食品安全司法規(guī)制的前置法銜接與體系性優(yōu)化*
——以農(nóng)藥殘留為視角

劉 柳

一直以來,食品安全是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中被重點關(guān)注的問題,習(xí)近平總書記指出堅持以人民為中心的發(fā)展思想要做到不斷造福人民,而其中就包括解決食品安全這一實際問題。(1)參見習(xí)近平:《堅持人民至上》,載《求是》2022年第20期。在食品的種植、生產(chǎn)與加工過程中,農(nóng)藥是食品安全中不可忽視的影響因素,食品中的農(nóng)藥殘留不僅會損害公民的生命健康法益,還會污染整個生態(tài)環(huán)境體系,甚至導(dǎo)致人類社會動蕩不安。針對當前食品安全問題,應(yīng)該從農(nóng)藥監(jiān)管入手來構(gòu)建完整的食品安全司法規(guī)制體系。鑒于此,我國為了構(gòu)建完善的食品安全司法規(guī)制體系,根據(jù)食品安全現(xiàn)狀出臺一系列法律規(guī)范,重點強調(diào)對食品安全中農(nóng)藥殘留問題進行規(guī)制。2021年4月29日,《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)完成修正,而《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋(2021)》(以下簡稱《法釋2021》)等司法解釋也紛紛出臺,進一步優(yōu)化了對食品安全問題的司法規(guī)制模式。但值得注意的是,當前司法實踐中關(guān)于農(nóng)藥的判決經(jīng)常出現(xiàn)爭議,而這歸咎于既有的司法規(guī)制體系在規(guī)制農(nóng)藥殘留的法規(guī)上存在模糊與闕漏,導(dǎo)致司法規(guī)制體系難以發(fā)揮效力,因此亟需從優(yōu)化前置法銜接與推動體系化完善這兩個方面來改進食品安全司法規(guī)制體系。

一、農(nóng)藥殘留引發(fā)食品安全問題的司法規(guī)制爭議

在食品安全問題的具體司法規(guī)制過程中,雖然司法規(guī)制模式不斷改進,但并未完全消除規(guī)制食品安全問題時的不足,因為前置法上的銜接失衡導(dǎo)致農(nóng)藥殘留標準等一系列認定難題,并引發(fā)食品安全法律體系在司法實踐中的爭議,甚至導(dǎo)致法律體系的整體性失靈與空置化。

(一)食品中農(nóng)藥殘留司法規(guī)制的前置法銜接失衡

當食品中出現(xiàn)農(nóng)藥殘留問題時,對于農(nóng)藥性質(zhì)的判斷與認定將影響刑法中罪名的選擇與具體量刑,所以前置法的規(guī)定便尤為重要。在司法適用過程中,對于食品安全問題中相關(guān)定義的解釋一直存在爭議,而前置法上模糊的描述方式導(dǎo)致法官在裁判時無所適從,前置法上的銜接失衡導(dǎo)致法秩序無法統(tǒng)一,因此需要結(jié)合食品中農(nóng)藥應(yīng)用的現(xiàn)實語境加以分析。

事實上,前置法規(guī)定上的模糊導(dǎo)致其與刑法的銜接失衡。第一,《法釋2021》第1條要求“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”,但對“嚴重超出標準限量”以及“嚴重”的解讀則存在爭議。在“陳永生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品”案中,胡芹因為甲拌磷含量超標90倍被認定為嚴重超出標準限量。(2)參見山西省澤州縣人民法院(2020)晉0525刑初231號刑事判決書。在“程禮柱生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品”案中,韭菜因為腐霉利超標4.8倍,同樣被認定為嚴重超出標準限量。(3)參見河南省南陽市臥龍區(qū)人民法院(2019)豫1303刑初1285號刑事判決書。由此可見,司法實踐中對“嚴重超出標準限量”的判斷并無統(tǒng)一標準,而前置法的混亂則導(dǎo)致后續(xù)難以進行準確的行刑銜接。第二,《法釋2021》第5條規(guī)定“超限量或者超范圍濫用添加劑、農(nóng)藥、獸藥等”,這意味著“超限量”雖未達到“嚴重”的程度,但也足以造成嚴重食物中毒事故或其他嚴重食源性疾病的,同樣可以入罪,但由于“超限量”后附隨了對“足以”的判斷,而對“足以”的判斷卻并無明確標準?？傊?在食品安全的司法規(guī)制過程中,對農(nóng)藥的判斷需要參考前置法的規(guī)定,而前置法在規(guī)定上的粗疏與爭議將會影響后續(xù)與刑事司法的銜接,并導(dǎo)致司法機關(guān)在裁判時缺乏準確依據(jù)。

(二)食品中農(nóng)藥殘留司法規(guī)制的體系性存在欠缺

囿于關(guān)于食品安全的前置法規(guī)在銜接上存在不足,導(dǎo)致食品安全的法律體系混亂,無法對食品安全犯罪進行系統(tǒng)性規(guī)制,而法律體系的內(nèi)部沖突也阻礙了司法規(guī)制的效力。比如《法釋2021》規(guī)定“有毒、有害的非食品原料”包括三種,一是因危害人體健康,被法律、法規(guī)禁止在食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中添加、使用的物質(zhì);二是因危害人體健康,被國務(wù)院有關(guān)部門列入具體清單中的物質(zhì);三是其他有毒、有害的物質(zhì)。但實際上,這三種“有毒、有害的非食品原料”的規(guī)定混淆不清,導(dǎo)致對食品農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制缺乏具體的規(guī)制目標。第一,前兩種“有毒、有害的非食品原料”中農(nóng)藥殘留的認定上混淆不清,并在認定嚴苛程度上不一。在“劉某生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”案中,劉某在種茴香時使用甲拌磷被認定構(gòu)成犯罪,(4)參見山東省鄒平縣人民法院(2015)鄒刑初字第15號刑事判決書。但實際上,本案發(fā)生于2014年,彼時甲拌磷只是被限用而非禁用,該案卻將僅是超限量使用甲拌磷的行為認定為犯罪,這顯然有失偏頗。第二,食品司法規(guī)制體系因為自身的滯后性而規(guī)制不及時,難以預(yù)防農(nóng)藥殘留的風險,導(dǎo)致司法規(guī)制體系趨于空置化。事實上,在最高法發(fā)布的指導(dǎo)性案例中,如果行為人在食品中添加的物質(zhì)雖然不在現(xiàn)有名單中,但該物質(zhì)與現(xiàn)有名單中所列物質(zhì)具有同等屬性,并且根據(jù)檢驗報告和專家意見等相關(guān)材料能夠確定其對人體具有同等危害的,仍應(yīng)當被認定為“有毒、有害的非食品原料”,(5)參見最高人民法院第70號指導(dǎo)性案例:北京陽光一佰生物技術(shù)開發(fā)有限公司、習(xí)文有等生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品案。而這一判斷過程則存在爭議空間。鑒于此,面對司法規(guī)制體系的滯后性,應(yīng)該嘗試優(yōu)化禁限用名單的更新與公示制度,調(diào)動司法規(guī)制體系的整體活力,促使司法規(guī)制體系良性運轉(zhuǎn)。

