黃河流域民族地區(qū)的生態(tài)保護與生態(tài)治理

劉雨婷，包慶德

（內蒙古大學a.馬克思主義學院；b.哲學學院，呼和浩特 010020）

以習近平同志為核心的黨中央站在人與自然和諧共生的高度謀劃黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。 習近平曾多次奔赴沿黃九省區(qū)考察調研，于2023 年6 月再次考察內蒙古，關注黃河“幾字彎”流域的相關情況。 用水安全就是國家安全，治理黃河就是治國安邦。 于外，黃河流域民族地區(qū)北連蒙俄，西通中亞、南亞，特殊地緣關系使該區(qū)域在保障國家國土安全、生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、產業(yè)鏈安全、文化安全等方面具有重要戰(zhàn)略地位；于內，加強黃河流域民族地區(qū)的生態(tài)治理保護，推動區(qū)域高質量發(fā)展，解決好人民特別是少數(shù)民族群眾關心的問題，具有重要意義。

一、生態(tài)保護進路

“不搞大開發(fā)，要搞大保護”是黃河流域重大國家戰(zhàn)略總路線。 黃河生態(tài)問題“表象在黃河，根子在流域”［1］240，其負面影響所及不只流域境內，更涉及大半個中國和五分之一近海，黃河根治必須要靠生態(tài)系統(tǒng)保護和優(yōu)化［2］。 黃河流域生態(tài)保護是針對流域生態(tài)環(huán)境問題，識別被保護具體對象及被保護對象合理保護規(guī)模，其中自然恢復、人工修復和環(huán)境治理是生態(tài)保護的重要層面。

（一）自然恢復

黃河流域是沿線九省民眾與黃河生態(tài)環(huán)境和諧共生的自然空間，承載全國很大一部分人口和經濟，以往為了追求經濟快速增長，不間斷與河爭地、與河爭水，圍湖造田、圍河造地，濫砍濫伐、過度墾荒放牧，這些行為擠占黃河本身生態(tài)發(fā)展空間，掠取黃河用以維持河流生態(tài)系統(tǒng)行使正常生態(tài)功能的基本生態(tài)用水量，導致黃河自我維持與更新能力、黃河環(huán)境資源承載能力以及黃河自然環(huán)境所維持生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境承載能力嚴重受損。因此，將黃河流域遭到嚴重生態(tài)破壞地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱敏感地區(qū)與人類不合理活動進行物理隔離，減少人為干擾，阻斷人類活動直接危害被保護對象的途徑，給予自然恢復以充足空間和時間。關于自然恢復，應該充分考慮兩個層面：一是自然恢復是以自然力為主或主要借助自然力使生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能得以恢復，這是自然恢復最主要也是最為基本之點。 如封山禁伐、封草禁牧、生態(tài)紅線劃定等措施就是為林地、草地以及生態(tài)功能的自然恢復提供所需空間。 黃河流經杭錦旗全長249 公里區(qū)域內，創(chuàng)新性實施“引凌入沙”，不僅有效緩解因每年凌汛期的大量凌水造成的高水位對沿岸群眾的高危險，而且減少大量水資源浪費，將凌水引入沙漠低洼處形成近100 平方公里水面、濕地，為多種野生動植物棲息繁衍提供生長環(huán)境，周邊農牧民利用濕地發(fā)展水產養(yǎng)殖和沙漠旅游。二是自然恢復并不是對人力的完全否定，而是強調在主要依靠自然力的同時，人為地創(chuàng)造相應的或相關的條件。 比如在年降水量小于200 毫米的極度干旱荒漠地區(qū)的阿拉善，結合其地廣人稀的特殊地理環(huán)境，采用飛播造林治沙實用技術，播種完后進行封禁保護，避免牲畜啃食。 類似于“圍欄封育”中的“圍欄”“退耕還林”中的“退耕”“退牧還草”中的“退牧”“自然保護區(qū)”中的“保護”，如此等等［3］11。 黃河流域民族地區(qū)自然恢復，首先體現(xiàn)在對于黃河河流本身還水于河，還地于河，通過水流物理、化學和生物等作用溶解、分解物質，使黃河恢復一定閾值范圍內的納污、排污和自凈能力，為黃河自我維持與更新能力發(fā)揮保留生態(tài)空間；其次體現(xiàn)在人類活動不過度干預黃河自然環(huán)境，如實施天然林保護，劃定自然保護區(qū)范圍，又如寧夏回族自治區(qū)于2020 年1 月11 日全部取締58 個工業(yè)企業(yè)直排口［4］；再次，體現(xiàn)在黃河自然環(huán)境支撐的生態(tài)系統(tǒng)，通過科學劃定國家生態(tài)功能區(qū)、建立國家公園、退耕還林還草還水、生態(tài)移民等措施，恢復區(qū)域小氣候，提高源頭水源涵養(yǎng)能力和植被覆蓋率。 以黃河源頭青海省果洛藏族自治州西北部的瑪多縣為例，該地是中國三江源國家公園核心腹地，20 世紀80 年代初瑪多縣是以草原畜牧業(yè)為基礎的純牧業(yè)縣，游牧民族逐水草而居的游牧生活對當?shù)夭菰h(huán)境形成明顯的負面影響，周期性自然災害使當?shù)鼐用裆羁嗖豢把?，部分區(qū)域因環(huán)境退化而被迫實施生態(tài)移民和大規(guī)模退牧還草工程［5］。 瑪多縣只是黃河三江源生態(tài)保護與修復的一個縮影，但足以讓人們意識到保護生態(tài)的重要性。 但需要注意的問題是，采取物理隔離的自然恢復，其局限性在于：第一，圍欄封育中直接影響牧區(qū)牲畜轉場通道和野生動物的遷徙通道，引起部分牧民和環(huán)保主義者的抗議［6］；第二，自然恢復的局限性在于物理隔離無法從根本上阻隔人類經濟活動通過復雜生物圈聯(lián)系對保護區(qū)產生間接影響，實質是對通過改變人類行為保護、修復生態(tài)重視不夠。

