我國(guó)財(cái)產(chǎn)損害行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的司法適用及其展開(kāi)

杜儀方

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

在公權(quán)力侵害事件中,由于受害人遭遇的損害類(lèi)型和大小不一,按照什么準(zhǔn)則對(duì)應(yīng)予賠償?shù)膿p害進(jìn)行計(jì)算,并在此計(jì)算基礎(chǔ)上確定賠償金額,將直接關(guān)系到受害人得到的賠償金多少和救濟(jì)的充分程度如何。[1]P351《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家賠償法》)第36條就公權(quán)力侵犯公民、法人和其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損害明確了賠償標(biāo)準(zhǔn)。36條第3款規(guī)定了財(cái)產(chǎn)損害時(shí)“應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)損壞的,能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀,不能恢復(fù)原狀的,按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金”;第4款規(guī)定了財(cái)產(chǎn)滅失時(shí)“應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)滅失的,給付相應(yīng)的賠償金”。財(cái)產(chǎn)返還的情形相對(duì)較好處理,但當(dāng)財(cái)產(chǎn)不能恢復(fù)原狀或者已經(jīng)滅失時(shí),立法規(guī)定則規(guī)定了須支付“相應(yīng)”賠償金。但是就“相應(yīng)”賠償金的計(jì)算基準(zhǔn)、節(jié)點(diǎn)、舉證責(zé)任等內(nèi)容,立法并未能明確。

另一方面,最高人民法院在司法實(shí)踐中就行政賠償標(biāo)準(zhǔn)也形成了一系列典型案例和司法解釋。典型案例包括由最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)案例”)①[2]、在《最高人民法院公報(bào)》中公布的案例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公報(bào)案例”)②[3]以及由最高人民法院行政庭編寫(xiě)的《中國(guó)行政審判案例》(1-4)中的案例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政審判案例”)[4]-[7]。在行政賠償領(lǐng)域,上述典型案例中共包括“指導(dǎo)案例”1件、“公報(bào)案例”9件以及“行政審判案例”10件。在這之中,涉及行政賠償標(biāo)準(zhǔn)案例樣本總計(jì)15件。③應(yīng)該說(shuō),最高院典型案例中涉及行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的并不算多,但這些案例樣本卻代表了最高院在本文論題上的基本態(tài)度。在司法解釋層面,2022年5月1日最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政賠償解釋》)正式實(shí)施,其中就賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了較為深入的補(bǔ)充和細(xì)化。

本文就最高院在典型案例和司法解釋中的態(tài)度進(jìn)行梳理,嘗試就司法實(shí)踐中法院“相應(yīng)”賠償?shù)慕忉屄窂阶鞒鲞€原,明確財(cái)產(chǎn)損害行政賠償?shù)挠?jì)算基準(zhǔn)、計(jì)算節(jié)點(diǎn)、舉證責(zé)任及證明責(zé)任等相關(guān)要素的內(nèi)涵,并在此基礎(chǔ)上試圖以行政賠償標(biāo)準(zhǔn)為切入口,就我國(guó)行政賠償制度的演進(jìn)和發(fā)展進(jìn)行總結(jié)和審視。

一 、規(guī)范視域下的我國(guó)財(cái)產(chǎn)損害行政賠償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)在確立時(shí)所奉行的不同原則,賠償標(biāo)準(zhǔn)主要可劃分為懲罰性標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)和撫慰性標(biāo)準(zhǔn)。一般而言,懲罰性標(biāo)準(zhǔn)是指超過(guò)受害人實(shí)際損害的范圍使加害人對(duì)受害人予以額外的金錢(qián)賠償,以示對(duì)加害人懲罰;補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)則是以賠償能夠彌補(bǔ)受害人的實(shí)際損失為先,即損失多少賠償多少;撫慰性標(biāo)準(zhǔn)則就損失不給予完全的彌補(bǔ),而僅以金錢(qián)賠償?shù)姆绞奖硎具m當(dāng)撫慰。在我國(guó)《國(guó)家賠償法》制定過(guò)程中,對(duì)于國(guó)家賠償究竟應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)曾有過(guò)不同的意見(jiàn)。主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,考慮到國(guó)家賠償制度初創(chuàng),國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法水平整體還不夠高,采用懲罰性原則確定賠償標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)很可能難以承受,而補(bǔ)償性原則又在侵權(quán)損害的確認(rèn)、計(jì)算和統(tǒng)計(jì)上過(guò)于具體,因此采取撫慰性原則更為合適。[8]P319-320