總之,當前在我國針對農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制爭議主要是前置法規(guī)規(guī)定地較為粗疏,導(dǎo)致農(nóng)藥的概念與分類存在各種爭議,從而刑法罪名銜接不當,進一步導(dǎo)致整個食品安全司法規(guī)制體系空置化,難以及時遏制食品安全犯罪。鑒于此,只有從規(guī)范層面完善食品安全的前置法設(shè)定,并與刑法形成良好地銜接,才能構(gòu)建輕重有序的食品安全司法規(guī)制體系。

二、關(guān)于食品中農(nóng)藥殘留的前置法的設(shè)置與銜接

在食品安全司法實踐中大多“是先參照相關(guān)法律行政法規(guī)等國家規(guī)定來確定構(gòu)成要件是否該當進而確定行為是否違法”,(6)劉艷紅、周佑勇:《行政刑法的一般理論》,北京大學(xué)出版社2020年版,第176頁。所以前置法的解釋與銜接就尤為重要。在食品安全案件中,規(guī)制農(nóng)藥殘留時“類案不類判”的爭議主要歸咎于與食品安全相關(guān)的前置法規(guī)定缺失與銜接不當,所以要梳理食品安全前置法規(guī)中關(guān)于農(nóng)藥殘留的概念定義與分級分類規(guī)則,藉此優(yōu)化食品安全司法規(guī)制中的前置法設(shè)置與銜接,避免司法實踐中的裁判爭議。

(一)前置法中厘定農(nóng)藥殘留的基礎(chǔ)概念

在食品安全領(lǐng)域,對農(nóng)藥殘留概念的規(guī)范解讀反映出國家對農(nóng)藥殘留進行風險控制的重視程度,并影響后續(xù)的規(guī)范措施。2017年之前的《農(nóng)藥管理條例》中規(guī)定農(nóng)藥是指用于預(yù)防、消滅或者控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草和其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長的化學(xué)合成或者來源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑。2017年修訂的《農(nóng)藥管理條例》則刪除了“消滅”,并增設(shè)“鼠”這種對象,2022年修訂的《農(nóng)藥管理條例》延續(xù)2017年《農(nóng)藥管理條例》對農(nóng)藥的定義。其中“消滅”的刪除反映了立法理念的變化,即危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草、鼠不可能是被徹底消滅,而是可以控制危害的對象,如果一味地強調(diào)“消滅”,則某些農(nóng)戶很可能為了消滅有害生物而過量或超標地使用農(nóng)藥,而食品中殘留農(nóng)藥對公民和自然的危害將會更加嚴重。事實上,我國對農(nóng)藥的定義側(cè)重于對農(nóng)藥正向作用的界定和管理,但相比于國際上對農(nóng)藥定義普遍由側(cè)重藥效成分管理轉(zhuǎn)向安全性管理的趨勢,從正向角度認定可能存在不足,尤其是隨著我國農(nóng)藥使用量增加,正向定義模式可能會忽視農(nóng)藥殘留的影響,忽視對公共利益的保護。

總之,當前我國將農(nóng)藥殘留的概念定義為因使用農(nóng)藥而在食品、農(nóng)產(chǎn)品和動物飼料中出現(xiàn)的被認為具有毒理學(xué)意義的農(nóng)藥衍生物等特定物質(zhì)。這說明農(nóng)藥殘留的最大特征是具有毒理學(xué)意義,而農(nóng)藥殘留最大限量(以下簡稱MRL)被定義為“法定允許的在食品或農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部或表面存留的農(nóng)藥最大濃度”,這與國際主流保持一致。換言之,農(nóng)藥殘留實質(zhì)上就是農(nóng)藥在食品或農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部或表面通過轉(zhuǎn)化、代謝、反應(yīng)等方式留存下來,并會對人體造成危害的殘留物質(zhì),而規(guī)制農(nóng)藥殘留的重點是規(guī)制其“毒理學(xué)意義”所可能帶來的風險。

(二)前置法中對農(nóng)藥毒性進行分級分類

在全球范圍內(nèi),對于食品安全問題中農(nóng)藥殘留的規(guī)制已經(jīng)不再局限于概念認定,而是分析某種農(nóng)藥的毒性是否被容許殘留于食品之中,以及其最大容許殘留濃度,因此要優(yōu)化對農(nóng)藥的分級分類方式。當前基于對農(nóng)藥殘留毒性的評估,我國將其分為五個等級,并且根據(jù)毒性分級來確定農(nóng)藥禁用與限用范圍,而這在風險控制與科學(xué)性上存在不足。