（二）人工修復

人工修復是主要借助人的力量恢復生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能，同時在認識其結構與功能，維護其生產能力、恢復能力、循環(huán)能力和補償能力的前提條件下，進行有效的生態(tài)重建［3］12。 現(xiàn)有黃河流域的人工修復，在優(yōu)先自然恢復的基礎上，更多側重自然科學和工程技術的視角，利用科技手段介入生態(tài)系統(tǒng)，針對具體生態(tài)環(huán)境問題采取對癥下藥措施。 新中國成立以來，為更好地服務于流域供水、防洪、灌溉、發(fā)電、航運、漁業(yè)以及旅游的需要，黃河流域修建各類水庫及塘堰壩等蓄水工程10100 座，總庫容約720 億立方米，相當于黃河多年平均凈流量的1.24 倍［7］。 近年來，為提升水源涵養(yǎng)能力，在三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)實施退耕還林還草工程；為恢復因承載過多人口而破壞生態(tài)的貧困地區(qū)的綠水青山，通過生態(tài)移民，對舊宅基地實施復墾復綠，生態(tài)移民工程與退林還草工程緊密結合，是減緩草地荒漠化發(fā)展態(tài)勢的根本性措施［8］；為控制土壤侵蝕、恢復植被、減少入黃泥沙，在黃河中游大力建設旱作梯田、淤地壩，實施水土保持重點建設工程、三北防護林體系建設工程，如巴彥淖爾市磴口縣東臨黃河，三面環(huán)沙，因地制宜探索出“封沙育草區(qū)—防風固沙區(qū)—農田防護林區(qū)”這一由外至內、由表及里三道防線的獨具特色的科學防沙治沙體系，從森林覆蓋率僅為0.04%增加到37.2%，從每年向黃河輸沙7000 多萬噸減少到370 萬噸［9］；在條件適宜的地區(qū)采取人工措施育林育草，加速提高森林草場的生物量，如承擔黃河水量調節(jié)、水質凈化、防凌防汛等重要功能的“塞外明珠”烏梁素海，曾因自然補給水量減少，加之工農業(yè)排水等因素造成嚴重生態(tài)退化，內蒙古通過統(tǒng)籌烏梁素海上游防沙治沙，外圍植樹造林的山水林田湖草沙綜合治理，其生態(tài)功能得到有效恢復；借助現(xiàn)代科技手段及時收集、分析提煉水文信息資源，建立黃河水量統(tǒng)一調度機制、水沙調控體系、水污染應急機制等，乃至模擬所收集的水文信息，推進“原型黃河”“數(shù)字黃河”“模型黃河”“三條黃河”建設［10］253-254等。 可見國家重大生態(tài)修復工程始終是過去和當前的工作重點，也成為今后的重點。但現(xiàn)代“外科手術式”的水利工程陷入解決了一個問題又帶來了另一個新的問題的怪圈，大壩建設阻礙了魚的洄游，使?jié)O業(yè)生產率受到直接威脅，堤防建設弱化了天然河灘地的肥力，部分淤地壩年久失修、設施老化，不僅失去攔泥和防洪的能力，甚至存在泄壩的潛在風險，如此等等。 我們應該反思，為何在如今科技力量如此強大的今天，卻仍法無法解決河流旱澇和河流污染的問題？ 可能的原因至少有兩方面：其一，即使在現(xiàn)代科學技術的助力下，人類也不可能完全通曉和掌握所有關于黃河及流域生態(tài)系統(tǒng)運行的自然規(guī)律和復雜生物圈內部成員的彼此聯(lián)系，造成對生態(tài)問題認識的不全面，工程措施時效性短、力度弱，甚至隱藏潛在風險等問題。 其二，自然科學和工程技術的解決辦法“治標不治本”，因而即使在科學技術的支撐和保障下，仍不能忽視生態(tài)問題產生的經濟根源。 因此，黃河流域生態(tài)環(huán)境的人工修復需要自然科學家和社會學家共同合作，達到自然科學技術和社會科學的結合，也就是在充分尊重自然規(guī)律的前提下，通過人與社會經濟利益的協(xié)調，從根本上消除人與自然的矛盾。

