應，使得杭州各級政府部門在面對社情民意訴求時，能夠“做實做透”社情民意治理工作，長期存在的接觸“表面化”、溝通“隨意化”及回應“選擇化”的治理缺陷也得以有效規(guī)避。譬如，杭州市某區(qū)探索建立起“民呼我為”數(shù)治應用工程，整合各類民情民意溝通渠道，暢通社情民意反映和表達通路，廣泛汲取各界民意，借助數(shù)字化綜合治理體系，解決群眾、企業(yè)、基層的“急難愁盼”難題，實現(xiàn)了社情民意“知冷知暖、一鍵直達”的目標。

其次，發(fā)揮數(shù)智功能，推進社情民意事項的共建共治共享，實現(xiàn)了民意工作的自主化參與和合作性治理。杭州市借助數(shù)字化改革，在根本上創(chuàng)新了社情民意工作的治理范式，鼓勵普通民眾自主選擇、參與社情民意訴求的化解工作，從而為“有限政府”帶來“無限治理”的巨大可能性，為“人工監(jiān)督治理”范式注入“智能自主治理”這一新的補充性范式。③譬如，杭州市某區(qū)樹立以“人民至上、共建共享”為導向的建設理念，探索構建了便利可及、平等包容和普惠共享的智慧化公共服務體系，全力推進“一網(wǎng)通辦”。在惠民利民、好用管用的基本原則下，突出用戶導向、需求導向、效果導向，從而提高了整個城市公共參與空間的內(nèi)聚性，激發(fā)了城市發(fā)展運行的“軟活力”。

最后，以數(shù)字化改革為契機，撬動政府制度體制的變革重塑，為社情民意治理事業(yè)發(fā)展打造全局性、系統(tǒng)性的良性政治生態(tài)環(huán)境。杭州數(shù)字化改革實踐，突破了傳統(tǒng)的二元化改革思維，不斷探索如何成為數(shù)字化時代的變革引領者，如何成為智慧化的數(shù)字資源生產(chǎn)者和公共價值供給者④。譬如，杭州市各級治理主體，圍繞自身數(shù)字化治理能力的提升，進行了多項制度創(chuàng)新，按照“大場景、小切口、大牽引”的原則，積極主動推進了多跨場景重大改革，開發(fā)上線了“民呼我為”、“數(shù)智減負”、“數(shù)智人大”、“碼上工程”、“護廉天目”、“數(shù)智組工”、“數(shù)智群團”等一批特色應用項目。依托數(shù)字化改革，杭州政府對行政決策與行政管理體制機制進行了系統(tǒng)重塑，賦予了政府充沛的治理資源和有力的治理工具，實現(xiàn)了治理的提質增效。⑤

（二）杭州市數(shù)字化改革對社情民意治理工作的深遠影響

首先，通過數(shù)字化改革，實現(xiàn)“數(shù)治擴能”。借助數(shù)字化改革，杭州市各級政府掌握了海量覆蓋社情民意的信息決策資源，能夠在“復雜多變社情民意態(tài)勢中”，保證公共事務決策的科學性和治理資源供給反饋的時效性。數(shù)字化改革將智能化的公共事務決策分析系統(tǒng)融入民意事項治理體系中，提升了杭州市各級政府部門在社情民意相關事項上的信息優(yōu)勢，使得過去政府在面對形形色色社情民意工作時，訴求應對緩慢、治理精力不足、目標選擇受限的難題得到充分緩解，克服了公權力盲從性和武斷性的同時，使得杭州市各級政府更有智慧、更加游刃有余地開展社情民意治理工作。

其次，通過數(shù)字化改革，實現(xiàn)“數(shù)治優(yōu)效”。數(shù)字化改革有效提升了杭州市各級政府在應對“高負荷社情民意工作事項”時的治理包容性和有效性。多數(shù)時候，基層民眾對政府治理工作的批評更多集中于實際效果而非態(tài)度，而囿于資源和技術限制，地方政府很難同時圍繞每一項民意關注事項，深入問題本質，徹徹底底化解其中矛盾。隨著數(shù)字化改革的推進，各級政府部門能夠借助數(shù)字技術本身海量、并發(fā)、無限擴容的優(yōu)勢屬性，在“實體政府”之外，搭建起多個“虛擬政府”，以時間空間非聚合地方式從容化解各類民意訴求，成功構建起一套滿足全天候、全過程和全受眾民意治理需要的先進治理體系。由此一來，政府自身突破了從承諾到兌現(xiàn)的治理瓶頸，達成了政府與民眾間的“深度合議”，廣大市民對各級政府的滿意度也隨之顯著提高。

