執(zhí)法司法責任體系改革背景下公安法制員制度探究

胡昌緣

(中國人民公安大學 公安管理學院，北京 100038)

奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。2021年7月24日，政法領域全面深化改革推進會在京召開，會議提出要加快推進執(zhí)法司法責任體系改革和建設工作。在此背景下，公安法制員作為公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的有力抓手，如同案件質(zhì)量建設的“工程師”，對公安機關的執(zhí)法辦案工作負有層層把控、全面監(jiān)督責任。各級公安機關在加快推進執(zhí)法司法責任體系改革與建設過程中，健全和完善公安法制員制度，為公安法制員履職盡責保駕護航。

一、公安法制員制度的內(nèi)涵

公安法制員是指由公安機關法制部門選拔出來并設立在所屬執(zhí)法辦案單位，對主要執(zhí)法環(huán)節(jié)和重點執(zhí)法行為履行指導任務和法律審核職責的人民警察，是單位主要負責人管理本部門執(zhí)法工作的參謀和助手，具體承擔案件審核審批、執(zhí)法監(jiān)督、辦案指導、執(zhí)法培訓、案件考核、法律研究等職責任務。

2010年，公安部發(fā)布《公安部關于縣級公安機關建立法制員制度的意見》(下文簡稱《意見》)[1]，明確提出建立公安法制員制度，并對法制員的選派任用、職責任務和管理考核三個方面作出了具體規(guī)定，但是并未直接對法制員制度作出明確定義。學界關于公安法制員制度的研究較少，目前僅有《試論依法治國下的公安派駐法制員制度》[2]和《公安機關法制員制度的立法完善》[3]兩篇碩士論文對公安法制員制度下過定義。綜合法制實踐及學界研究成果，筆者認為法制員制度是指公安機關按照相關程序選拔優(yōu)秀法律人才組建法制員隊伍，并將法制員派駐到刑偵、治安、禁毒、交警、派出所等各個一線執(zhí)法單位，在執(zhí)法辦案中負責案件審核、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法管理考核、法律指導服務以及日常執(zhí)法培訓等法制工作，促進執(zhí)法司法工作高效進行的一項內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。

根據(jù)公安法制員制度規(guī)定，公安法制員包括專職法制員和兼職法制員。專職法制員專門從事法制員工作，負責對本單位的執(zhí)法辦案工作進行監(jiān)督指導，對執(zhí)法案卷進行審核把關以及對執(zhí)法人員進行培訓等工作，不直接參與本單位的其他警務工作；兼職法制員除了從事本單位的法制員工作，還兼任其他職位工作。一般來說，刑偵、經(jīng)偵、交警、治安、國保、禁毒等具有執(zhí)法辦案職能的部門應當配備專職法制員。如果上述執(zhí)法辦案部門的警務人員在10人以下，則一般由教導員或副職領導兼任法制員?；鶎优沙鏊鶓斉鋫鋵Ｂ毞ㄖ茊T，警情量較大、執(zhí)法辦案任務重的派出所可以增設1～3名兼職法制員?？傊?，無論專職法制員還是兼職法制員，其作用都相當于一個小型法制室，幾乎能夠發(fā)揮法制部門的所有職能。各地公安機關和單位應當根據(jù)不同情況，因地制宜、因時制宜地設置法制員崗位。

二、加強公安法制員制度建設的必要性

(一)法制員制度是推進公安執(zhí)法司法責任體系改革與建設的必然要求

法制員制度作為公安機關內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分，是制約公安執(zhí)法權力的重要手段，是監(jiān)督公安執(zhí)法辦案的第一道關口，更是推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設的主導力量。執(zhí)法司法責任體系改革與建設要求有更多的法律監(jiān)督者，法制員監(jiān)督就是不可或缺的一部分。法制員制度一改過去公安執(zhí)法的事后監(jiān)督，轉變?yōu)槿缃竦氖虑?、事中、事后全過程監(jiān)督；在公安執(zhí)法辦案過程中開展“零距離監(jiān)督”，提供貼身指導，嚴格案件辦理程序，嚴格規(guī)范案卷、法律文書，極大程度上預防和減少了執(zhí)法問題的發(fā)生，有效提高了執(zhí)法辦案質(zhì)量。