在立法實(shí)踐中,1994年制定的《國(guó)家賠償法》沒(méi)有就賠償標(biāo)準(zhǔn)作出明確說(shuō)明,而是在具體制度設(shè)置上采取了撫慰性的做法:除在少數(shù)情形下承認(rèn)對(duì)間接損害的賠償(如誤工費(fèi))以外,財(cái)產(chǎn)損害按照直接損失予以賠償。而即便是被認(rèn)可的間接賠償(如誤工費(fèi)),也不是按受害人自己的實(shí)際損失為賠償原則,而是以固定的每日賠償金為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此,《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法(草案)的說(shuō)明〉》指出,“國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式,是根據(jù)以下原則確定的:第一,要使受害人所受到的損失能夠得到適當(dāng)彌補(bǔ);第二,考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力能夠負(fù)擔(dān)的狀況;第三,便于計(jì)算,簡(jiǎn)便易行”。[9]P14其中,“適當(dāng)彌補(bǔ)”而非“實(shí)際彌補(bǔ)”的措辭被認(rèn)為是撫慰性標(biāo)準(zhǔn)的反映,而“財(cái)政負(fù)擔(dān)”、“便于計(jì)算”等則是未采取懲罰性或補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)的原因。修訂后的《國(guó)家賠償法》盡管增加了精神損害撫慰金等賠償項(xiàng)目,但依然在整體上保持了撫慰性賠償原則的基本框架,沒(méi)有與普通侵權(quán)法上的補(bǔ)償性賠償或全面賠償原則實(shí)現(xiàn)接軌。[1]P355

具體到財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,《國(guó)家賠償法》并未詳細(xì)闡明行政機(jī)關(guān)究竟應(yīng)如何就財(cái)產(chǎn)損害作出“適當(dāng)彌補(bǔ)”,相關(guān)條款僅出現(xiàn)于第36條,也就是“給付相應(yīng)的賠償金”。由于上述規(guī)范相對(duì)籠統(tǒng),實(shí)踐中對(duì)于何謂“相應(yīng)”賠償金產(chǎn)生諸多分歧。

2022年起實(shí)施的《行政賠償解釋》在第27、28、29條等條文中就行政賠償?shù)挠?jì)算參照、計(jì)算節(jié)點(diǎn)、必要開(kāi)支與直接損失等進(jìn)行了界定,并明確了被征收人依法獲得的行政賠償不得少于其依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益。該解釋被認(rèn)為在完善我國(guó)行政賠償立法、推動(dòng)我國(guó)行政賠償體系精細(xì)化、實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政賠償制度化等方面都起到了積極作用。但隨之而來(lái)的疑問(wèn)就是,在對(duì)立法進(jìn)行細(xì)化的過(guò)程中,就行政賠償標(biāo)準(zhǔn)而言,《行政賠償解釋》究竟是延續(xù)還是發(fā)展了《國(guó)家賠償法》的立法思路,回應(yīng)還是反駁了行政賠償司法實(shí)踐先例,抑或是否建立起了適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家賠償制度?以下嘗試梳理和回答。

二、發(fā)展法律及回應(yīng)實(shí)踐:以市場(chǎng)價(jià)格作為賠償數(shù)額的計(jì)算基準(zhǔn)

財(cái)產(chǎn)損失中賠償金額的計(jì)算,原理上是原物價(jià)值減去殘存價(jià)值得出。[10]P360若殘存價(jià)值為零,也就是財(cái)產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)完全喪失,賠償金額就是原物價(jià)值。然而,原物價(jià)值的確定卻并非易事。因此,試圖厘清行政賠償標(biāo)準(zhǔn),首先需要解決的問(wèn)題是:對(duì)于不能恢復(fù)原狀或者已經(jīng)滅失的財(cái)產(chǎn),應(yīng)參照何種標(biāo)準(zhǔn)就立法中的“相應(yīng)”賠償金進(jìn)行計(jì)算?