（三）環(huán)境治理

為了鞏固自然恢復和人工修復成果，環(huán)境治理必不可少。 環(huán)境治理是通過建立人與人之間新的秩序而達到人與自然關系協(xié)調，其載體是約束人們外在行為的強制性規(guī)范的法律法規(guī)。 歷史上，為了解決黃河開發(fā)、利用、保護和治理等問題，中國古代社會制定過黃河管理的機構和官員設置法令，如西周、春秋戰(zhàn)國時的“水官”、秦國“水長”和《田律》、漢代“河堤使者”、魏晉南北朝設“都水臺”、隋唐設“水部”、唐代設“都水監(jiān)”和《唐六典》，至此中國古代水利行政管理體制基本定型，此后的宋、元、明、清各代都有專門水管理機構。 中華民國22 年（1933 年）成立黃河水利委員會和國民政府黃河水災救濟委員會，頒布《黃河水利委員會組織法》，1949 年中華人民共和國成立后，涉及黃河水資源的開發(fā)、利用、調度、分配和組織管理、防洪、防止污染、防止生態(tài)破壞、防止水土流失等黃河立法工作相繼展開［11］。 當前我國行政機關在環(huán)境執(zhí)法中適用最多的法律或法規(guī)有《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》。 在黃河流域，水的問題是沿黃九省區(qū)的共性問題，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全問題相互交錯，因此黃河流域的環(huán)境治理，必須抓住“水”這一“牛鼻子”，尤其重點關注水資源管理和水污染防治兩方面。 就黃河水資源管理而言，黃河流域在有限水資源條件下，始終存在水資源供需矛盾突出，亟須開展水資源供給側和需求側管理［12］。 因此，應不斷完善《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》的科學性，大力度逐級執(zhí)行河湖長制組織體系，認真完成國家環(huán)保專項整治行動，有效落實國家環(huán)保專項資金，對有限的水資源進行科學的管理，不失為緩解當前用水與排污布局不盡合理、開發(fā)利用與保護的關系不協(xié)調、水域保護目標不明確等問題的有效途徑之一。 在水污染防治方面，我國對水污染的防治和立法開始于20 世紀50 年代，依次制定《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》（1959）、《中華人民共和國水污染防治法》（1984）、《水污染防治法實施細則》（2000）、《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》（2010）等，使我國水污染防治法規(guī)初步形成體系。 但在黃河水污染防治實踐中，存在有法可依但有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。 從源頭看，“污染事件的發(fā)生，歸根到底，是利益作祟。如今守法成本高，而違法成本太低，經濟處罰奈何不了一些企業(yè)。”［10］211更嚴重的問題是，向污染者征收污染費， 如果局限于污染者可承受的程度， 那無異于向其發(fā)放污染的許可證［13］51。因此，水污染防治采取有效的行政、法律、經濟等手段，并規(guī)范市場主體守法、行政主體用法等程序。 總之，黃河流域包括民族地區(qū)環(huán)境治理應以抓鐵有痕，踏石留印的工作作風推動各項工作落實。