聯(lián)合國2021年版《全球化學(xué)品統(tǒng)一分類標簽制度》(GHS)中規(guī)定化學(xué)品根據(jù)毒性分為極度危害、高度危害、中度危害、輕度危害以及正常使用無急性危害這五個等級,而歐盟對農(nóng)藥的毒性分級則與GHS保持一致,而美國也規(guī)定了類似的四等級毒性警告。我國在2017年《農(nóng)藥登記資料要求》中更新了對農(nóng)藥毒性的分級標準,將農(nóng)藥毒性分為劇毒、高毒、中等毒、低毒和微毒五個等級,較之原有的三級毒性分級(高毒、中等毒、低毒),當前五級分級模式的劃分標準主要依據(jù)毒理學(xué)數(shù)據(jù),也更貼合國際標準。

在農(nóng)藥分級分類過程中,不同農(nóng)藥依毒性分級確定了其毒理學(xué)性質(zhì),并藉此區(qū)分各農(nóng)藥的禁用范圍,并確定不同農(nóng)藥屬于禁用、限用還是常規(guī)運用。為了防止劇毒、高毒農(nóng)藥的使用危害食品安全,通常由主管部門對農(nóng)藥進行監(jiān)測并確定農(nóng)藥的毒性分級,據(jù)此決定是否通過該農(nóng)藥的登記注冊申請,并發(fā)布公告規(guī)定該農(nóng)藥是否可以使用以及使用范圍。第一,禁用農(nóng)藥即禁止投入生產(chǎn)使用的農(nóng)藥。域外一般通過登記注冊制度將禁止使用的農(nóng)藥排除在注冊準許使用的農(nóng)藥行列之外,再通過公告等方式達到禁用效果,例如日本采取肯定列表制度,美國采取《聯(lián)邦公告》公示制度等。鑒于禁產(chǎn)是禁用的前提,只有取消農(nóng)藥登記許可才能真正禁止其投入生產(chǎn)使用,所以我國《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定農(nóng)藥登記的相關(guān)事項,通過農(nóng)藥信息網(wǎng)公開了各農(nóng)藥登記狀態(tài),并以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告、通知等方式明確各禁用農(nóng)藥,歸納總結(jié)形成《禁限用農(nóng)藥名錄》,以農(nóng)藥注冊登記制度來排除禁用農(nóng)藥,也通過否定列表的方式來強調(diào)禁用農(nóng)藥。第二,限用農(nóng)藥是指因為其在某范圍內(nèi)使用會對人類或環(huán)境造成不利影響而被限制使用范圍,《禁限用農(nóng)藥名錄》中將其稱為“在部分范圍禁止使用的農(nóng)藥”。我國一般通過登記注冊來確定農(nóng)藥的限制使用范圍,再以公告方式來強化對限用農(nóng)藥的規(guī)定。當前我國禁用農(nóng)藥呈逐漸增加趨勢,以往合規(guī)農(nóng)藥也可能被發(fā)現(xiàn)潛在風險而成為限用甚至禁用農(nóng)藥,所以我國應(yīng)該構(gòu)建及時高效的動態(tài)分級分類機制,傳統(tǒng)公告機制在信息傳遞上存在滯后。鑒于對農(nóng)藥殘留的分級分類與及時公告制度是行政管理部門理所應(yīng)當提供的安全秩序維穩(wěn)與經(jīng)濟社會發(fā)展的公共服務(wù),(7)參見葉必豐:《公共服務(wù)連續(xù)性理論及我國的實踐》,載《政法論壇》2022年第5期。所以要由行政管理部門根據(jù)農(nóng)藥毒性及時分析農(nóng)藥的功能屬性,并對農(nóng)藥的功能價值做出準確判斷,及時修改禁用限用的農(nóng)藥名單并公布。

(三)前置法銜接中保持安定性與科學(xué)性

通過梳理我國食品中農(nóng)藥殘留的概念及相關(guān)規(guī)則,可以發(fā)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域存在前置法銜接不良以及刑法規(guī)制體系不周延等問題,導(dǎo)致針對食品安全的刑法規(guī)制體系難以發(fā)揮實際效用。鑒于此,為了更好地發(fā)揮前置法的參照和指引作用,需要保持前置法的安定性與科學(xué)性,只有這樣才能在其與刑法的銜接過程中保證對具體規(guī)范解讀的準確性,同時堅持科學(xué)性作為標準來準確地判斷農(nóng)藥殘留在食品中的具體影響,避免對食品安全問題的司法規(guī)制遏制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),同時也防止對前置法中對農(nóng)藥殘留的監(jiān)管疏忽導(dǎo)致司法規(guī)制漏洞。

第一,為了保障前置法銜接過程中的安定性,在針對食品安全問題進行司法規(guī)制時,我國有關(guān)部門采取循序漸進地出臺禁限用農(nóng)藥的規(guī)范文件的發(fā)布方式,并在此過程中保持法的安定性。退言之,只有確保了前置法的安定性并優(yōu)化前置法與后續(xù)刑事司法的銜接,才能真正構(gòu)建針對食品安全問題的完整司法規(guī)制鏈條,實現(xiàn)對食品安全犯罪的統(tǒng)一預(yù)防,避免銜接上的缺失導(dǎo)致食品安全隱患,真正落實并推動“雙向銜接”機制的構(gòu)建。(8)參見李奮飛:《涉案企業(yè)合規(guī)刑行銜接的初步研究》,載《政法論壇》2022年第1期。