司法實(shí)踐中,最高院的15件典型案例中涉及價(jià)格參照的共有5件,可以看出法院在適用參照標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在明顯的態(tài)度變遷。稍早的判決并未在判決文書(shū)中明確應(yīng)如何計(jì)算賠償金額。在“上海彭浦電器開(kāi)關(guān)廠(chǎng)訴上海市閘北區(qū)人民政府確認(rèn)侵占行為違法并要求行政賠償案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“彭浦電器案”)④中法院指出:“由于客觀(guān)上已無(wú)法返還,故被告應(yīng)對(duì)被執(zhí)法人員運(yùn)離執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng),尚有使用價(jià)值部分的彩鋼板等建筑材料酌情折價(jià)賠償?！北M管判決文本未就應(yīng)如何“酌情折價(jià)”作出說(shuō)明,該案主審法官卻在之后撰寫(xiě)的案例分析中就酌情折價(jià)方式進(jìn)行了解釋,并確定了以市場(chǎng)價(jià)為基礎(chǔ)計(jì)算基準(zhǔn):“由雙方當(dāng)事人對(duì)相應(yīng)建筑材料的市場(chǎng)價(jià)分別提供證據(jù),在此基礎(chǔ)上,法院也對(duì)彩鋼板等建筑材料的價(jià)格抽樣調(diào)查綜合評(píng)估,取其中間狀態(tài),使得價(jià)格計(jì)算基數(shù)和最終得出的賠償額在雙方都可以接受的合理范圍之內(nèi)?！盵11]P106-108同年發(fā)生的“李向巨訴黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)政府房屋拆遷行政賠償案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“李向巨案”)⑤也未明示具體的價(jià)格計(jì)算參照,但同樣從辦案法官的案件評(píng)述中能夠找出基準(zhǔn):原審法院確認(rèn)道外區(qū)人民政府賠償李向巨的實(shí)際損失金額過(guò)低,不足以彌補(bǔ)李向巨被拆遷房屋的實(shí)際損失,應(yīng)根據(jù)李向巨在原審法院提起行政訴訟時(shí)的請(qǐng)求及應(yīng)得的各項(xiàng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算實(shí)際損失的金額。[12]

如果說(shuō)上述兩個(gè)判決尚未在判決書(shū)中明確賠償金的計(jì)算基準(zhǔn),那么自公報(bào)案例“陳山河與洛陽(yáng)市人民政府、洛陽(yáng)中房地產(chǎn)有限責(zé)任公司行政賠償案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“陳山河案”)⑥開(kāi)始,市場(chǎng)價(jià)格作為計(jì)算基準(zhǔn)被判決書(shū)直接認(rèn)定。該案判決指出:“陳山河有權(quán)要求根據(jù)拆遷當(dāng)時(shí)有效的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第23條和第24條的規(guī)定,主張實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者要求根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估來(lái)確定貨幣補(bǔ)償金額。”相類(lèi)似的,在“魏淑英、齊帥與遼寧省新民市人民政府強(qiáng)制清除地上物并行政賠償案”⑦中指出 “新民市政府違法強(qiáng)制清除魏淑英、齊帥栽種的紫葉稠李,應(yīng)當(dāng)按照紫葉稠李的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格予以賠償。在紫葉稠李已經(jīng)被強(qiáng)制清除,無(wú)法根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估的情況下,一、二審判決參照新民市政府征收補(bǔ)償方案規(guī)定的每株50元的標(biāo)準(zhǔn)予以賠償,體現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)格賠償?shù)幕驹瓌t,判決結(jié)果并無(wú)不當(dāng)”。

