關于深化山海協(xié)作的思考與建議＊
——基于對慈溪常山山海協(xié)作的調研

趙永杰，劉浩

（寧波工程學院 經濟與管理學院，浙江 寧波 315211）

0 引言

浙江省山海協(xié)作工程是一種形象的說法，“山”指以浙西南山區(qū)和舟山海島為主的欠發(fā)達地區(qū)，“?！敝秆睾０l(fā)達地區(qū)和經濟發(fā)達的縣（市、區(qū)）［1］。山海協(xié)作工程始于2002年，旨在加強沿海發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的項目合作，推動欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，實現(xiàn)浙江全省區(qū)域協(xié)調發(fā)展。山海協(xié)作工程開展已有21年，取得明顯的成效。2022年，浙江省共推進山海協(xié)作產業(yè)項目394個，到位資金545億元，成為浙江新的經濟增長點。然而，隨著山海協(xié)作示范園區(qū)在各地的迅速崛起，其建設及運營管理中存在的問題也逐漸暴露出來。當前在高質量建設浙江共同富裕示范區(qū)、加快實現(xiàn)跨越式高質量發(fā)展的總體目標下，破解發(fā)展瓶頸，推進山海協(xié)作升級已成為當務之急。

“飛地”本是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，是指“隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地”［2］。1992年，美國城市經濟學家周敏提出飛地經濟（Enclave economy）概念。飛地經濟概念淡化了以往“飛地”含義中“行政統(tǒng)轄”層面上的政治色彩，強調其“互惠共贏”的經濟意義，被視為“兩個相互獨立的地區(qū)在經濟發(fā)展水平上存在一定差距，基于一定的利益共識，通過打破行政邊界束縛，開展跨區(qū)合作的經濟發(fā)展模式”［2］。飛地經濟的理論基礎是區(qū)域比較優(yōu)勢理論和區(qū)域經濟發(fā)展梯度轉移理論［3］，產生的主要原因是經濟發(fā)達地區(qū)的土地規(guī)模受限，基本載體是開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)，運作模式包括共管模式、托管模式、項目合作模式等，其核心在于合作收益［2］。從全球經濟視角看，紐約灣、舊金山灣、東京灣三大世界級灣區(qū)都曾以其獨特的飛地經濟模式受到人們廣泛關注［4］。

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調是我國長期存在的突出問題，因此飛地經濟概念一經提出就在國內引起高度關注。最早的實踐是1994年2月經國務院批準建立的新加坡蘇州工業(yè)園，此后這一模式逐步在各地落地。具有代表性的實踐案例包括2003年8月批準設立、江陰和靖江合作共建的江蘇省江陰靖江工業(yè)園區(qū)；2011年2月批準設立、深圳和汕尾市合作共建的廣東省深汕特別合作區(qū)等。2022年作為山海協(xié)作結對城市，慈溪市和常山縣在10年產業(yè)合作的基礎上，通過高層互訪簽訂了產業(yè)飛地正式合作協(xié)議，明確兩地產業(yè)飛地合作細則，希望以產業(yè)飛地的形式深化山海協(xié)作。隨著山海協(xié)作示范園區(qū)在各地的迅速崛起，其建設及運營管理中存在的問題逐漸暴露出來，如園區(qū)建設資金投入不足、產業(yè)結構“同構化”“低度化”、發(fā)展后勁不足等［5］。

慈溪常山山海協(xié)作是浙江省山海協(xié)作工程的重要組成部分。地處東海之濱的寧波下轄縣級市慈溪市與地處浙西門戶的衢州下轄縣常山縣2012年結為山海協(xié)作結對城市，2013年8月正式簽訂協(xié)議。此后10年間兩地依托山海協(xié)作推動互利雙贏，協(xié)作領域不斷拓展、協(xié)作力度不斷加深。目前，兩地在“產業(yè)”“消薄”“科創(chuàng)”三大飛地共建方面取得顯著成效，有效地促進了產業(yè)對接，實現(xiàn)雙方經濟的協(xié)作共贏。然而，隨著協(xié)作的推進，合作區(qū)發(fā)展的瓶頸日益凸顯。

基于此，本文以慈溪常山山海協(xié)為樣本，對其山海協(xié)作現(xiàn)狀與問題展開深入調研，在此基礎上結合飛地經濟理論，分析新形勢下山海協(xié)作面臨的主要問題以及深化山海協(xié)作的工作要點，并提出相應的政策建議。