事實上,在食品農(nóng)藥殘留的立法上,我國不僅頻繁修改禁用限用農(nóng)藥,而且同一種農(nóng)藥的限用范圍也經(jīng)常變更,這導(dǎo)致前置法非常不穩(wěn)定。例如甲拌磷就經(jīng)過了限制范圍、擴大限制范圍、在個別特殊領(lǐng)域禁用等流程,導(dǎo)致甲拌磷的應(yīng)用存在動輒入罪的風險,導(dǎo)致一般公眾無所適從,引發(fā)司法實踐爭議。鑒于上述法律規(guī)范紛繁復(fù)雜,我國隨即出臺了較為完備的《禁限用農(nóng)藥名錄》,將禁用和限用的農(nóng)藥統(tǒng)一列在清單上,希望借助清單目錄的形式對食品安全問題中的農(nóng)藥使用給出清晰合理的指引。鑒于日益增多的禁用與限用農(nóng)藥,之前采用的有關(guān)“打補丁”公告形式顯然不合時宜。所以應(yīng)保持《禁限用農(nóng)藥名錄》的整體穩(wěn)定,不增加規(guī)范文件數(shù)量,但是在規(guī)范內(nèi)容上根據(jù)現(xiàn)實需要進行動態(tài)調(diào)整,構(gòu)建針對食品安全農(nóng)藥使用的動態(tài)公示體系,做到整體安定而內(nèi)核動態(tài)調(diào)整,實現(xiàn)安定性與科學(xué)性上的動態(tài)平衡。

第二,當前對于食品安全問題中農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制構(gòu)建了以刑法、行政法的“雙向銜接”為主干、以其他法律規(guī)范文件為支撐的法律體系,但是在當前的司法實踐中卻仍然存在體系不科學(xué)的規(guī)制風險,因此要結(jié)合司法實踐需要來優(yōu)化食品安全的法律規(guī)制體系,從刑法、行政法入手來優(yōu)化銜接,以科學(xué)合理的分析作為“雙向銜接”的溝通橋梁,在食品安全案件中對于證據(jù)的分析要進行精準的科學(xué)評估,并隨后進行科學(xué)的轉(zhuǎn)化與認定。(9)參見周佑勇:《行政執(zhí)法與刑事司法的雙向銜接研究——以食品安全案件移送為視角》,載《中國刑事法雜志》2022年第4期。

事實上,對食品中農(nóng)藥殘留進行刑事制裁的前提是進行科學(xué)合理的研判,而判斷農(nóng)藥有毒性需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的證明與科學(xué)的風險評估機制。換言之,對“有毒、有害的非食品原料”的判斷不僅需要司法解釋的輔助,還需要科學(xué)技術(shù)的支持,只有科學(xué)合理的認定才能為刑法規(guī)制提供強力依據(jù)。實際上,刑法第144條認定的“有毒、有害”與前置法禁用限用農(nóng)藥間沒有邏輯上的必然關(guān)系,前置法上禁用限用農(nóng)藥并不一定就是“有毒、有害非食品原料”,所以前置法的風險評估應(yīng)該保持科學(xué)性,以供后續(xù)刑事司法認定與裁判。在前置法保持科學(xué)性的基礎(chǔ)上,應(yīng)該對農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì)進行整體性的風險規(guī)制,比如在《農(nóng)藥管理條例》中科學(xué)地考慮農(nóng)藥殘留的累積與協(xié)同效應(yīng),基于科學(xué)視角來考慮食品安全中農(nóng)藥殘留可能對健康或環(huán)境造成的全部傷害或風險,尤其重視其中潛在的致癌性、致畸性等毒性因素,不僅考察分析急性毒性因素,還充分分析潛在的農(nóng)藥慢性毒性,從而進行全方位考察。

鑒于此,對于食品安全中的農(nóng)藥殘留問題,應(yīng)該完善法律規(guī)制體系,優(yōu)化前置法的設(shè)置,以此作為法律規(guī)制的判斷依據(jù)。我國對食品中農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制不足主要是因為前置法銜接脫節(jié),只有優(yōu)化前置法設(shè)置,堅持法秩序統(tǒng)一原理,從科學(xué)角度來分析農(nóng)藥殘留的實質(zhì)違法性,(10)參見周光權(quán):《論刑法所固有的違法性》,載《政法論壇》2021年第5期。才能真正解決食品安全中的農(nóng)藥殘留問題,實現(xiàn)對農(nóng)藥殘留的全方位監(jiān)管。

三、域外對食品中農(nóng)藥殘留司法規(guī)制體系的鏡鑒

域外較早展開了對食品中農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制,并根據(jù)食品安全現(xiàn)狀制定了對應(yīng)的法律規(guī)范與司法規(guī)制體系,嘗試從制度層面解決農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制難題,通過前置法規(guī)與刑法的銜接來構(gòu)建行之有效的法律規(guī)制體系,優(yōu)化司法實踐應(yīng)用,這值得我國參照學(xué)習(xí)。

(一)域外針對食品中農(nóng)藥殘留的科學(xué)概念演變

域外在規(guī)制食品中農(nóng)藥殘留時隨著科技的發(fā)展而逐步改變措施,發(fā)掘農(nóng)藥殘留的潛在影響并豐富規(guī)范的設(shè)置。早在1958年,《美國聯(lián)邦食品藥品化妝品法》(FFDCA)修正案中就增加德萊尼條款,即“任何一個添加劑如果人或動物進食后發(fā)現(xiàn)致癌,或者經(jīng)食品添加劑安全評價實驗后發(fā)現(xiàn)致癌就不能被確認其作為人食用的食品是安全的”,即主張“零危險”的食品安全政策,但這種對農(nóng)藥的絕對嚴格監(jiān)管實際上造成了混亂。在司法實踐中,舊金山美國第9巡回法庭反對環(huán)境保護署以“可忽略危險”方法作為食品農(nóng)藥殘留政策的請求,法庭認為德萊尼條款規(guī)定任何能致癌的添加劑將確認為不安全,所以環(huán)境保護署的“可忽略危險”方法違反了德萊尼條款。隨后,環(huán)境保護署不得不限制或完全禁止了許多基礎(chǔ)農(nóng)藥。