而在“沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強(qiáng)制拆除行政賠償案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“沙明保案”)⑧中,法院在市場(chǎng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確立了“就高不就低”的基準(zhǔn)。法院認(rèn)為:“出于最大限度保護(hù)被侵權(quán)人的合法權(quán)益考慮,結(jié)合目前普通實(shí)木雕花床的市場(chǎng)價(jià)格,按‘就高不就低’的原則,綜合酌定該實(shí)木雕花床價(jià)值為3萬(wàn)元。”

可以看出,不同歷史階段的判決對(duì)于賠償金額的確定基準(zhǔn)基本達(dá)成了共識(shí)。從保障相對(duì)人權(quán)利的角度出發(fā),綜合考慮當(dāng)事人的接受度、當(dāng)事人的訴求、當(dāng)事人的權(quán)利等因素,法院均以市場(chǎng)價(jià)格(甚至高于市場(chǎng)價(jià)格)作為基準(zhǔn)來(lái)確定賠償金額。而司法實(shí)踐中以市場(chǎng)價(jià)格作為基準(zhǔn)的做法在后續(xù)頒布的《行政賠償解釋》中得到了全面回應(yīng)和認(rèn)可。該《解釋》第27條規(guī)定:“違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損害,不能返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的,按照損害發(fā)生時(shí)該財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算損失。市場(chǎng)價(jià)格無(wú)法確定,或者該價(jià)格不足以彌補(bǔ)公民、法人或者其他組織損失的,可以采用其他合理方式計(jì)算?！憋@然,《行政賠償解釋》的規(guī)定是對(duì)于《國(guó)家賠償法》立法原旨的發(fā)展。在《國(guó)家賠償法》制定之初,盡管立法沒(méi)有明確規(guī)定,但立法目的中的“適當(dāng)彌補(bǔ)”及“便于計(jì)算”決定了包括行政賠償在內(nèi)的國(guó)家賠償制度并不以完全填補(bǔ)損害為宗旨。這一理念不僅在侵犯生命權(quán)、人身自由權(quán)的國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)中得以體現(xiàn),⑨在財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,立法也規(guī)定了僅對(duì)于直接損失賠償。⑩然而《行政賠償解釋》卻通過(guò)以市場(chǎng)價(jià)格作為基準(zhǔn)就“相應(yīng)”賠償金作出說(shuō)明,在突破了立法適當(dāng)賠償理念的同時(shí),也是對(duì)于已有司法實(shí)踐的充分肯定。

三、重申法律及糾正實(shí)踐:以損害發(fā)生時(shí)作為賠償數(shù)額的計(jì)算節(jié)點(diǎn)

即便在參照基準(zhǔn)上已經(jīng)達(dá)成共識(shí),但價(jià)格的計(jì)算節(jié)點(diǎn)仍有待進(jìn)一步明確。同樣是財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格,其至少包含了當(dāng)初取得財(cái)產(chǎn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)、被行政機(jī)關(guān)采取措施時(shí)的市場(chǎng)價(jià)、財(cái)產(chǎn)損壞或滅失時(shí)的市場(chǎng)價(jià)、行政賠償決定作出時(shí)的市場(chǎng)價(jià)等不同情形?？紤]到市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng),上述價(jià)格之間難免存在差異,并會(huì)對(duì)最終的賠償金額產(chǎn)生影響。在我國(guó)的司法實(shí)踐中,共有4件典型案例與賠償數(shù)額的計(jì)算節(jié)點(diǎn)相關(guān),且在計(jì)算節(jié)點(diǎn)的把握上顯示出了高度的一致性。

