地方金融組織概念界定的短板與補(bǔ)齊

周玨

《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（征求意見稿）》授予地方政府金融監(jiān)管權(quán)，并通過界定地方金融組織的概念來劃定地方金融監(jiān)管權(quán)范圍。但地方金融組織概念“不完全列舉加兜底規(guī)范”的界定方式在面對金融創(chuàng)新時存在滯后性缺陷。這可能導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)金融監(jiān)管缺位和錯位問題，難以有效防控金融風(fēng)險，不能維護(hù)金融穩(wěn)定。

2021年12月中國人民銀行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），賦予地方政府金融監(jiān)管權(quán)，并通過界定“地方金融組織”概念劃定地方政府金融監(jiān)管的范圍，以此解決地方金融監(jiān)管缺位和錯位的問題。面對地方金融快速創(chuàng)新，地方金融組織概念能否有效發(fā)揮清晰劃定監(jiān)管權(quán)限的功能是需要關(guān)注的問題。

一、地方金融組織概念界定

（一）地方金融組織概念的界定方式

《條例》第九條通過不完全列舉地方金融組織類型加概括性規(guī)定兜底的方式界定地方金融組織概念。第九條首先列舉“小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司”七類機(jī)構(gòu)為地方金融組織。隨后規(guī)定“法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院授權(quán)省級人民政府監(jiān)管的從事地方金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)”也屬于地方金融組織，對列舉無法窮盡的地方金融組織類型做出概括性規(guī)定，以此協(xié)調(diào)金融市場快速創(chuàng)新與法律穩(wěn)定性之間的沖突，確保政府對地方金融組織的有效監(jiān)管。另外按照《條例》第五章規(guī)定，地方各類交易所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機(jī)構(gòu)由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、風(fēng)險處置和清退等。結(jié)合《條例》第九條和第五章的規(guī)定，可以明確第九條和第五章列舉的“7+4”類組織之外，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院授權(quán)省級人民政府進(jìn)行監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)屬于地方金融組織范疇。

（二）地方金融組織概念界定的實(shí)質(zhì)

2006年以來，為解決“一行三會”難以有效監(jiān)管地方金融的問題，中央政府及其相關(guān)職能部門便以具體性、行政性分權(quán)的方式，零散地將部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險處置責(zé)任讓渡給地方政府或其指定的地方金融管理機(jī)構(gòu)，甚至是與之相關(guān)的政府部門。小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場陸續(xù)成為地方政府監(jiān)管的金融組織。

法律概念是“對各種對象進(jìn)行概括，抽象出它們的共同特征而形成的權(quán)威性范疇”。地方金融組織概念并未對前述金融組織的特征進(jìn)行概括，其列舉式定義是對以往地方金融監(jiān)管授權(quán)的確認(rèn)和匯總?！稐l例》第九條地方金融組織概念表述為由地方政府監(jiān)管提供金融服務(wù)的組織的總稱可能更為恰當(dāng)。

（三）不完全列舉的補(bǔ)強(qiáng)

判斷一個客體是否屬于某個概念，可以借助于邏輯的涵攝程序。如果某客體具備該抽象概念所要求的全部必備特征（要素），我們才可將其歸屬到概念所描述的客體種類之中。具體列舉概念的外延，并非對對象特征的抽象，無法將未被列舉的事實(shí)涵攝在概念之中。以概括性規(guī)定兜底則成為彌補(bǔ)法律漏洞、保證法律普遍適用的方法之一?！稐l例》通過“法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院授權(quán)”的概括性規(guī)定彌補(bǔ)列舉具體金融組織類型無法充類至盡的不足。明確了未來出現(xiàn)新的金融組織或者業(yè)態(tài)需要經(jīng)過中央授權(quán)方能納入地方金融組織的概念之中，也表明只有獲得授權(quán)，地方政府才能對新的金融組織和行為行使監(jiān)管權(quán)。