但隨著德萊尼條款的嚴格執(zhí)行,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展與該條款產(chǎn)生了劇烈沖突。1996年,美國頒布了《食品質(zhì)量保護法》并免除殺蟲劑受到“零危險”規(guī)定的限制,并為殺蟲劑制定“合理并確實無害”作為新標準。事實上,不僅《食品質(zhì)量保護法》廢除了“零危險”的規(guī)定,其他相關(guān)法律后來也均沒有采納德萊尼條款。即使是修正后的FFDCA,也不得不在第346條定義摻假食品時指出,當食品中含有了該法案認為不安全的農(nóng)藥殘留物時就可以認定該食品摻假,但如果某種農(nóng)藥殘留是無法避免的,那么該農(nóng)藥殘留可被視為安全,并應(yīng)當給其設(shè)定最大殘留限量。事實上,修正后的FFDCA認識到了農(nóng)藥的復(fù)雜程度以及農(nóng)藥對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要作用,當農(nóng)藥殘留物符合最大殘留限量要求或?qū)儆诨砻馕镔|(zhì)時,應(yīng)被視為安全,其衍生物和代謝物在沒有被發(fā)現(xiàn)存在風險之前,也應(yīng)被視為安全。

除此以外,隨著科技發(fā)展,對于食品安全中農(nóng)藥殘留的分析已經(jīng)不再拘泥于單一視角,而是充分考慮農(nóng)藥疊加后產(chǎn)生的不利影響以及潛在的法益損失,基于科學(xué)視角分析負面作用.由于農(nóng)藥在食品中因組合協(xié)調(diào)而產(chǎn)生難以預(yù)料的效果,由于食品中會同時接觸到多種化學(xué)品的混合物,而實驗室研究通常是針對某一種化學(xué)物單獨測試其接觸效果,因此幾乎無法測試混合化學(xué)物所產(chǎn)生的毒性,所以對食品中農(nóng)藥疊加的負面影響難以厘清。鑒于此,美國通過立法來進行多種農(nóng)藥殘留累積的風險性評估,比如環(huán)境保護署發(fā)布了有機磷類殺蟲劑的累積性風險評估報告,指出了多種農(nóng)藥之間存在濃度相加的聯(lián)合風險效應(yīng)。

(二)域外針對食品中農(nóng)藥殘留的立法模式剖析

目前域外對食品中農(nóng)藥殘留進行司法規(guī)制的前提是構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系,藉此作為規(guī)范依據(jù)。歐盟通過立法模式來確立食品中農(nóng)藥殘留的風險評估制度。第一,《歐盟食品基本條例》中將危險定義為向食品或飼料中添加的可能導(dǎo)致健康損害的生物的、化學(xué)的或者物理的物質(zhì),或者可能對健康造成損害的食物或飼料的狀況。第二,《歐盟植物保護產(chǎn)品相關(guān)條例》中規(guī)定了農(nóng)藥風險評估的規(guī)定,即在植物保護產(chǎn)品投入市場前需要從毒理學(xué)角度對累積、協(xié)同效應(yīng)以及對環(huán)境的影響等內(nèi)容進行風險評估。第三,《歐盟農(nóng)藥殘留最大限量條例》中規(guī)定在設(shè)置MRL時要考慮多重影響因素,包括科技知識、農(nóng)藥殘留的累積、協(xié)同效應(yīng)等信息。第四,歐盟要求成員國制作以風險為基礎(chǔ)的農(nóng)藥殘留控制計劃,并要求成員國提交相關(guān)信息以及年度報告,在設(shè)定最大殘留水平時考慮殘留物、毒理學(xué)等因素。與之相對,美國FFDCA對農(nóng)藥殘留的最大限量及其檢測方式等具體規(guī)定進行授權(quán),并對農(nóng)藥殘留進行總括性規(guī)定。

總之,域外對食品中農(nóng)藥殘留的立法是基于對風險的分析,在立法過程中尊重科學(xué)規(guī)律,全方位分析農(nóng)藥殘留損害。鑒于此,在我國立法過程中,也要充分重視農(nóng)藥殘留的風險,對未來可能出現(xiàn)的食品安全問題進行前置預(yù)防,構(gòu)建“國家安全、公共安全、個體安全”的三層遞進式保護結(jié)構(gòu),保持立法穩(wěn)定性的同時對食品安全的風險進行前瞻性剖析。

(三)域外針對食品中農(nóng)藥殘留的司法實踐參照

在域外規(guī)制食品中農(nóng)藥殘留的司法實踐中,因為農(nóng)藥殘留的性質(zhì)復(fù)雜,所以導(dǎo)致了各方爭議。美國關(guān)于食品中農(nóng)藥殘留的兩次訴訟都源于2007年提交的建議美國環(huán)境保護署(以下簡稱EPA)撤銷毒死蜱容忍值的請愿書。事實上,雖然EPA在請愿書提交前就已經(jīng)注意到了毒死蜱可能存在的風險,但EPA直到2015年才擬定準備撤銷對毒死蜱的容忍值,同時一直拖延履行,甚至還發(fā)布了2016年風險評估,指出毒死蜱的容忍值超過人體可接受水平,且超過了“無害的合理確定性”的安全標準。最終,法院認為依據(jù)EPA的風險評估不能確定使用毒死蜱沒有風險,判令EPA撤銷相關(guān)決定,即撤銷毒死蜱容忍值設(shè)定或者修改其容忍值設(shè)定,并證明其在容忍值范圍內(nèi)是安全的,而EPA最終于2021年公示禁止毒死蜱在食品上的使用和殘留。

歐盟關(guān)于食品農(nóng)藥風險評估的案件主要是Cheminova A/S訴歐盟委員會案,Cheminova A/S公司希望馬拉硫磷可以作為農(nóng)藥活性物質(zhì)得到批準,并提交了評估報告。但歐盟委員會基于食品安全局提供的“關(guān)于活性物質(zhì)馬拉硫磷農(nóng)藥風險評估同行評審的結(jié)論”最終決定不批準該物質(zhì)。原告因此訴至法庭,希望暫停有爭議決定的執(zhí)行并在必要時批準所有臨時救濟措施。歐盟委員會指出,在評估該活性物質(zhì)時發(fā)現(xiàn)不能排除馬拉硫磷的遺傳毒性和某些毒理學(xué)相關(guān)代謝物的影響,而經(jīng)過法院調(diào)查后駁回公司的訴訟請求。