“李向巨案”指出:“李向巨的商品房被違法拆除后……此后商品房?jī)r(jià)格上漲,李向巨主張按上漲后的價(jià)格計(jì)算賠償數(shù)額,合理合法,依法應(yīng)予支持。因此應(yīng)比照同類(lèi)地區(qū)、同類(lèi)房屋,現(xiàn)階段房屋的價(jià)格計(jì)算?！痹凇瓣惿胶影浮敝蟹ㄔ褐赋?“陳山河有權(quán)主張實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者要求根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估來(lái)確定貨幣補(bǔ)償金額。如拆遷人和洛陽(yáng)市人民政府無(wú)適當(dāng)房屋進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換,則應(yīng)向陳山河支付生效判決作出時(shí)以同類(lèi)房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償款,以保證陳山河選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利?！痹凇吧趁鞅０浮敝蟹ㄔ赫J(rèn)為:“出于最大限度保護(hù)被侵權(quán)人的合法權(quán)益考慮,結(jié)合目前普通實(shí)木雕花床的市場(chǎng)價(jià)格,按‘就高不就低’的原則,綜合酌定該實(shí)木雕花床價(jià)值為3萬(wàn)元?！痹凇霸S水云訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強(qiáng)制及行政賠償案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“許水云案”)中法院指出:“婺城區(qū)政府既可以用在改建地段或者就近地段提供類(lèi)似房屋的方式予以賠償,也可以根據(jù)作出賠償決定時(shí)點(diǎn)有效的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)付賠償款?！?/p>

可以看出,就價(jià)格的計(jì)算節(jié)點(diǎn),“李向巨案”是以法院判決時(shí)的“現(xiàn)行”市場(chǎng)價(jià)格;“陳山河案”指出應(yīng)以“生效判決作出時(shí)”的價(jià)格進(jìn)行計(jì)算;“沙明保案”采取了“目前”的表述方式;“許水云案”以“作出賠償決定時(shí)”為基礎(chǔ)計(jì)付賠償款。盡管表述上各異,但上述判決實(shí)質(zhì)上基本保持了一致態(tài)度:以判決時(shí)作為賠償計(jì)算節(jié)點(diǎn)。 然而,《行政賠償解釋》卻并未認(rèn)可實(shí)踐中的上述共識(shí),第27條規(guī)定,“違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損害,不能返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的,按照損害發(fā)生時(shí)該財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算損失”。司法解釋明確了應(yīng)以損害發(fā)生時(shí)作為賠償?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn),而在一般侵權(quán)法語(yǔ)境下,損害發(fā)生時(shí)通常就是指侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)。[13]P97[14]P150

對(duì)財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行行政賠償究竟應(yīng)以何時(shí)作為計(jì)算節(jié)點(diǎn),學(xué)界一直存有分歧。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)物價(jià)格應(yīng)該以國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)采取措施時(shí)的市場(chǎng)價(jià)為準(zhǔn),無(wú)論此時(shí)市場(chǎng)價(jià)與原先取得時(shí)的市場(chǎng)價(jià)相比是下降還是上升,都反映出侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)權(quán)利人的權(quán)利大小,當(dāng)國(guó)家賠償決定作出時(shí)財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)比采取措施時(shí)的市場(chǎng)價(jià)有明顯升值,此時(shí)權(quán)利人的損失在法理上屬于可得利益損失,這已不屬于現(xiàn)行國(guó)家賠償法制度規(guī)定賠償?shù)闹苯訐p失的范圍。[1]P361-363也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為原則上應(yīng)按損害發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格結(jié)合該物品新舊程度、損耗程度估價(jià)的結(jié)果予以賠償,但當(dāng)以判決時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行估價(jià)對(duì)受害人有利的,則就應(yīng)以判決時(shí)市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上的估價(jià)結(jié)果為賠償標(biāo)準(zhǔn)。[15]P222或者,如果以損壞時(shí)的價(jià)格作為估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)受害人有利,則應(yīng)按財(cái)產(chǎn)損壞當(dāng)時(shí)的價(jià)格進(jìn)行估價(jià);如果以判決或決定賠償之日的估價(jià)對(duì)受害人有利的,則應(yīng)按判決或決定賠償之日進(jìn)行估價(jià)。[16]P220