最后，通過數(shù)字化改革，實現(xiàn)了“數(shù)治革面”。數(shù)字化改革提升了杭州市各級政府在解決“敏感性社情民意”事項上的治理親和性。借助數(shù)字化改革賦能，杭州市各級政府可以不斷細化民生類基本公共服務的供給顆粒度，不斷柔化政府回應民意訴求的工作方式和施治過程，在日?；?、微觀化的民意事項場景中，主動融入更多的人文精神和情感互動，進而，在為民眾提供更加人性化、便利化的公共物品的同時，也給予普通民眾更多的獲得感與被尊重感。從長遠來看，這可以使杭州市政務體系的形象和面貌煥然一新，扭轉了過去政府高高在上、官僚做派的固有形象，給了民眾前所未有的新潮感、親近感和信任感，從而拉近民眾與政府間的距離，提高了政府相關公共政策在民眾心目中的接受度和支持度，為營造共建共享共助的社情民意事項多元合作治理體系，奠定了交往互信的友好基礎。

三、我國數(shù)字化改革的成功經(jīng)驗與優(yōu)化建議

（一）我國數(shù)字化改革的成功經(jīng)驗

立足杭州數(shù)字化改革的有益實踐，可以總結出我國數(shù)字化改革的三點成功經(jīng)驗。

首先，我國數(shù)字化改革始終堅持“人民性”，積極踐行“從民眾中來，到民眾中去”的宗旨，真真切切地關注和回應民意訴求。各個地方政府從基礎性的民意出發(fā)，自下而上設計數(shù)字化改革的戰(zhàn)略部署、目標任務、實施方案以及工作思路，⑥既充分回應了民眾共同而普遍的切身利益訴求，也契合了各級公共部門優(yōu)化自身治理方式、克服業(yè)務壓力的職能訴求，由此實現(xiàn)了多方利益的總體一致，凝聚了廣泛的政治共識，從而為改革提供強大的動能與決心。⑦

其次，我國數(shù)字化改革恪守從局部到整體的漸進式改革思想，以點帶面，平穩(wěn)實現(xiàn)從方案試點到經(jīng)驗推廣的總體計劃。各地開展的數(shù)字化改革，順應了本地基層社情民意工作的具體特點，充分考慮到各個部門和廣大民眾對數(shù)字技術的接受度和適應性，盡可能發(fā)揮后者在社情民意事項上的治理優(yōu)勢。面向實際、對癥下藥、治標顧本，依托“數(shù)字治理”高效驅動“民意細節(jié)的治理”，從而形成了“改革取得實效、實效反哺改革”的良性循環(huán)。既確保了改革的接地氣，又解決了改革口徑過大所帶來的各部門內(nèi)部的內(nèi)耗問題。⑧

最后，我國數(shù)字化改革圍繞數(shù)字化技術，充分做到“揚長避短”，順應了我國地方治理的內(nèi)在邏輯，從而通過技術優(yōu)越性鞏固了制度優(yōu)越性。面對基層社情民意訴求的多樣化與地方政府施治能力有限性間的結構性矛盾，各級治理主體巧妙發(fā)揮“智治”模式的自身優(yōu)點，將改革重心放在“數(shù)治擴能”、“數(shù)治優(yōu)效”和“數(shù)治革面”三個關鍵領域，全面發(fā)揮數(shù)字技術獨有的極高的態(tài)勢覺察能力、服務靶向能力以及效用傳遞能力，充分滿足基層社情民意治理對“快速響應、落實到位、充分見效”的基本要求，進而取得了巨大成功。

（二）完善中國數(shù)字化改革實踐的對策建議

數(shù)字化改革有效化解了基層社情民意工作中的治理難題。但從各地數(shù)字化改革的相關材料可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化改革還存在著一定的不足。一些體制性、技術性的問題還要加以研究解決，譬如：數(shù)字化改革工作的統(tǒng)籌管理水平還有待加強、數(shù)字化改革所取得的實質性惠民成果還有待豐富，數(shù)字化改革創(chuàng)造出的新的數(shù)字治理資源還有待開發(fā)利用。立足于基層社情民意當下和今后的發(fā)展變化趨勢，本文提出三點完善中國數(shù)字化改革實踐的對策建議。