二、生態(tài)建設路徑

保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力。 優(yōu)良的自然生態(tài)環(huán)境、豐富的自然資源，是黃河流域生態(tài)建設的前提和基礎。黃河流域的生態(tài)建設是利用生態(tài)環(huán)境與產業(yè)發(fā)展的結合點，建立環(huán)境和發(fā)展之間相互促進的關系，通過生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化兩條路徑，從根本上突破黃河流域生態(tài)保護和經濟發(fā)展的矛盾，將黃河流域建設成為更加符合人與其生存的生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展的狀態(tài)，為流域綠色發(fā)展提質增效。黃河流域民族地區(qū)的生態(tài)建設亦如此。

（一）生態(tài)產業(yè)化

推進生態(tài)產業(yè)振興，是黃河流域民族地區(qū)生態(tài)建設的重中之重。 生態(tài)產業(yè)化是“以生態(tài)產品生產和再生產為主線的經濟活動過程?！保?4］關于“生態(tài)產品”的概念，目前國內外還未形成規(guī)范性的嚴格定義，但人們對生態(tài)產品的認識經歷了從狹義到廣義的深化過程，如生態(tài)產品是“融入了生態(tài)設計的產品”“經過生態(tài)認證，貼上生態(tài)標簽的產品”“生態(tài)系統(tǒng)服務中的供給服務”“環(huán)境產品和服務”“維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素”“剔除文化功能的生態(tài)系統(tǒng)服務”“生態(tài)系統(tǒng)服務”［15］。 在我國對于生態(tài)產品的認識大致分為兩類：一是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》指出“生態(tài)產品指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”，屬于對生態(tài)產品的狹義理解；二是從生態(tài)產品具有生態(tài)系統(tǒng)服務功能方面的廣義理解，包括為人類生活、生產提供食物和原材料的供給服務功能，在氣候、水資源、凈化水質等方面的調節(jié)服務功能，為人類提供娛樂消遣、教育價值、藝術靈感、文化遺產等滿足精神需求等方面的文化服務功能，在土壤形成、光合作用、水循環(huán)、養(yǎng)分循環(huán)等方面的支持服務功能［16］。 所有的生態(tài)產品從性質上又可以分為公共性生態(tài)產品和經營性生態(tài)產品，公共性生態(tài)產品如國家投資建設的山水林天湖草沙生態(tài)保護與修復項目工程所形成的清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等，經營性生態(tài)產品是通過創(chuàng)新“生態(tài)+”產業(yè)發(fā)展模式所形成的如生態(tài)旅游、生態(tài)農牧業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)文化、生態(tài)能源等方面的經營性生態(tài)產品。 在黃河流域民族地區(qū)，雖坐擁包括礦產資源、生物資源、環(huán)境資源和富有生態(tài)意蘊的民俗文化資源等豐富的生態(tài)資源，但該區(qū)域的生態(tài)資源尚未充分轉化成優(yōu)質生態(tài)產品，已經轉化成生態(tài)產品的生態(tài)資源也未能充分展現(xiàn)其供給、調節(jié)、文化和支持等生態(tài)產品服務功能，“生態(tài)+”產業(yè)發(fā)展模式雖有部分成效，但生態(tài)產業(yè)鏈整體發(fā)展狀態(tài)欠佳。 目前黃河流域民族地區(qū)“生態(tài)+”產業(yè)發(fā)展模式取得初步成效且較為典型的有：磴口縣“光伏產業(yè)+生態(tài)治理”項目基地，一方面利用“沙戈荒”地區(qū)豐富的光照資源進行光伏發(fā)電，另一方面通過光伏組件減少沙區(qū)水分蒸發(fā)，種植梭梭、檸條、肉蓯蓉、沙棘、沙漠葡萄等沙區(qū)特色經濟林防風固沙，初步創(chuàng)造生態(tài)、生產、生活共贏的發(fā)展道路；內蒙古近年來推進生態(tài)文化產業(yè)化發(fā)展，由內蒙古社科院設立專門團隊研究“內蒙古黃河文化”專題，研究重點包括北方民族史、農牧文化交融史在內的多元民族交融的歷史、古代文化遺跡遺存、近現(xiàn)代工農商業(yè)史跡、傳統(tǒng)技藝與民俗文化、革命史與紅色文化、當代社會新文化等方面內容，既為深度挖掘內蒙古黃河文化資源作出應有貢獻，也為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)民族生態(tài)摸清“文化家底”；內蒙古特色農產品產業(yè)化建設初有成效，在《內蒙古農牧業(yè)高質量發(fā)展十大行動計劃》《品牌行動三年計劃》等文件的指導下，截至2020 年底內蒙古共有274 個產品被納入名特優(yōu)新農產品名錄，總數(shù)位居全國第一，不僅推進全區(qū)農牧業(yè)供給側結構性改革，也拓寬了農戶增收渠道，助力了產業(yè)扶貧；青海省全省有天然草場3654 萬公頃，其中可利用的草場面積3160 萬公頃，得天獨厚的自然資源為青海省發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)奠定基礎，2014 年，青海省被農業(yè)部確定為全國唯一的草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)，目前已成為全國面積最大的有機畜產品生產基地；青海、甘肅、寧夏、內蒙古等利用沿黃區(qū)域豐富的太陽能、風能等清潔能源優(yōu)勢，推進生態(tài)能源產業(yè)化建設。 總之，推動黃河流域民族地區(qū)生態(tài)要素向生產要素、生態(tài)財富向物質財富轉變，為流域經濟甚至全國供給優(yōu)質的、有差異化特征的生態(tài)產品和服務，形成有市場、有需求的生態(tài)產品產業(yè)集群，既要遵循自然規(guī)律，又要遵循市場規(guī)律，在此過程中可以積極學習借鑒國內外生態(tài)產品模式案例的成功經驗，結合本地特殊實際情況，堅守本色，發(fā)展特色，盡量規(guī)避生態(tài)產業(yè)化理論充足而實踐欠缺的現(xiàn)實問題。