在我國(guó),由于從侵權(quán)行為發(fā)生到最終作出賠償決定往往歷時(shí)較長(zhǎng),而在這過(guò)程中財(cái)物尤其房產(chǎn)價(jià)格漲幅較為明顯,這意味著賠償計(jì)算節(jié)點(diǎn)越接近當(dāng)下,申請(qǐng)人獲得較高賠償金的可能性越大。因此,也許是出于實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解等考量,法院會(huì)更傾向于按照有利于受害人的原則進(jìn)行評(píng)估,在司法實(shí)踐中也就表現(xiàn)為以審判時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為賠償數(shù)額的計(jì)算節(jié)點(diǎn)。[17]P278-279正如“李向巨案”法官在案件評(píng)述時(shí)指出的:“針對(duì)李向巨原房屋及損失的客觀(guān)情況,拆遷時(shí)的評(píng)估報(bào)告已經(jīng)不能滿(mǎn)足其賠償請(qǐng)求,原審法院確認(rèn)道外區(qū)人民政府賠償李向巨的實(shí)際損失金額過(guò)低,不足以彌補(bǔ)李向巨被拆遷房屋的實(shí)際損失”。[12]

但另一方面,法律制度存在的意義除了保障當(dāng)事人權(quán)益外,還應(yīng)具有內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。以損害發(fā)生時(shí)的價(jià)格為準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算,符合填平損害的損害賠償基本原理,也符合當(dāng)事人的可預(yù)見(jiàn)性或者可責(zé)性的法理,較為公平合理。[18]P182-190財(cái)產(chǎn)在損失發(fā)生前的原有價(jià)值為依據(jù)計(jì)算賠償額,可使受害人恢復(fù)到損失發(fā)生之前的狀態(tài),符合侵權(quán)損失賠償?shù)闹贫缺疽狻19]P79-82同時(shí),以損害發(fā)生時(shí)為標(biāo)準(zhǔn),由于計(jì)算時(shí)點(diǎn)較為明確,也能夠避免賠償金額發(fā)生變動(dòng),有利于權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)確分配。正因?yàn)榇?即便在遵循完全賠償理念的民事侵權(quán)領(lǐng)域,基于公平合理的視角,也是以損失發(fā)生時(shí)市場(chǎng)價(jià)作為計(jì)算受損物價(jià)值的依據(jù)。在民事審判實(shí)踐中,即便在個(gè)案中無(wú)法充分填補(bǔ)受害人損失,法院也會(huì)在遵循“損害發(fā)生時(shí)”這一計(jì)算基準(zhǔn)前提下,采用較為迂折的方式——或以侵權(quán)行為的持續(xù)性或損害的持續(xù)性為由來(lái)延后損失計(jì)算時(shí)點(diǎn),或?qū)p害范圍與損失數(shù)額問(wèn)題予以綜合考量。事實(shí)上,《行政賠償解釋》的規(guī)定方式不僅與《民法典》第1184條的規(guī)定類(lèi)似,也與《刑事賠償解釋》和《司法賠償解釋》的規(guī)定保持一致?？梢钥闯?在我國(guó)的制度框架內(nèi),以損害發(fā)生時(shí)(侵權(quán)行為發(fā)生時(shí))的價(jià)格進(jìn)行賠償是賠償計(jì)算節(jié)點(diǎn)的一般性規(guī)定。當(dāng)然,上述規(guī)范也都保留了在特殊情況下可采用其他合理方式進(jìn)行賠償額計(jì)算的例外規(guī)定。因此可以認(rèn)為,《行政賠償解釋》是對(duì)于司法實(shí)踐的糾偏,將賠償制度回歸至其應(yīng)有之義。

四、調(diào)和法律和實(shí)踐:舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)

在舉證責(zé)任領(lǐng)域,相較于行政訴訟程序中原則上由被告對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任,《行政訴訟法》對(duì)有關(guān)行政賠償損失的舉證責(zé)任依然遵循著“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般原則。在此基礎(chǔ)上,2018年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟司法解釋》)第47條規(guī)定,當(dāng)事人的損失因客觀(guān)原因無(wú)法鑒定的,人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù),遵循法官職業(yè)道德,運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等,酌情確定賠償數(shù)額。歸納來(lái)說(shuō),《行政訴訟法》劃定了原被告舉證責(zé)任的具體范圍,《行政訴訟司法解釋》則就雙方均無(wú)法舉證的部分賦予了法院的酌定權(quán)。在證明標(biāo)準(zhǔn)層面,立法沒(méi)有給出明確說(shuō)明,學(xué)界一般認(rèn)為對(duì)行政賠償損害事實(shí)的認(rèn)定應(yīng)采取優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。所謂優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是指,有關(guān)事實(shí)的不同主張中,其中一方的主張具有占明顯優(yōu)勢(shì)的蓋然性,結(jié)合生活常理判斷較為可信,因而予以認(rèn)定。[20]P457-460