(二)法制員制度是全面建設法治公安隊伍的重要手段

“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于累土”。如果說法治公安隊伍是一座大廈，那每一名民警便是這其中的一塊磚、一片瓦。建設法治公安隊伍需要每一位民警的共同努力，這就更需要發(fā)揮法制員的引領作用。公安法制部門是領導公安法制工作，組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、推動公安法治建設的專門機構。作為法制部門派駐到基層執(zhí)法單位的專業(yè)法律人才，法制員負責派駐單位的法制工作，同時承擔著對辦案民警進行執(zhí)法培訓的任務，扮演著“小教員”角色。民警是公安執(zhí)法的主體，只有注重提升民警執(zhí)法能力素養(yǎng)，促使民警積極學法、認真學法，才能真正實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化水平的提高，才能更好地全面建設法治公安隊伍。一方面，法制員帶頭學法守法用法，往往能夠由點及面地帶動全警規(guī)范執(zhí)法辦案，提高法治理念、法律素養(yǎng)和依法辦事能力；另一方面，法制員通過對辦案民警的執(zhí)法監(jiān)督以及對日常執(zhí)法的考評，糾正執(zhí)法錯誤，并將執(zhí)法質(zhì)量納入績效參考，倒逼民警自覺學法，爭做公安隊伍的法治人才。

(三)有利于提高公安行政工作和司法工作的效率，提升公安執(zhí)法質(zhì)量

法制員作為服務公安基層的法律人才，最突出的作用就是為基層辦案民警減輕負擔，提高公安行政工作和司法工作的效率。基層派出所日常工作繁重且雜亂，既要執(zhí)法辦案，還要為人民群眾辦理證件、出具證明等，有時候還要應對上級機關的督導檢查，遇到安保活動、警衛(wèi)任務、專案等任務時更容易出現(xiàn)警力不足現(xiàn)象，這些都使得民警經(jīng)常處于高度緊張和壓力狀態(tài)下，大大降低日常工作效率。而法制員的出現(xiàn)，使得辦案成本大大減少，從而大幅提高辦案效率。一方面，法制員日常在派駐單位上班，對辦案民警遇到的各種執(zhí)法問題都能夠研究討論、及時解答；另一方面，法制員制度使得法制監(jiān)督前移，在案件審核方面一改以往的坐臺審卷模式，現(xiàn)場直接指導的方式讓原本需要耗費大量時間和精力的案件變得簡單許多，每次只需要花費十幾分鐘就可以完成卷宗審核及整改工作。

多年來的執(zhí)法實踐表明，執(zhí)法問題往往集中在一線執(zhí)法辦案重點環(huán)節(jié)。只有從執(zhí)法源頭入手，打牢執(zhí)法基礎，才能有效預防和避免執(zhí)法過錯，切實提高基層執(zhí)法辦案水平。法制員通過對日常案件的審批審核，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，然后提出法律建議，并督促辦案民警及時整改落實，可以確保案件質(zhì)量，從源頭上根絕冤假錯案的產(chǎn)生。法制員還能夠組織開展多種形式的執(zhí)法培訓，組織辦案民警學習最新的法律法規(guī)和司法解釋，傳達上級公安機關和法制部門的精神和指示，從而提高民警的法律意識，有效規(guī)范民警的執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。

三、當前公安法制員制度存在的問題與不足

自2010年公安部頒布《意見》以來，公安法制員制度在全國范圍內(nèi)逐步覆蓋。經(jīng)過十余年發(fā)展，公安法制員制度逐漸得到完善并落實，頂層設計也得以循序推進。盡管公安法制員制度取得了一些良好的成效，但是在實踐中也存在一定的問題與不足。