二、地方金融組織概念的不足

地方金融組織概念列舉的具體組織類型是對過去具體授權(quán)實(shí)踐的確認(rèn)和匯總。未來新的金融組織或者業(yè)態(tài)是否交由地方政府監(jiān)管則賴于中央通過三種方式授權(quán)。一是國家立法機(jī)關(guān)制定法律；二是國務(wù)院制定行政法規(guī)；三是國務(wù)院做出授權(quán)決定。面對金融創(chuàng)新快速迭代，“中央授權(quán)”容易陷入滯后困境，難以回應(yīng)地方金融監(jiān)管缺位和錯位問題。

（一）授權(quán)滯后的原因

1.市場監(jiān)管的“二次性”導(dǎo)致授權(quán)滯后

市場監(jiān)管是政府對市場失靈的回應(yīng)，屬于對市場的“二次調(diào)整”。市場失靈是市場監(jiān)管的必要條件，也是劃定市場監(jiān)管范圍的依據(jù)。金融市場出現(xiàn)失靈，政府需要先識別市場失靈、評估啟動監(jiān)管的必要性與可行性，才可能做出監(jiān)管決策，進(jìn)而實(shí)施監(jiān)管。金融監(jiān)管因此滯后于金融組織和金融業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，很多時候甚至是滯后于金融風(fēng)險的。市場監(jiān)管的啟動與市場失靈的發(fā)生之間存在時滯。再加上中央對地方的授權(quán)過程，時滯問題會更加嚴(yán)重。

2.央地之間的信息不對稱導(dǎo)致授權(quán)滯后

激勵組織理論將分權(quán)歸因于下級具有信息比較優(yōu)勢，上級讓渡控制權(quán)給下級有助于利用下級的信息比較優(yōu)勢。地方政府對于地方金融組織信息的掌握要優(yōu)于中央政府。地方政府對服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕鹑诮M織進(jìn)行屬地管理，其往往第一時間接觸和管理地方金融組織及其提供的服務(wù)。而中央政府遠(yuǎn)離地方市場，很難及時接觸地方金融組織，信息收集鏈條長、成本高。中央政府掌握地方金融組織及其提供服務(wù)的相關(guān)信息存在滯后短板，其授權(quán)也會滯后。

3.法律的滯后性和穩(wěn)定性

法律具有滯后性和穩(wěn)定性，生動的社會實(shí)踐總是會產(chǎn)生法律所“意想不到”的新問題。金融業(yè)態(tài)的創(chuàng)新、發(fā)展處于變化之中，立法者很難預(yù)先提出符合金融市場實(shí)際并長期有效的制度措施。立法程序的慎重也使得法律規(guī)范的出臺往往落后于社會實(shí)踐。為了保證法律、行政法規(guī)的穩(wěn)定性，立法、修法均十分慎重，歷經(jīng)反復(fù)討論、斟酌，立法周期長達(dá)數(shù)年。面對快速發(fā)展的金融創(chuàng)新，法律、行政法規(guī)的授權(quán)必然是滯后的。

（二）授權(quán)滯后的后果

政府應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)力以支撐其實(shí)現(xiàn)公共利益的職能，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到有效約束以保護(hù)私人權(quán)利不被恣意侵犯。在獲得授權(quán)前，地方政府行使金融監(jiān)管權(quán)就會面臨依據(jù)不足，約束不力，從而發(fā)生地方金融監(jiān)管的缺位和錯位問題。