司法實(shí)踐中共有5例案件與行政賠償中財(cái)產(chǎn)性損失的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)相關(guān),前期做法與立法基本保持一致,而近期的司法實(shí)踐則走得更遠(yuǎn)。

在相對(duì)較早的案件中,原告能夠提供證據(jù)是法院認(rèn)定損失的前提,在具體損失的認(rèn)定中則多采取優(yōu)勢(shì)證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)。在“沈陽(yáng)市甘露餃子館訴遼寧省沈陽(yáng)市鐵西區(qū)人民政府、沈陽(yáng)市鐵西區(qū)房產(chǎn)局房屋拆遷行政賠償案”中,法院要求原告就損失提出證據(jù),在判定數(shù)額時(shí)鑒于原告提供了初步證據(jù)證明其損失,且數(shù)額大體合理,因被告沒(méi)有相應(yīng)反證,就此認(rèn)定原告主張的損失。在同年的“彭浦電器案”中,法官不僅在實(shí)體上作出應(yīng)折價(jià)賠償?shù)慕Y(jié)論,還創(chuàng)設(shè)程序手段實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)證據(jù)的證明。該案在程序上采用雙方當(dāng)事人各自舉證與法院調(diào)查相結(jié)合的方式,由雙方當(dāng)事人對(duì)相應(yīng)建筑材料的市場(chǎng)價(jià)分別提供證據(jù),在此基礎(chǔ)上,法院對(duì)彩鋼板等建筑材料的價(jià)格抽樣調(diào)查綜合評(píng)估,取其中間狀態(tài),使得價(jià)格計(jì)算基數(shù)和最終得出的賠償額在雙方都可接受的合理范圍之內(nèi)。[11]P106-108

如果說(shuō)前述判決均以原告存有證據(jù)作為認(rèn)定賠償之基礎(chǔ),之后的判決則不再特別強(qiáng)調(diào)要求原告提供證據(jù),轉(zhuǎn)而更加尊重法院的酌定權(quán)。2011年“陳國(guó)財(cái)?shù)炔环鹕绞心虾^(qū)大瀝鎮(zhèn)人民政府城建規(guī)劃行政強(qiáng)制案”中,盡管原告未能提供證據(jù)的損失,法院還是給予了認(rèn)可并酌情判令賠償。類(lèi)似的判決思路也出現(xiàn)在“沙明保案”中?！吧显V人主張的均系日常生活必需品,符合一般家庭實(shí)際情況,且被上訴人亦未提供證據(jù)證明這些物品不存在,故對(duì)上訴人主張的屋內(nèi)物品種類(lèi)、數(shù)量及價(jià)值應(yīng)予認(rèn)定?！鄙鲜銮樾尉该?當(dāng)不存在優(yōu)勢(shì)證據(jù)時(shí),法官認(rèn)為可根據(jù)常識(shí)和良心實(shí)現(xiàn)行政賠償?shù)呢?zé)任分配和損失救濟(jì)。

到了2017年的“許水云案”,法院的態(tài)度則更進(jìn)一步。判決不僅延續(xù)之前的裁判思路認(rèn)可了舉證不清下原告的損失救濟(jì),并進(jìn)而明確舉證不清下應(yīng)依法作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失金額認(rèn)定?！耙虼?因行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序,不依法公證或者依法制作證據(jù)清單,給原告履行舉證責(zé)任造成困難的,且被告也無(wú)法舉證證明實(shí)際損失金額的,人民法院可在原告就損失金額所提供證據(jù)能夠初步證明其主張的情況下,依法作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失金額認(rèn)定?！笨梢?jiàn),即便原告所提供的證據(jù)遠(yuǎn)未達(dá)到優(yōu)勢(shì)證據(jù),法院不僅有權(quán)裁判,還主張?jiān)诓门袝r(shí)應(yīng)有所傾向。上述判決中主觀(guān)色彩濃厚的表述,被視為是對(duì)違法行政主體的“過(guò)錯(cuò)懲戒”,在相當(dāng)程度上可以被認(rèn)為是最高人民法院通過(guò)案例發(fā)展法律的一種努力。[21]P13-21