(一)崗位權責不明確，角色定位不準

作為一個創(chuàng)立十余年的新制度，其理論研究還處在初步階段，沒有形成系統(tǒng)的理論指導，更缺乏實踐發(fā)展。更有甚者，個別地方出現(xiàn)了公安法制員制度的逆轉情況。例如浙江省杭州市桐廬縣公安局，自公安法制員制度實施以來，辦案單位和辦案民警過于依賴法制員，不重視自身建設，最后反而不利于公安執(zhí)法辦案。[4]究其原因，在于公安法制員崗位權責不明確、角色定位不準。一些基層公安執(zhí)法單位沒有將法制員定位于執(zhí)法工作的“質(zhì)檢員”“監(jiān)督員”角色，而是將法制員視為“附屬”，忽視法制員在執(zhí)法工作中的重要監(jiān)督作用。有的法制員沒有弄清自己的職責權限，對如何開展法制監(jiān)督、履行法制員職責存在誤區(qū)：有的法制員過度干預民警執(zhí)法辦案，導致執(zhí)法民警形成依賴心理而疏于提高自身執(zhí)法辦案水平；還有的法制員對執(zhí)法辦案中的瑕疵和錯誤視而不見，造成執(zhí)法監(jiān)督缺失，同樣不利于公安執(zhí)法規(guī)范化建設。

(二)法制員專業(yè)素質(zhì)參差不齊

從人民警察招錄來源可以看出，公安隊伍中法律專業(yè)人才并不多，這說明在公安隊伍中民警的執(zhí)法素養(yǎng)參差不齊，離專業(yè)化水平還有很大差距，從中選出優(yōu)秀的法制員還存在相當?shù)碾y度。此外，一些單位由于缺乏規(guī)章制度和標準的指導，在選拔法制員方面隨意性較大，更難以將法律素質(zhì)優(yōu)秀的民警選任為法制員。如果法制員自身專業(yè)素質(zhì)和法律水平不高，就難以發(fā)揮出法制員制度應有的優(yōu)勢。

法制員制度創(chuàng)立以來，各地公安機關普遍實行在基層辦案單位設置專職、兼職法制員并行的做法，但是對個別警力不足的地方只設置兼職法制員。截至2021年12月，全國一線執(zhí)法單位配備兼職法制員7.3萬余名，而專職法制員僅1.6萬余名。[5]兼職法制員一般還同時承擔辦案單位的其他職能任務，造成“既當裁判員又當運動員”的執(zhí)法監(jiān)督模式，因此在履行法制員職責時往往丟不開面子，甚至不愿管、不敢管，最后導致執(zhí)法監(jiān)督及審核不到位。

(三)工作積極性不高，缺乏有效的激勵和保障

法制員主要從事案件審核、執(zhí)法監(jiān)督等幕后工作，幾乎不直接參與基層一線辦案工作。即使法制員工作做得很好，也很難在短期內(nèi)看到成效。這導致法制員容易產(chǎn)生錯誤心態(tài)，認為法制員工作沒有一線執(zhí)法辦案工作重要，甚至可有可無。還有一部分法制員，在履行職責過程中怕得罪人、嫌麻煩，于是不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，這些都使得法制員工作積極性不高。此外，對法制員的績效考核制度不夠完善，具體的考核內(nèi)容不夠細致、客觀，并且缺乏有效的激勵機制。一項好的制度需要配套的保障才能相得益彰，發(fā)揮出最大效能。當前在實際工作中，對法制員的考核不全面、獎懲不及時、保障措施不到位等問題亟待解決。