1.缺位問題

金融風(fēng)險發(fā)生的原因復(fù)雜多樣，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取措施防控金融風(fēng)險面臨不確定性。在強(qiáng)化金融風(fēng)險防控屬地責(zé)任的背景下，這種不確定性增加了地方政府和官員政治風(fēng)險的不確定性。面對多重不確定性，各級政府官員疲于應(yīng)付之余也會選擇種種避責(zé)策略。由于未獲得明確授權(quán)，地方政府的金融監(jiān)管權(quán)力處于不確定狀態(tài)。地方政府為規(guī)避風(fēng)險可能運(yùn)用各種策略逃避自身責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中由于社會事務(wù)的復(fù)雜性，上級政府既不具備逐一厘清排查社會問題的充分資源，也缺乏處理社會矛盾的經(jīng)驗(yàn)，因此，上級政府對下級政府的正式控制權(quán)實(shí)質(zhì)是有限控制權(quán)。上級政府很難做到及時糾正地方政府的避責(zé)行為。這可能會放任金融風(fēng)險發(fā)生，延誤金融風(fēng)險防控時機(jī)。等到金融風(fēng)險大規(guī)模爆發(fā)時，來自上級政府的清理型風(fēng)險處置會阻斷金融新業(yè)態(tài)發(fā)展，導(dǎo)致金融市場治理再陷“收放循環(huán)”。

2.錯位問題

無論對上級政府，還是對轄區(qū)內(nèi)居民，地方政府都承擔(dān)著多重職能，多個角色之間可能是兼容的，也可能是沖突的?！岸嗳蝿?wù)委托代理模型”顯示，不同任務(wù)的完成績效在可度量性上有很大差別，代理人一般會把更多的努力配置到績效可度量性高的任務(wù)，而對績效可度量性低的任務(wù)敷衍應(yīng)付。

金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持。受以經(jīng)濟(jì)增長為主要指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽激勵，地方官員往往會通過擴(kuò)大金融服務(wù)的供給來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。即使當(dāng)前激勵方式轉(zhuǎn)向多元化，經(jīng)濟(jì)增長考核指標(biāo)的重要性有所減弱，地方政府促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的積極性依舊不減。對于地方政府來說，地方經(jīng)濟(jì)增長狀況和發(fā)展速度是一個更易考核的硬指標(biāo)，且能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)孛裆纳频於ㄎ镔|(zhì)基礎(chǔ)。而金融風(fēng)險的集聚和爆發(fā)是一個需要時間積累的過程，風(fēng)險周期與官員政治周期會發(fā)生錯配。地方官員便能采取機(jī)會主義行為，以金融發(fā)展職能替代金融監(jiān)管職能，放任金融風(fēng)險的發(fā)生。

三、彌合創(chuàng)新與滯后的裂痕

（一）概括特征

列舉式定義的不完全概括導(dǎo)致地方金融組織概念無法涵蓋未來的金融創(chuàng)新監(jiān)管問題?！胺?、行政法規(guī)或者國務(wù)院授權(quán)”的兜底規(guī)范則存在滯后性缺陷。彌補(bǔ)上述缺陷的路徑之一是重塑地方金融組織概念，概括地方金融組織的全部特征，以使概念能夠涵攝新的金融組織或業(yè)態(tài)。

有學(xué)者將地方政府監(jiān)管的金融組織劃定為類金融機(jī)構(gòu)、微型金融機(jī)構(gòu)、小微金融組織、普惠金融組織等。有的學(xué)者將地方政府監(jiān)管的金融組織的特點(diǎn)概括為處理普惠事務(wù)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和不吸收公眾存款等。但上述界定存在與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問題。首先，當(dāng)前我國中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也監(jiān)管類金融機(jī)構(gòu)，如金融擔(dān)保公司、消費(fèi)金融公司由銀保監(jiān)會監(jiān)管。其次，普惠金融、小微金融和微型金融關(guān)注的是金融服務(wù)的覆蓋率和可得性，意在解決金融排斥問題。受中央政府監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，如銀行和保險公司等也提供普惠金融服務(wù)。再次，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的金融機(jī)構(gòu)不僅有地方政府監(jiān)管的金融組織，還有中央政府監(jiān)管的金融組織。最后，概念列舉的各類地方金融組織均有全國展業(yè)的情況，并非局限于初創(chuàng)時的注冊地。