首先，進一步聚焦公共利益，統(tǒng)籌改革與穩(wěn)定、發(fā)展間的關系。一方面，地方政府要牢牢堅持數(shù)字化改革的目標與初衷，緊扣“解決社情民意實際問題”這一核心主旨來布置數(shù)字化改革的具體實施方案；另一方面，地方政府要從宏觀上科學把握改革與發(fā)展、穩(wěn)定間的邏輯關系，統(tǒng)籌考量數(shù)字化改革背后的政治賬與經(jīng)濟賬，不僅要將數(shù)字化改革帶來的惠民舉措盡快加以推廣應用，還要有全局意識和先導意識，將可能伴隨改革出現(xiàn)的種種不確定性、不穩(wěn)定性風險降到最低。⑨

其次，重視體制機制協(xié)同優(yōu)化，全面提升自身“數(shù)智”素養(yǎng)和“數(shù)治”水平。各級地方政府要進一步明確，數(shù)字化改革不是“一條腿走路”，而是治理體系下“人格”和“智能”的雙重健全，數(shù)字化改革應在全面深化改革的宏觀視野下協(xié)同推進。借助改革契機，一來要破除傳統(tǒng)政府部門條塊分割的思維，系統(tǒng)推進公共部門組織和業(yè)務流程的優(yōu)化再造，構建跨組織、跨部門的網(wǎng)絡化數(shù)字治理協(xié)同制度體系。二來，要著眼于數(shù)字思維與數(shù)字意識在公職人員隊伍中的涵養(yǎng)培育，不斷提升后者的“數(shù)智”素養(yǎng)和“數(shù)治”水平，訓練其在具體社情民意場景事項中的數(shù)字化治理經(jīng)驗與工作技巧，實現(xiàn)經(jīng)驗治理模塊和技術治理模塊間的深度融合與良性互動。⑩

最后，科學把握數(shù)字化改革推進的節(jié)奏力度，注重增減結合、松緊有度。任何改革的成功，不僅建立在改革目標的正確性與共識性基礎上，還取決于改革過程及其實施路徑的科學與穩(wěn)健。數(shù)字化改革并非一日之功，而是一個長期發(fā)展的漸進過程?；谖覈母锇l(fā)展的長期歷史經(jīng)驗，數(shù)字化改革務必要重視改革節(jié)奏的可控可變，務必要重視改革力度的彈性適中，務必要重視改革方案的靈活合宜，以階段化思維理順改革半徑，避免形式主義的同時防止改革陷入“躍進主義”陷阱，?由此，才能夠不斷積累改革勢能，不斷釋放改革紅利，真正做到用數(shù)字化技術為人民群眾創(chuàng)造更加美好的生活。

注釋：

①《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022 年6 月23 日。

②《中共浙江省委全面深化改革委員會關于印發(fā)〈浙江省數(shù)字化改革總體方案〉的通知》，2021 年3 月1 日印發(fā)。

③浙江省信息化發(fā)展中心：《數(shù)字化改革術語定義》，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgfg/dfxx/202107/t20210711_1290194_ext.html，2021年7 月11 日。

④浙江省人民代表大會常務委員會：《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE3NmQ4M2U0YTAxNzZkYTlmOTEzNDA1MTk，2020 年12 月24 日。

⑤《浙江省人民政府關于深化數(shù)字政府建設的實施意見》，浙江省人民政府網(wǎng)站，https://www.zj.gov.cn/art/2022/8/4/art_1229019364_2413908.html，2022 年7 月30日。

⑥彭勃、劉旭：《用數(shù)字化兜住模糊性事務：基層治理的技術賦能機制》，《學?！?022 年第3 期。

⑦江小涓：《以數(shù)字政府建設支撐高水平數(shù)字中國建設》，《中國行政管理》2020 年第11 期。

⑧鄧理、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學報》2020 年第4 期。

⑨黃璜：《對數(shù)字化改革與轉型的思考》，《中國信息界》2021 年第2 期。

⑩中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會：《“十四五”國家信息化規(guī)劃》，中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，http://www.cac.gov.cn/2021-12/27/c_1642205312337636.htm，2021年12 月27 日。

?陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術治理——基于“精密智控”實踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2021 年第5 期。