四、完善公安法制員制度建設的途徑

(一)建章立制夯實制度基礎，明確法制員崗位職責和角色定位

沒有規(guī)矩不成方圓。要讓法制員履行好自己的職責任務、發(fā)揮應有的效應，必須有明確的、操作性強的制度標準。因此，要牢牢圍繞法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件、執(zhí)法指引三個層面，持續(xù)加強制度基礎。一方面，公安機關法制部門應牽頭負責，協(xié)同其他有關部門起草公安機關法制員相關管理規(guī)定和制度體系，內(nèi)容應包括選拔聘任法制員的條件和程序，法制員的任期、職責、權利、義務，績效考核和獎懲細則等，從頂層設計上切實保障公安法制員制度的科學性、合理性。另一方面，要規(guī)范對法制員的日常管理，創(chuàng)立跟班、輪崗、匯報、考核四項機制，即每年或每季度派駐法制員到檢察院、法院跟班學習，每季度進行所隊輪崗值班，每月進行考核，每周向分局執(zhí)法管理部門書面匯報工作情況。通過跟班學習、輪崗鍛煉、實戰(zhàn)指導、績效考核四項措施，明確法制員的崗位職責和角色定位，從而有力提升派駐法制員的業(yè)務能力。

(二)加強法制員隊伍建設

1.落實法制員準入制選拔與多元化培訓

當前公安執(zhí)法環(huán)境呈現(xiàn)出復雜化、多樣化態(tài)勢，執(zhí)法管理也日趨精細化、信息化、專業(yè)化和團隊化。法制員必須具備扎實的法律功底、高效的執(zhí)法監(jiān)督能力和出眾的執(zhí)法管理水平這三種勝任品質(zhì)，缺一不可。因此，法制員的選拔必須嚴格，實行準入制選拔，由縣級以上公安機關通過一定程序公開選拔，秉承“精挑細選、優(yōu)中選優(yōu)”的原則，以三年以上執(zhí)法辦案工作經(jīng)驗為基本要求，將政治素質(zhì)過硬、業(yè)務能力過硬、法律素養(yǎng)過硬、紀律作風過硬的民警推舉選拔為法制員。通過個人自薦、單位推薦、法制部門遴選三個步驟層層篩選，最終確認為法制員準入人員，納入法制人才庫。最后，當有需要選拔法制員派駐單位時，再從人才庫里優(yōu)中選優(yōu)。

除了在選拔法制員時嚴格落實標準，還應當對當選的法制員開展多元化專業(yè)培訓，以鞏固提升其業(yè)務能力，更好地服務于公安執(zhí)法監(jiān)督。為提高法制員業(yè)務能力，對選拔出來的法制員定期或不定期地組織跟班學習、集中培訓、案例點評、以會代訓、業(yè)務競賽等多種形式的教育和培訓活動，不斷增強法制員的業(yè)務能力。同時，加強對法制員的管理考核，倒逼法制員加強自身業(yè)務學習，不斷提升法制專業(yè)水平。另外，后備法制人才的培養(yǎng)也至關重要?？梢赃x拔優(yōu)秀法制員當“小教員”，定期給民警上法治課，普及法律知識，從而提高全警的法律素質(zhì)和執(zhí)法辦案水平。當然，對民警自主學習、報名參加各類執(zhí)法資格考試應予鼓勵，并對通過高級執(zhí)法資格考試和國家法律職業(yè)資格考試的民警給予一定的獎勵，從而激勵民警主動學習、提升自我。

2.派駐專職化，發(fā)揮專職法制員指導優(yōu)勢

“術業(yè)有專攻”，專業(yè)的人應當干專業(yè)的事。法制員作為公安法制工作的核心，是公安機關不可或缺的法律人才。應將各個執(zhí)法辦案單位的法制員從原來的單位抽離出來，統(tǒng)一劃歸法制部門進行管理，實行“派駐管理、劃片負責”的專職法制員工作模式，然后由法制部門對各個執(zhí)法辦案單位的業(yè)務工作進行綜合評量，并根據(jù)績效評價結果派駐合適、能夠勝任的專職法制員到對應的部門，承擔一個或者幾個辦案單位的執(zhí)法監(jiān)督職責。他們都直接向法制部門匯報工作，不再受辦案單位的制約。這種制度的優(yōu)點包括以下三個方面：一是大大增強專職法制員的履職能力，發(fā)揮專職指導的優(yōu)勢。法制員不再受辦案單位的制約，能夠獨立自主地履行職能。二是優(yōu)化警力資源配置。根據(jù)各部門辦案業(yè)務量，法制部門會因地制宜為其配置對應質(zhì)量和數(shù)量的專職法制員，減少忙閑不均的現(xiàn)象。三是加強執(zhí)法監(jiān)督和案件審核的成效。有了專職法制員的監(jiān)督，基層執(zhí)法辦案人員能夠有效改變不良執(zhí)法習慣，加強對執(zhí)法辦案規(guī)范化的重視。這使得公安法制部門監(jiān)督的觸手和抓手能夠深入一線執(zhí)法過程，有利于執(zhí)法質(zhì)量和效率的提升。