總之,歐美關(guān)于食品中的農(nóng)藥風險評估及評估標準質(zhì)疑的司法實踐案例,表明歐美立法與司法上對農(nóng)藥毒害性風險評估的重視。然而,當前歐美關(guān)于食品中農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制也并非完美無缺的,比如美國規(guī)定的評估化學(xué)混合物風險的方法就存在預(yù)測性弱點,這可能導(dǎo)致低估食品中潛在的農(nóng)藥危害,無法達到FFDCA嚴格的安全標準,而歐盟更重視風險評估透明化的制度建設(shè),評估技術(shù)手段也更加完善。總之,雖然當前歐美關(guān)于農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制體系相比我國更加完備,但是其仍然存在不足,所以我國借鑒經(jīng)驗時要有所揚棄。

四、我國對食品中農(nóng)藥殘留的司法規(guī)制體系構(gòu)建

在食品安全領(lǐng)域構(gòu)建完善的司法規(guī)制體系,有助于保護個人生命健康法益與非傳統(tǒng)的公共安全法益、環(huán)境法益。為了積極回應(yīng)當前社會中的食品安全風險,我國應(yīng)該隨著前置法的修改而調(diào)整關(guān)于食品安全的整體司法規(guī)制體系,通過革新食品安全立法理念明確農(nóng)藥禁限用類型化等方法來調(diào)整食品安全法律規(guī)范體系,妥善地處理食品中的農(nóng)藥殘留問題。

(一)在司法規(guī)制體系中針對農(nóng)藥殘留貫徹積極預(yù)防理念

在當前社會,“農(nóng)藥殘留的‘最大值規(guī)定’依賴的基礎(chǔ)是這樣一個高度可疑且危險的技術(shù)統(tǒng)治的錯誤結(jié)論:還沒有列入或不能列入名單的現(xiàn)象是無毒的……無論在內(nèi)容上還是時間上,修訂污染物名單的工作遠遠落后于化學(xué)品的生產(chǎn)和使用?！?11)[德]烏爾里?！へ惪?《風險社會——新的現(xiàn)代性之路》,張文杰、何博聞譯,譯林出版社2018年版,第71頁。貝克在風險社會里不僅反復(fù)提及農(nóng)藥等物質(zhì)的毒性風險,還指出這些物質(zhì)的風險評估及最大限量標準很可能并不科學(xué)。但美國學(xué)者凱斯·R·孫斯坦則認為貝克的風險社會理論引發(fā)了專家和普通人在風險問題上的持久分歧,而當存在分歧時,專家一般是正確的。(12)[美]凱斯·R·孫斯坦:《風險與理性——安全、法律及環(huán)境》,師帥譯,中國政法大學(xué)出版社2005年版,第66-68頁。事實上,雖然一般情況下專家是正確的,然而公民在農(nóng)藥標準制定過程中的參與性也很重要,當前社會不斷產(chǎn)出新的農(nóng)藥用于食品生產(chǎn),其在促進食品生產(chǎn)效率的同時也引發(fā)了公眾的廣泛質(zhì)疑,而其正當性的來源并不完全在于其毒性與容忍值的技術(shù)合理性,還在于公眾在主觀上是否接受。這是因為隨著工業(yè)的發(fā)展,被認定可以使用的、然而實際具有一定毒性的農(nóng)藥只會越來越多,其在食品中的累積效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)可能難以用現(xiàn)在的技術(shù)進行預(yù)測與估量,所以公民可以存在合理的懷疑。

在設(shè)置針對食品安全的法律體系時,首先需要將積極預(yù)防性立法觀作為當前食品安全立法的指導(dǎo)理念,構(gòu)建積極預(yù)防農(nóng)藥殘留風險的司法規(guī)制體系,并隨之實施功能立法,推行重點化構(gòu)建、系統(tǒng)化推進、協(xié)同化銜接。(13)參見劉艷紅:《中國反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》,載《中國法學(xué)》2016年第4期。質(zhì)言之,在食品安全法律中貫徹積極預(yù)防性立法觀,體現(xiàn)出國家對社會重點關(guān)注的食品安全風險進行及時回應(yīng),這實際上是對社會關(guān)系的積極調(diào)整,基于理性的視角來維護社會發(fā)展中出現(xiàn)的新興利益,(14)參見張梓弦:《〈刑法修正案(十一)〉的法教義學(xué)檢視——以“妨害社會管理秩序罪”為切入點》,載《東南法學(xué)》2021年第2期。國家為了實現(xiàn)社會安全治理的目的,擴大并增強國家司法權(quán)威,在此過程中通過完善行政法與刑法的銜接來強化對食品安全的監(jiān)管。在處罰模式上,通過對食品中農(nóng)藥殘留進行行政處罰,并將行政處罰權(quán)在一定程度上向基層延伸,可以增強監(jiān)管力度,(15)參見秦前紅、陳芳瑾:《“行政處罰權(quán)交由”的規(guī)范闡釋——基于〈行政處罰法〉第24條第1款之展開》,載《法治研究》2022年第3期。通過行政處罰與刑事處罰的配合構(gòu)建梯次化的司法規(guī)制體系,從而以積極預(yù)防作為法律體系的價值核心,更好地預(yù)防食品中農(nóng)藥殘留的風險。

(二)在司法規(guī)制體系中優(yōu)化對農(nóng)藥殘留的風險評估制度

在食品安全司法規(guī)制體系中,需要依據(jù)積極預(yù)防理念來強化風險評估制度的建設(shè),從而落實對食品安全風險的全方位監(jiān)控。鑒于當前科學(xué)研究還不能完全發(fā)現(xiàn)并解釋食品安全領(lǐng)域的潛在風險,所以要積極地構(gòu)建風險評估、風險管理和風險交流機制,通過對風險的積極預(yù)防與把控來構(gòu)建合理的法律體系。為了適應(yīng)并落實食品安全管理中的風險評估和風險管理需求,需要逐漸推行毒理學(xué)測試的新方法,以更低的成本來推進對食品安全的風險評估。