1 新形勢下山海協(xié)作工程面臨的主要問題

當前，山海協(xié)作工作面臨長期化、常態(tài)化趨勢，并且協(xié)作范圍越來越廣，任務越來越重。新形勢下山海協(xié)作工程面臨的主要問題如下。

1.1 統(tǒng)籌協(xié)調機制尚有待完善

山海協(xié)作涉及多層面、復雜的利益主體，容易出現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃缺失、利益分配不公、基礎設施滯后等問題。推進協(xié)作升級必須加強頂層設計、強化統(tǒng)籌協(xié)調機制，以打破行政區(qū)隔，實現(xiàn)“山”“海”間跨區(qū)域、跨部門的有效協(xié)同。

1.2 產業(yè)園區(qū)項目落地困難、發(fā)展后勁不足

客觀原因主要在于支援方與對口地區(qū)產業(yè)結構差異較大，并且對口地區(qū)基礎條件相對薄弱，導致企業(yè)投資意愿低。主要原因在于因其扶貧性質，早期山海協(xié)作工程的推進主要靠行政力量的強制干預，缺少對產業(yè)合作需求的深入調研，以至于當協(xié)作進入常態(tài)化階段之后，在沒有行政力量的強制干預或者沒有明確具體的利益時，各方的合作意愿不足。

1.3 協(xié)作系統(tǒng)內基層力量薄弱

2022年以來，寧波各區(qū)（縣、市）內部雖然部分進行重新調整分工，但是當前對協(xié)作各項工作的要求越來越高，仍普遍存在工作人員少、對口地區(qū)多且類型多樣、工作壓力大等困難。

2 深化山海協(xié)作的工作要點

深化山海協(xié)作，有利于獲得更高層次的分享效應、匹配效應和學習效應。然而，由于“山”“?！眱傻匦姓吔绲淖韪?，各種合作障礙也不可避免。能否找準雙方普遍關注的內容或利益點，推動錯位競爭、融合發(fā)展，是深化山海協(xié)作的工作要點。

2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃的融合

“山”“海”兩地一般都具有明顯的資源互補效應，但深化協(xié)作需要以兩地戰(zhàn)略規(guī)劃的融合為基礎。只有在尊重區(qū)域發(fā)展規(guī)律的前提下，通過積極協(xié)商，實施錯位競爭，才可能實現(xiàn)良性協(xié)調發(fā)展，否則很容易各自為政，功能定位與發(fā)展目標產生沖突，引發(fā)內耗。

2.2 資源的集聚與共享

截至2022年底，寧波4個“產業(yè)飛地”啟動地塊面積為66.79 hm2，4個“科創(chuàng)飛地”已啟動運營，7個“消薄飛地”累計共返利1.36億元，表明寧波在共建山海協(xié)作產業(yè)園區(qū)方面已取得明顯的成效。但整體上園區(qū)建設尚處于初級階段，資源并未得到充分利用，體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，目前共建的山海協(xié)作產業(yè)園區(qū)多是獨立運營，存在信息分割，沒有形成資源協(xié)同效應；另一方面，園區(qū)的資源分散在政府的各個不同的部門，由于缺少有效的溝通途徑，各部門對園區(qū)的了解不足，不具有資源調配能力。因此，亟需搭建資源合作平臺，促進集聚與共享。

2.3 重點建設項目的融合

能否以具體、受益范圍廣的實體內容或項目為抓手，不斷推進產業(yè)對接與整合，是深化兩地協(xié)作發(fā)展的關鍵。目前，慈常兩地的重點合作項目主要圍繞“產業(yè)”“消薄”“科創(chuàng)”三大飛地建設展開。2013年，兩地各出資1億元成立常山縣柚橋山海協(xié)作產業(yè)園開發(fā)有限公司，啟動產業(yè)園開發(fā)建設，目前園區(qū)已入駐企業(yè)86家，累計到位資金132億元。2019年7月，慈?！跋★w地”平臺落地慈溪市高新區(qū)上林英才產業(yè)園，目前已有4家企業(yè)入駐。同年，慈常“科創(chuàng)飛地”平臺簽訂合作協(xié)議，由慈溪免費提供場地，目前已有4家企業(yè)入駐。2021年，慈常協(xié)作“產業(yè)飛地”項目在慈溪濱海經濟開發(fā)區(qū)正式動工。這些重點協(xié)作項目為深化山海協(xié)作提供重要抓手，應以此為基礎，遵循因地制宜、先易后難、逐步推進的原則細化分工。例如，在產業(yè)建設方面盡快建立基于兩地行政互動的資金運作與項目管理機制，促進政府調控與市場運作有效結合；在政策方面不斷完善基于兩地行政互動的法規(guī)政策及其細則體系，通過跨界互動和信息共享，加強聯(lián)合執(zhí)法和相互監(jiān)督，實現(xiàn)融合創(chuàng)新、穩(wěn)定發(fā)展；在交通方面加快兩地的配套與銜接等［6］。