（二）權(quán)力配置的復(fù)雜性

中央和地方金融監(jiān)管權(quán)的配置受到政治、經(jīng)濟(jì)和歷史等多重因素的影響，央地金融監(jiān)管權(quán)劃分是一個歷史與邏輯相一致，中央與地方相互協(xié)商博弈的過程。概念的過度抽象化和“非此即彼”，很難涵蓋這一復(fù)雜多變的過程。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，中央和地方（或者說聯(lián)邦和州）的金融監(jiān)管權(quán)縱向配置并非一刀切地進(jìn)行劃分，而是呈現(xiàn)復(fù)雜性。

在美國，針對不同金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)縱向配置紛繁復(fù)雜。以銀行為例，聯(lián)邦批準(zhǔn)經(jīng)營的銀行為國民銀行，主要由貨幣監(jiān)理署監(jiān)管，同時服從美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司管制。各州批準(zhǔn)的銀行為州銀行。加入美聯(lián)儲系統(tǒng)的州銀行由美聯(lián)儲和各種銀行管制機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管；購買了聯(lián)邦存款保險但未成為美聯(lián)儲成員的州銀行由聯(lián)邦存款保險公司和州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管；未購買存款保險的州銀行由州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管。又如，美國的保險公司不僅全國展業(yè)，甚至在全世界展業(yè)，但美國的保險公司主要由各州監(jiān)管，保險公司不僅受到注冊所在州監(jiān)管，還受到開展業(yè)務(wù)的州監(jiān)管。在德國，證券市場也由聯(lián)邦和州按照各自的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。聯(lián)邦金融監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)從聯(lián)邦層面監(jiān)管證券市場違規(guī)行為，州政府主要負(fù)責(zé)對交易所進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管和運(yùn)營監(jiān)管。

（三）緩解滯后性的路徑設(shè)計

通過判斷對象是否存在抽象概念所必備的要素來界定地方金融組織，進(jìn)而明確地方金融監(jiān)管權(quán)的范圍是不現(xiàn)實(shí)的。建立反饋高效的授權(quán)制度緩解上位法或者中央政府授權(quán)的滯后性成為解決問題的可選路徑。學(xué)者馬驍和唐清利等在探討我國中央與地方財政關(guān)系問題時，提出了建立理性溝通模式下的中央政府和地方政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決地方政府對中央政策的背離問題。該機(jī)制由意見雙向傳遞、中央職責(zé)分解、地方主動履職和民眾滲透參與四部分組成。借鑒該體制，本文提出反饋高效的授權(quán)制度建議：

1.建立中央、地方兩條金融服務(wù)投訴通道以及市場監(jiān)管各職能部門與消費(fèi)者保護(hù)組織間的信息共享機(jī)制，提升中央政府掌握信息的效率。

2.建立由金融穩(wěn)定委員會牽頭的央地聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)意見的溝通和傳遞。

3.增強(qiáng)現(xiàn)行行政法的回應(yīng)性，在先試先行方面對地方政府進(jìn)行完整的金融監(jiān)管執(zhí)法授權(quán)。

《條例》對地方政府進(jìn)行金融監(jiān)管授權(quán)的目的在于依法設(shè)定權(quán)力和約束權(quán)力，壓實(shí)地方責(zé)任。快速金融創(chuàng)新與授權(quán)滯后的沖突將權(quán)力置于“無處安放”的境地。建立回應(yīng)性的“安放”制度是緩解沖突的措施。包括《條例》在內(nèi)的法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)具有高效反饋能力的授權(quán)法律制度，構(gòu)筑完備的賦權(quán)與限權(quán)法律機(jī)制，彌合創(chuàng)新與授權(quán)的斷裂。

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

基金項(xiàng)目：云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目《以信任維護(hù)與風(fēng)險控制為導(dǎo)向的地方金融監(jiān)管法律制度研究》（2015Y255）。