（二）產業(yè)生態(tài)化

產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化是生態(tài)建設的一體兩面。 狹義的產業(yè)生態(tài)化是指構建模仿自然生態(tài)循環(huán)的產業(yè)系統(tǒng)，廣義的產業(yè)生態(tài)化是建立社會經濟與自然環(huán)境以及物質能量循環(huán)流動的產業(yè)體系［17］。 產業(yè)生態(tài)化主要強調對資源和資本依賴性強的傳統(tǒng)制造業(yè)的生態(tài)化轉型，將生態(tài)評價標準融入產品的構想、設計、開發(fā)、生產、流通、使用、回收的全過程，使其追求更高的資源利用率和污染的低排放，并成為產品開拓市場、保持產品競爭力的主要手段，最大限度地滿足環(huán)境安全，推動社會生產呈現(xiàn)“生態(tài)化”趨勢。 在黃河流域民族地區(qū)，分布有蘭州—西寧城市群和黃河“幾”字灣都市圈兩大城市群，其共同點在于地處能源富集區(qū)，能源結構以煤炭、電力、石油、天然氣等化石能源為主，循環(huán)經濟發(fā)展水平低，是我國社會經濟發(fā)展的低谷和高碳區(qū)域，因而區(qū)域產業(yè)生態(tài)化轉型和污染治理任務艱巨。 但黃河流域民族地區(qū)各省市迎難而上，如《甘肅省黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃》重視推進甘肅省產業(yè)轉型和綠色生態(tài)產業(yè)的培育；寧夏回族自治區(qū)作為唯一全境屬于黃河流域的省區(qū)，占據(jù)獨特區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢及生態(tài)優(yōu)勢，自治區(qū)政府在系統(tǒng)分析中長期經濟社會發(fā)展面臨的瓶頸問題后，將約41%國土面積劃為優(yōu)先管控單元，力爭將寧夏建設成為黃河流域轉型發(fā)展的先行地區(qū)；內蒙古自治區(qū)是典型的以資源型產業(yè)為支柱的欠發(fā)達省區(qū)，為更好地將內蒙古建設成為我國北方重要生態(tài)安全屏障，將全區(qū)約73%國土面積劃定為優(yōu)先保護單元。 在歷年內蒙古政府工作報告中，內蒙古為促進黃河流域產業(yè)生態(tài)化制定了一系列的措施計劃，如2020 年將“優(yōu)化能源化工產業(yè)布局，提高資源綜合利用率”作為2021 年推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展扎實推進落實的三項任務之一［18］，2021 年實施促進牧區(qū)產業(yè)發(fā)展、牧民生活富裕、草原生態(tài)良好統(tǒng)一的黃河流域奶業(yè)振興行動［19］，2022 年推進黃河國家文化公園建設和加入黃河流域科創(chuàng)聯(lián)盟［20］，2023 年鼓勵舉辦黃河“幾字彎”文化旅游節(jié)等系列活動，打造具有國際影響力的黃河“幾字彎”文化旅游帶等［21］。 推進黃河流域民族地區(qū)各省區(qū)的產業(yè)生態(tài)化轉型，充分發(fā)揮城市群“空間外溢”［22］的影響及其張力，逐步形成區(qū)域經濟的“普漲”之勢，是保護和改善黃河中上游生態(tài)環(huán)境的重要途徑。 “實現(xiàn)‘雙碳’目標，綠色低碳創(chuàng)新是關鍵引擎。”［23］但產業(yè)生態(tài)化的實踐依然面臨綠色低碳轉型困難，周期較長，存在不穩(wěn)定和反復等現(xiàn)象。