3 深化山海協(xié)作的政策建議

3.1 完善領導體制，提升統(tǒng)籌能力

為提升統(tǒng)籌協(xié)調能力，確保協(xié)作過程中緊緊圍繞規(guī)劃的功能定位與發(fā)展目標，避免產生同質低效的不科學規(guī)劃布局和內耗，建議設立山海協(xié)作領導小組，下設常規(guī)協(xié)調辦公室，并明確其常規(guī)職能和工作流程。①領導小組本質上是一種跨區(qū)域、跨部門的議事協(xié)調機制，旨在促進“山”“?！眱傻卦趨f(xié)作過程中打破行政區(qū)壁壘，加強雙方的溝通與合作，及時制訂具體的合作方案并監(jiān)督落實。通過定期和非定期的領導小組會議形式，對兩地協(xié)作中面臨資源的融合、開發(fā)、共享等問題，共同商討擬定解決辦法。②辦公室是為保證工作實效設立的機構，應與領導小組保持互動，并受其領導。辦公室具體工作職責包括與兩地及其下屬部門明確協(xié)作中面臨的問題及合作訴求，形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略認識和合作目標，明確近期與遠期的協(xié)調事項、任務與合作策略等［7］。③兩地協(xié)作中的相關責任部門（包括規(guī)劃、招商、環(huán)境、交通等部門）應在辦公室的領導下明晰各自的職責權限，并加強溝通合作。此外，明確領導小組及辦公室與市級、區(qū)級部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關系，厘清相關部門和職能機構之間的職責邊界，整合發(fā)揮各方的資源優(yōu)勢。

3.2 加強協(xié)作性制度設計，推動協(xié)作升級

一是明確飛地建設中，兩地行政審批、產業(yè)結構調整、稅收、土地、環(huán)保等行政部門的協(xié)作職責、協(xié)作流程和協(xié)作要求，研究出臺相應的協(xié)調制度。二是在人才引進、信息資源共享、文化、教育、醫(yī)療資源共享等方面，構建有效的制度框架、實施細則和磋商機制，為飛地建設中的資源集聚與共享奠定制度化基礎。三是要擬定重點職能部門（工商、稅務、公安、規(guī)劃等）的合作協(xié)議，以此為基礎，加強溝通和協(xié)調，依據(jù)合作協(xié)議協(xié)調處理糾紛，促進問題妥善解決。四是要成立跨界協(xié)作反饋處理部門，其主要工作職責是收集合作各方對合作模式、任務劃分、利益分配、資源共享等問題的意見建議，充分掌握各方的利益訴求，論證合作模式，提供合理的合作方案［8］，不斷總結合作經驗，改進合作模式。

3.3 完善資源配置，促進“輸血式”幫扶向“造血式”協(xié)作轉變

政府是推動協(xié)作的主體，深化協(xié)作首先應當尋求政府職能部門在政策和資金上的支持。然而，政府能力有限，僅靠政府力量容易滯后于市場發(fā)展，一定程度上阻礙協(xié)作的發(fā)展。因此，要堅持市場化導向、完善資源配置，促進山海協(xié)作產業(yè)園區(qū)建設從政府推動向市場拉動力轉變，以解決產業(yè)園區(qū)項目落地困難、發(fā)展后勁不足等問題。