在構(gòu)建風險評估制度時,應(yīng)當在食品安全的前置性立法中引入成本效益原則。鑒于在成本效益分析與預(yù)防原則博弈的過程之中,作為生命健康的安全風險往往在經(jīng)濟利益面前黯然失色,所以分析成本效益可以提升食品安全司法規(guī)制體系的整體可行性。在實踐中,成本效益分析中的成本往往被狹隘地局限于經(jīng)濟成本,而未考慮其他相關(guān)成本,如生命健康、安全保障等,這顯然不符合食品安全的現(xiàn)狀。在食品安全領(lǐng)域通過多元成本效益分析可以增強司法規(guī)制體系的可行性,重視成本效益分析可以避免針對食品安全的司法規(guī)制過于超前,防止過度的預(yù)防措施阻礙食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在風險預(yù)防與食品生產(chǎn)之間尋求平衡,兼顧食品安全的公私性特征,一方面基于人本性特征來保護公民的合法利益,保障公民的生命財產(chǎn)安全,另一方面基于強制性特征來完善司法規(guī)制體系,保護社會整體性的公共衛(wèi)生安全。(16)參見劉艷紅:《人性民法與物性刑法的融合發(fā)展》,載《中國社會科學(xué)》2020年第4期。

(三)在司法規(guī)制體系中設(shè)置禁限用農(nóng)藥清單來準確判斷

我國對農(nóng)藥的監(jiān)管要對其進行合理的分級分類,并據(jù)此發(fā)布禁限用農(nóng)藥清單來展開行刑銜接。我國的禁用農(nóng)藥是全面停止生產(chǎn)且不讓使用,而限用農(nóng)藥只能在特定的作物上使用,大多數(shù)農(nóng)藥被禁限用是因為其具有高毒性,但并非所有農(nóng)藥都是因為存在高毒性而被禁限用。第一,我國農(nóng)藥被禁限用的原因并非都是因為其本身具有劇毒或高毒,而可能是因為其具有殘留時間長或不易降解等特性。事實上,一種農(nóng)藥的危害性不一定表現(xiàn)為毒性級別,還可能表現(xiàn)為殘留時間長或不易降解等對環(huán)境構(gòu)成風險的危害。第二,我國部分農(nóng)藥被禁限用的原因是其降解的物質(zhì)具有高毒性。比如乙酰甲胺磷原藥的毒性為低毒性,但是其在制劑儲藏過程中可能降解并產(chǎn)生高毒農(nóng)藥甲胺磷,故存在較大的質(zhì)量安全風險而對其限用。同理,福美胂、福美甲胂等農(nóng)藥雖然是中等毒性,然而其進入土壤后,容易被微生物降解為無機砷在土壤中殘留聚集,從而對環(huán)境和人畜健康造成安全風險,這種降解后的危險也需要被考慮在內(nèi),所以其屬于禁用農(nóng)藥。第三,在個別情況下,部分農(nóng)藥被禁限用的原因是其缺乏施用的必要性或者其具有可替代性。以毒死蜱為例,其作為中等毒有機磷殺蟲劑,即使按照正確的方法和劑量加以使用也可能在食品中農(nóng)藥殘留超標,而且相似的替代農(nóng)藥產(chǎn)品較多,被撤銷登記后不會影響蔬菜的病蟲害防治,所以農(nóng)業(yè)部決定在蔬菜上逐步禁用這種農(nóng)藥。

總之,我國農(nóng)藥被禁限用的原因多樣,包括農(nóng)藥殘留的毒性、生態(tài)風險、不易操作以及具有可替代性等,我國應(yīng)當對禁限用農(nóng)藥進行分類,并將食品中農(nóng)藥殘留的風險評估過程和結(jié)果公開化、透明化,并在列表后進行清單化處理,注明禁用的具體原因、風險評估方法等。這種禁限用農(nóng)藥清單不僅有助于司法機關(guān)準確判斷,還厘清了農(nóng)藥的具體類型,避免每個案件都需要專家鑒定,避免司法機關(guān)違背客觀事實與科學(xué)規(guī)律而做出錯誤判決。

(四)在司法規(guī)制體系中根據(jù)農(nóng)藥特征完善刑事法網(wǎng)建設(shè)

在當前社會中,食品安全風險是社會各界的關(guān)注重點,因此需要嚴密刑事法網(wǎng)建設(shè),厘清食品安全犯罪的法益保護,修正食品安全犯罪的相關(guān)條文并優(yōu)化相關(guān)刑事司法解釋,從而真正發(fā)揮出食品安全司法規(guī)制體系中刑法的兜底性價值。

1.厘清食品中農(nóng)藥殘留所侵害的法益并調(diào)整罪名

當前不同國家對食品安全犯罪的法益規(guī)定并不一致,主要分為三類:一是危害公共衛(wèi)生的犯罪;二是損害公共安全或造成公共危險的犯罪;三是損害公民健康的犯罪。事實上,我國目前仍是將食品安全犯罪規(guī)定在破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪中,但這樣的編排體例既不符合食品安全犯罪的實質(zhì)侵害法益,也與多數(shù)國家不同。鑒于食品安全與人的生命、健康具有最直接的關(guān)系,而且具有非傳統(tǒng)安全的屬性,所以其應(yīng)規(guī)定在危害公共安全罪中。

如果將食品安全犯罪侵犯的法益歸結(jié)為公共安全,那么就應(yīng)當重新整合食品安全犯罪在刑法中的位置,而刑法典的修改也的確可以根據(jù)社會的變更而進行較大規(guī)模的改進,從而填補保護法益的缺漏。(17)參見張明楷:《刑法修正案與刑法法典化》,載《政法論壇》2021年第4期。質(zhì)言之,刑法第143、144條的兩個罪名應(yīng)當移入危害公共安全罪中,并將其他食品犯罪罪名仍列于原章節(jié),上述這兩個罪名所指向的犯罪行為不僅擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序,更對公民的身體健康乃至生命造成了損害或威脅,并且從整體上危害了社會公共安全,應(yīng)該著重強調(diào)公共安全法益。雖然上述罪名具有非法營利的目的,然而其主要侵害的法益卻是不特定多數(shù)人的生命權(quán)或健康權(quán),也就是公共安全法益的實質(zhì)內(nèi)涵。