三、高質量發(fā)展之路

黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略定位是將黃河打造成為“人民的幸福河”，是體現(xiàn)人民立場、依靠人民主體、受人民檢驗、與人民共享的高質量發(fā)展之路，也是超越傳統(tǒng)工業(yè)文明理念，遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。

（一）以高品質生態(tài)環(huán)境為支撐點的高質量發(fā)展之路

黃河流域高質量發(fā)展之路與其他國家戰(zhàn)略的明顯差異在于優(yōu)化處理高品質發(fā)展與高水平保護之間的關系，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為流域高質量發(fā)展的路線導向，“‘生態(tài)優(yōu)先’是指在進行自然生態(tài)條件和資源環(huán)境基礎評價過程中把生態(tài)放在諸多要素的首位?！保?4］第一，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展是運用生態(tài)思維對黃河流域發(fā)展質量提出的高要求。 “在以往，由于人的生態(tài)思維的嚴重缺失，因而在處理生產發(fā)展與生態(tài)優(yōu)化、經濟繁榮與資源節(jié)約問題上無能為力，在協(xié)調眼前利益與長遠利益、局部利益與整體利益問題上無所作為。 其實，資源環(huán)境與經濟發(fā)展二者之間相互依存并互為條件，既相互適應又相互制約?！保?5］這就要求當生態(tài)規(guī)律與經濟規(guī)律發(fā)生沖突時，要把遵循生態(tài)規(guī)律放在首位，當生態(tài)保護和經濟發(fā)展發(fā)生沖突時，要將生態(tài)保護放在首位。第二， 以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展是讓生態(tài)環(huán)境成為具有自然資本價值的資源，與土地、技術等要素一樣，“是高質量發(fā)展的生產要素”，“是影響高質量發(fā)展的內生變量”［26］。 但需要充分考慮資源承載能力（如水資源、土地資源、能源資源）和環(huán)境承載能力（如水環(huán)境、大氣環(huán)境和生態(tài)）［27］，在近代工業(yè)化階段沿黃城市的發(fā)展中，黃河作為關鍵的資源和環(huán)境載體，不僅是周邊城市的水源地、動力源和交通要道，還是污染凈化的場所，高消耗、高污染的工業(yè)化生產方式所造成的黃河生態(tài)功能萎縮、生態(tài)產品生產和再生產受限，嚴重危害到人類的健康和生命財產安全。 黃河流域的高質量發(fā)展之路需要徹底改變以往改造、對立、征服的人與河流的關系，遵循可再生資源的再生時間過程、再生空間范圍、再生數(shù)量規(guī)模和再生質量效果［13］50。 從而科學制定開發(fā)、利用、管理和保護黃河的戰(zhàn)略規(guī)劃，進一步實現(xiàn)黃河流域人口、資源與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，打破發(fā)展經濟就破壞生態(tài)，保護生態(tài)就影響經濟的怪圈。 總之，黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展之間是一種有機銜接的因果關系，黃河流域高質量發(fā)展必須走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展之路。