一是要構建深入調研的工作機制，包括做好調研規(guī)劃、重大決策調研先行、調研成果共享等。只有通過調研，全面理清“山”“?！彪p方所需所能，找準雙方利益結合點，才能有效激發(fā)協(xié)作的內動力。慈溪赴常山掛職團隊在調研中發(fā)現(xiàn)，慈溪新浦鎮(zhèn)是享譽全球的絲瓜絡原產地，絲瓜絡加工產品歷史悠久，產業(yè)鏈完整，產品暢銷國內外。常山作為慈溪的山海協(xié)作結對縣，當?shù)赝恋睾蛣趧恿Y源豐富，但缺乏合適的開發(fā)項目。于是由兩地政府牽線搭橋，地方企業(yè)一拍即合，成就了慈溪—常山的“山海絲路”。2021年開始，慈溪企業(yè)與常山新昌鄉(xiāng)采用“技術輸出+訂單收購”的合作模式，在新昌鄉(xiāng)種植84 hm2絲瓜絡，帶動郭塘村等10個村共同發(fā)展。目前，慈溪與常山共有4個項目成功簽約，總金額約8 000萬元，其中3個與絲瓜絡產業(yè)相關，均取得良好的成效。二是要促進政府、市場、社會的有機協(xié)同。為盡快改善對口地區(qū)基礎條件、提高產業(yè)園區(qū)的項目吸引力，要充分調動政府、企業(yè)、社會等多方力量，用足經濟調控杠桿，推動形成政府、市場、社會互為支撐、有機協(xié)同的格局。例如，對于能夠產生一定經濟效益的基礎設施和公益項目，通過多種融資模式鼓勵和吸收企業(yè)、社會資金的投入，從而減輕政府壓力，降低項目和資金風險，提高政府服務效率，增強社會投資及市場運作活力［9］。三是要順應數(shù)字變革，搭建資源合作平臺。除加強頂層設計之外，為加強各層級溝通銜接，形成相互配合、整體聯(lián)動的工作體系，推動產業(yè)協(xié)作、勞務協(xié)作、消費協(xié)作等可持續(xù)發(fā)展，還需要不斷構建和完善資源合作平臺。一方面，搭建數(shù)字經濟平臺。以產業(yè)數(shù)字轉型為契機，“山”“海”兩地跨界聯(lián)動，從投資融資、管理咨詢、法律咨詢、創(chuàng)業(yè)輔導、代理服務、信息查詢、人力資源、技術創(chuàng)新、市場開拓等多維度構建和完善服務體系。引導兩地開展跨區(qū)域、跨部門、跨產業(yè)的項目合作交流，實現(xiàn)跨行業(yè)合作，如依托各地商協(xié)會推動產業(yè)合作，依托各地黨校、學院等平臺組織培訓教育，依托各種社會組織融入社會幫扶等。另一方面，建立跨界經濟、產業(yè)交流活動。以數(shù)字經濟平臺為基礎，“山”“?！眱傻乜缃缏?lián)動，利用項目合作、學術交流、會議討論等方式，引導協(xié)作各參與方交流經濟、產業(yè)融合發(fā)展模式，共享經濟、產業(yè)發(fā)展經驗，尋求不同類型產業(yè)融合發(fā)展的機遇，完成經濟、產業(yè)的資源整合和生產要素配置［8］。

3.4 明晰利益分配機制，確保持續(xù)合作

山海協(xié)作涉及多個參與主體，包括省政府、合作地政府、眾多投資公司和企業(yè)，由此派生出多元、分層的權力和利益關系。要實現(xiàn)協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展，必須在互惠的基礎上兼顧各方經濟利益。首先，要明確利益分配的原則，即需要領導小組在充分溝通的基礎上就利益分配問題達成基本共識，主要包括以下幾個方面：一是要遵循合作受益原則，確保協(xié)作的各參與方都能從中獲益。二是要體現(xiàn)貢獻與收益對等原則，根據(jù)各協(xié)作方的實際貢獻度進行利益分配。三是要堅持合理的利益價值判斷原則，全面考量協(xié)作帶來的長期利益、短期利益、經濟效益、社會效益，對各方面的利益進行充分評估。其次，要明確責任部門及其職責關系。為處理協(xié)作中可能出現(xiàn)的矛盾糾紛，必須設置統(tǒng)一的利益協(xié)調機構，可由領導小組下設的常規(guī)協(xié)調辦公室作為責任部門，主要工作內容包括公正地評估山海協(xié)作產生的不同利益，研究制訂具體的利益分配方案，收集各方對利益分配的意見建議［10］。主要目的是確保各協(xié)作方都能夠得到相對公平的利益，以解決協(xié)作中出現(xiàn)矛盾和沖突，推動協(xié)作的深化和發(fā)展。

4 結語

本研究在探索飛地經濟知識、借鑒國內外飛地經濟的經典案例的基礎上，通過對慈溪常山山海協(xié)作的調研，分析了慈溪常山山海協(xié)作的實施難點，提出破解難題的政策建議。慈溪常山山海產業(yè)園區(qū)雖然具有較高的代表性，但是整體上調研樣本小，難免一定程度上存在偏差甚至遺漏一些重要因素出現(xiàn)以偏概全的情況。為更好地推進山海協(xié)作升級，后續(xù)研究應該擴大調研范圍，選取更多的調研對象，以增強問題研究及政策建議的全面性和系統(tǒng)性。