2.修正食品中農(nóng)藥殘留對應(yīng)的相關(guān)司法解釋文件

《法釋2021》導(dǎo)致了食品安全刑事案件中出現(xiàn)“類案不類判”的情形,其原因是前置法中的“禁用”與刑法中的“有毒、有害”之間的邏輯關(guān)系不清晰。既然農(nóng)業(yè)部規(guī)定了禁用農(nóng)藥,并且其被禁用的原因并不完全是毒性高低,而是包括了農(nóng)藥殘留的生態(tài)風險、可替代性等諸多因素,那么《法釋2021》第9條就不應(yīng)當將禁用農(nóng)藥直接認定為刑法第144條規(guī)定的“有毒、有害的非食品原料”。此外,《法釋2021》第1項規(guī)定的“因危害人體健康,被法律、法規(guī)禁止在食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中添加、使用的物質(zhì)”也不能被直接認定為刑法第144條規(guī)定的“有毒、有害的非食品原料”,這是因為“有毒、有害”之所以具有毒害性并不是因為禁止而具有毒害性,而是因為對人體具有破壞性而被評價為有毒、有害。(18)參見舒洪水:《論“有毒、有害的非食品原料”的司法認定》,載《江西社會科學(xué)》2021年第12期。鑒于此,食品安全犯罪的司法認定要從科技發(fā)展、物質(zhì)屬性和數(shù)量等諸多方面進行相對獨立評判。

值得注意的是,雖然食品安全犯罪的司法認定應(yīng)當進行相對獨立的判斷,但鑒于司法資源的有限性,通過科學(xué)地修改司法解釋可以顯著降低食品安全的個案認定成本,即將司法解釋修改為“國務(wù)院有關(guān)部門公告的基于毒理學(xué)評估的、對食品具有毒性的禁用農(nóng)藥或限用農(nóng)藥”。此外,鑒于農(nóng)藥的毒性或安全性的主要指標是半數(shù)致死量、人體每日攝入量與致畸、致癌、致突變作用,那么應(yīng)該對農(nóng)藥建立一套嚴密的毒理學(xué)評價與風險評估制度,并將“毒性數(shù)量規(guī)定”等具體內(nèi)容納入司法解釋中,作為司法規(guī)制體系的參照依據(jù)。

3.優(yōu)化食品中農(nóng)藥殘留對應(yīng)罪名的具體構(gòu)成要件

在當前的食品安全司法規(guī)制過程中,通過優(yōu)化犯罪構(gòu)成并嚴密食品安全犯罪的刑事法網(wǎng),能夠充分發(fā)揮出法律機制的效用,通過配合已有的食品安全市場監(jiān)管體系,統(tǒng)籌事前監(jiān)管、事中監(jiān)管與事后監(jiān)管的法律方法,(19)參見席濤:《市場監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯和整體思路》,載《政法論壇》2021年第4期。進行全流程監(jiān)管,降低食品農(nóng)藥殘留的風險與法益損害。

第一,調(diào)整并補充食品安全犯罪中關(guān)于農(nóng)藥殘留的犯罪實行行為。刑法中危害食品安全的主要犯罪實行行為僅限于社會危害性較為嚴重的生產(chǎn)、銷售行為。《法釋2021》只是在此前司法解釋的基礎(chǔ)上增加了“提供有毒、有害的非食品原料”的幫助行為和“其他幫助行為”。但實際上,在規(guī)制食品安全犯罪時,幫助行為正犯化正是對具有獨立危害性的儲存、運輸行為進行充分評價的有效措施,這可以體現(xiàn)國家對于鏈條化、產(chǎn)業(yè)化犯罪的重點制裁,將食品運輸、貯存、保管等犯罪行為正犯化并加以制裁,對食品安全犯罪的全流程進行打擊。

第二,增加食品安全犯罪中關(guān)于農(nóng)藥殘留的主觀方面的規(guī)定。對于食品安全犯罪的主觀方面的判斷不能僅限于故意這一單一責任形態(tài),因此可以嘗試設(shè)立食品安全過失犯罪,其規(guī)制范圍是“存在相關(guān)食品安全標準的情況下,行為人過失違反檢測標準規(guī)定而構(gòu)成犯罪”,從而完善對食品安全犯罪的刑法規(guī)制范圍。

第三,擴充食品安全犯罪中關(guān)于農(nóng)藥殘留的行為主體的規(guī)定。將農(nóng)產(chǎn)品的種植者、噴灑農(nóng)藥的工作者、食品原料的供應(yīng)者、食品運輸者、禁限用農(nóng)藥運輸者等增加為犯罪主體,通過擴充主體的范圍,能夠完善對食品犯罪的全流程打擊,同時實現(xiàn)對食品安全的全流程監(jiān)管。

五、結(jié)語

伴隨社會進步與經(jīng)濟發(fā)展,公眾愈發(fā)重視食品安全問題,而屢禁不止的食品安全事件則無疑是在侵蝕政府的公信力與良好的社會管理秩序。鑒于此,針對食品安全中農(nóng)藥殘留問題,通過修改前置法的相關(guān)規(guī)定,配合刑法上的修改,能夠構(gòu)建完備的司法規(guī)制體系,落實良法善治的治理目標,將良法善治理念融入立法目的和基本原則條款,指導(dǎo)食品安全制度的整體構(gòu)建,(20)參見周佑勇:《中國行政基本法典的精神氣質(zhì)》,載《政法論壇》2022年第3期。不僅在前置階段通過相應(yīng)的行政法規(guī)進行事前監(jiān)管,同時也充分發(fā)揮刑法的威懾力來在事后彌補法益損失,最終塑造全流程法律監(jiān)管模式。