（二）以人民“幸福河”為發(fā)力點的高質量發(fā)展之路

將黃河打造為造福人民的幸福河是黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的總目標，其核心是滿足沿黃人民特別是民族地區(qū)人民的美好生活需要，尤其在新發(fā)展階段的當下，滿足沿黃人民對優(yōu)質生態(tài)產品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要是“幸福河”提升人民獲得感、幸福感和安全感的具體內容［28］。 黃河流域是多民族聚居地區(qū)，其中少數(shù)民族占百分之十左右，解決好流域人民群眾特別是少數(shù)民族群眾關心的防洪安全、飲水安全、生態(tài)安全等問題［1］238，實現(xiàn)優(yōu)質水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化［29］的幸福河目標，對維護社會穩(wěn)定、促進民族團結具有重要意義。 因此，黃河流域民族地區(qū)的生態(tài)保護與高質量發(fā)展，既是為滿足人民日益增長的美好生存環(huán)境的需要，也是為滿足人民日益增長的美好生活發(fā)展的需要，該區(qū)域高質量發(fā)展狀況，決定全流域高質量發(fā)展的進程和時間表，也影響著我國實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的進程和時間表。 黃河流域民族地區(qū)多為自然資源豐富區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和經濟欠發(fā)達區(qū)，尤其青海黃河源區(qū)域、寧夏西海固地區(qū)、甘肅隴東地區(qū)又是革命老區(qū)，還是我國如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重點、難點地區(qū)。 自然資源對這些地區(qū)來說意味著財富，但生態(tài)保護優(yōu)先于經濟發(fā)展的戰(zhàn)略方針將該地區(qū)人民陷入兩難的窘境。 因此，優(yōu)先考慮該區(qū)域民眾的生計來源，是對人民群眾的負責。 對此，我國建立了“誰保護、誰受益”權、責、利對等的生態(tài)保護、修復制度。 比如，對于退耕還林的農戶和退牧還草的牧民而言，其身份由原先的農民、牧民轉換為林木、草原生態(tài)管護員，有固定的工資收入和每年國家的退耕補助、草原生態(tài)保護補助，成為推動生態(tài)保護最積極的主力軍。 問題在于，該區(qū)域民眾生計來源有限，對來自土地收益和國家退耕、退牧補助依賴性很強，特別是占80%以上的生態(tài)林只具有生態(tài)價值，不具有經濟價值，多數(shù)退耕林地到補助期滿也難以獲得經濟收益。 雖然適當提高新一輪退耕還林、退牧還草補助標準，延長補助年限的措施有助于短期緩解這一問題，但實為下策。如果沒有政策支持、國家補助，隨著物價水平的提高，在生計和利益雙重驅動下，農戶、牧民退耕還林還草熱情減少，隨時有可能發(fā)生毀林復耕、過度放牧等優(yōu)先經濟發(fā)展而忽視生態(tài)保護的現(xiàn)象。 因此，“誰保護、誰受益”的分配體制能否彌補經濟發(fā)展的欠缺和人民幸福感，還值得商榷。 可見黃河流域民族地區(qū)高質量發(fā)展的重點和難點問題集中體現(xiàn)在三個方面：一是資源優(yōu)勢轉換為經濟優(yōu)勢的能力欠缺，直接開發(fā)利用自然資源并非是將“綠水青山”轉化為“金山銀山”的唯一途徑，需要科技體制和成果轉換機制的創(chuàng)新，“通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困人口增收?！保?0］而創(chuàng)新驅動，人才是根本，依靠人才幫助理思路、解難題、謀發(fā)展，因此民族地區(qū)應該在吸引人才、留住人才、培育人才、人盡其才等人才政策上下足功夫。 二是資源優(yōu)勢價值化后的分配體制缺乏創(chuàng)新，應該探索和嘗試更多在資源優(yōu)勢的轉化中讓民眾多受益、見實效的良性機制。 三是生態(tài)建設資金缺乏保障，社會資本參與不強，缺乏多元化投入機制。 以生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化為核心的生態(tài)經濟建設是黃河流域民族地區(qū)的重頭戲，建立政府主導、社會參與、多元投入的生態(tài)建設融資制度，可以為當?shù)孛褡鍘砀嗟木蜆I(yè)機會，拓寬收入渠道，更好地融入國家戰(zhàn)略和現(xiàn)代化建設當中，更好享受改革開放成果。 總之，民生是黃河流域民族地區(qū)高質量發(fā)展的最終體現(xiàn)和最后落腳點，縮小各民族經濟發(fā)展差異。