(三)正反激勵雙向發(fā)力，完善法制員獎懲激勵措施

法制員制度的核心是法制員的工作能力。正激勵和負激勵雙向發(fā)力，能夠極大地調(diào)動法制員的工作熱情，激發(fā)法制員的工作效能，推進公安執(zhí)法監(jiān)督工作有力進行。在對法制員的深度考評工作中，要加強對案件審核、執(zhí)法監(jiān)督、辦案指導等活動中各方面的考評，注重民意導向、社會評價等要素，做到全面、客觀、公正，實行周報、月考、年評等，對考評成績優(yōu)秀的法制員優(yōu)先考慮評先評優(yōu)，對考核不合格的法制員及時予以調(diào)換。一方面，要強化正向激勵，對法制員單獨設置一定數(shù)量的記功嘉獎名額，并建立“法律人才、后備法制員、正式法制員、法制指導員”的四級遞進選拔培養(yǎng)機制，激勵更多民警向法制員隊伍靠攏，主動提升自身法律素質(zhì)和執(zhí)法水平。另一方面，要強化反向問責，即對因履職疏忽、監(jiān)督不力造成的執(zhí)法問題和執(zhí)法過錯，依法依規(guī)進行追責問責。應當做到以下幾點：一是追責范圍要精準界定。嚴格界定辦案質(zhì)量瑕疵責任與違法違規(guī)辦案責任，合理界定錯案范圍和程度，對輕微瑕疵錯誤要補正改正，對違法違規(guī)辦案行為要嚴格問責追責。二是追責程序要精細完善。應當公開公正，杜絕隨意武斷，更不能摻雜個人情緒和主觀臆斷。要積極探索執(zhí)法司法責任體系的新路子，建立健全程序正規(guī)、處置合理的追責程序，確保權威性和公信力。三是追責政策要精準把握。明確把握追責問責的正確導向，防止片面過激、為罰而罰；堅持追責和保障相統(tǒng)一、問責和免責相結合，確保公安民警敢負責、能盡責、真擔責。

(四)推進“智慧法制一體化管理系統(tǒng)”建設，實現(xiàn)智能化全過程監(jiān)督

在網(wǎng)絡信息技術高速發(fā)展的新形勢下，公安法制部門要充分依托智慧公安建設成果，推進“智慧法制一體化管理系統(tǒng)”建設，重構執(zhí)法監(jiān)督形態(tài)。通過智能化系統(tǒng)，將公安執(zhí)法監(jiān)督與現(xiàn)場執(zhí)法活動融為一體，把傳統(tǒng)的事后監(jiān)督轉變?yōu)橹悄芑^程監(jiān)督，這樣不僅可以提高辦案指導效率，還能夠將執(zhí)法問題消滅在萌芽階段，避免出現(xiàn)過錯結果。在“智慧法制一體化管理系統(tǒng)”中，法制員可以將接處警音視頻、詢問訊問音視頻等納入監(jiān)督范圍，及時把控辦案中接處警、受立案、強制措施采取與解除、涉案財物處置、行政處罰等各個環(huán)節(jié)，并提前介入了解案情、審核案件材料，對案件定性等提出指導意見，從而打造法制員全程可視化閉環(huán)監(jiān)督管理。