（三）以多民族地域特色為增長點的高質量發(fā)展新路

在黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展座談會上，習近平為黃河流域高質量發(fā)展指明方向：“要從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發(fā)展新路子?！保?］243這在方法論上與國家主體功能區(qū)劃是一致的，即“因地制宜”，根據(jù)自然地理環(huán)境和人文地理環(huán)境的區(qū)域差異性和地域分異規(guī)律，謀求富有地域特色的高質量發(fā)展。首先，在生態(tài)功能區(qū)要“宜水則水、宜山則山”，如三江源、祁連山等生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的區(qū)域要創(chuàng)造更多生態(tài)產品，利用優(yōu)質的水資源，引入對生態(tài)環(huán)境和水質有高要求的現(xiàn)代漁業(yè)產業(yè)園和山泉水加工項目。 其次，在糧食主產區(qū)要“宜糧則糧、宜農則農”，如河套灌區(qū)、汾渭平原等適合農業(yè)生產的區(qū)域要增強優(yōu)質農產品生產能力，保障國家糧食安全，如內蒙古莫力達瓦達斡爾自治旗發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)被譽為“中國大豆之鄉(xiāng)”，甘肅省甘南藏族自治州迭部縣桑壩相班藏村，平均海拔2800 米，高寒陰濕，是中藥材當歸生長“樂園”，以及四川涼山州的花椒、甘肅臨夏州的牛羊等大批適合當?shù)匕l(fā)展特點的產業(yè)項目多點開花。再次，在具有豐富資源、獨特區(qū)位優(yōu)勢、特色民俗文化、優(yōu)勝自然環(huán)境的地區(qū)，要“宜工則工、宜商則商”，如青海、甘肅、寧夏、內蒙古等省區(qū)具有太陽能、風能、水能等清潔能源優(yōu)勢，應鼓勵其發(fā)展清潔能源產業(yè)，促進經濟與環(huán)境向友好型、綠色型發(fā)展；如陜西、甘肅、寧夏等曾是古絲綢之路的黃金主干道，如今可借助“一帶一路”的政策紅利，結合地區(qū)優(yōu)勢和開放聯(lián)動，實現(xiàn)經濟、文化、產業(yè)、基礎設施建設和生態(tài)保護的全面發(fā)展，再現(xiàn)絲綢之路的千年輝煌，黃河流域要為向西開放建立樣板、構筑基地［31］；如內蒙古鄂倫春族、鄂溫克族等少數(shù)民族具有獨特的傳統(tǒng)社會組織民俗、傳統(tǒng)工商業(yè)民俗、傳統(tǒng)生活民俗、傳統(tǒng)游藝民俗，各地通過現(xiàn)代科技搶救、營造文化生態(tài)、舉辦民族學術研究發(fā)展論壇、推進民俗風情特色旅游等途徑，賦予傳統(tǒng)民族文化活躍的生命力，具有政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等時代意義［32］；再如青、川、甘、寧、蒙等民族地區(qū)可注重民族地區(qū)旅游品牌建設，促進本地區(qū)生態(tài)旅游產業(yè)化，打造具有生態(tài)觀光與休閑、生態(tài)體驗與探險、生態(tài)文化與研學的生態(tài)旅游帶，因地制宜開辟多樣旅游精品線路，如黃河史前遺跡旅游線、黃河民族風情旅游線、黃河紅色文化旅游線、黃河生態(tài)環(huán)境旅游線等，提高旅游產品開發(fā)精度、深度，提升旅游業(yè)品質，以精神創(chuàng)造和精神享受的形式，讓當?shù)厝嗣窦巴鈦碛慰驮诰穹矫娓杂傻匕l(fā)展。 總之，探索富有地域特色的高質量發(fā)展新路，需要注重各地區(qū)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢和民族特色，同時應盡量避免流域內同質化競爭，進行生產要素的優(yōu)化配置，實現(xiàn)生態(tài)與經濟的協(xié)同發(fā)展。