行政賠償中設(shè)置舉證責(zé)任的分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)疏,直接表明了賠償制度在責(zé)任分擔(dān)上的具體態(tài)度。而責(zé)任分擔(dān)的態(tài)度,背后則關(guān)涉國(guó)家賠償制度的核心問(wèn)題:如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)達(dá)成國(guó)家、公務(wù)人員與受害人之間權(quán)責(zé)關(guān)系的合理設(shè)置。當(dāng)原告被課以相對(duì)較重的舉證和證明責(zé)任時(shí),制度對(duì)公權(quán)力行為的維護(hù)較有力,國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)也相應(yīng)減輕;反之當(dāng)被告的舉證及證明責(zé)任較重時(shí),天平就傾向當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)一方。從這個(gè)角度出發(fā)可以認(rèn)為,實(shí)踐中法院通過(guò)上述系列典型案例中舉證及證明責(zé)任的變化,實(shí)現(xiàn)了我國(guó)行政賠償制度向更有利于損失救濟(jì)的方向發(fā)展。

但是值得注意的是,行政賠償制度對(duì)當(dāng)事人的損失救濟(jì)也不是越充分越好。國(guó)家賠償在制度設(shè)計(jì)上至少需要兼顧以下方面的因素:受害人得到充分或公平的救濟(jì)、維護(hù)公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的積極性、在必要的范圍內(nèi)保持公務(wù)人員對(duì)職務(wù)侵權(quán)行為的應(yīng)責(zé)性、確保國(guó)家財(cái)政對(duì)公務(wù)侵權(quán)的適當(dāng)負(fù)擔(dān)。[1]P23和一般民事侵權(quán)行為不同,國(guó)家賠償尤其是行政賠償制度在保障受害人獲得救濟(jì)外,并不追求對(duì)于侵權(quán)人的過(guò)分苛責(zé)。不僅如此,為了維護(hù)公務(wù)人員的公務(wù)熱情,防止其在執(zhí)行公務(wù)時(shí)過(guò)分畏首畏尾,任何國(guó)家在任何時(shí)期都會(huì)給予公務(wù)人員特定的權(quán)利或責(zé)任減免。[1]P24可見(jiàn),追求損失救濟(jì)并非是設(shè)置行政賠償制度的唯一初衷。更何況,如果法院在沒(méi)有優(yōu)勢(shì)證據(jù)的情況下一概作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失認(rèn)定,則意味著法院將價(jià)值判斷立于證據(jù)規(guī)則之上,即便設(shè)置嚴(yán)格的適用范圍,也違反了舉證和證據(jù)制度存在的基礎(chǔ)。

2022年《行政賠償解釋》有關(guān)舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定可看作是立法和司法之間的調(diào)和,第11條指出“人民法院對(duì)于原告主張的生產(chǎn)和生活所必需物品的合理?yè)p失,應(yīng)當(dāng)予以支持;對(duì)于原告提出的超出生產(chǎn)和生活所必需的其他貴重物品、現(xiàn)金損失,可以結(jié)合案件相關(guān)證據(jù)予以認(rèn)定”?！缎姓r償解釋》一方面延續(xù)了既有規(guī)范的制定思路,肯定了證據(jù)未明情形下法院的判斷權(quán);同時(shí),對(duì)于原告主張損失的支持則強(qiáng)調(diào)應(yīng)在“合理”范圍內(nèi),在認(rèn)可實(shí)踐中法院對(duì)原告予以支持的基礎(chǔ)上,也要求法院裁量應(yīng)“結(jié)合案件相關(guān)證據(jù)”。可以看出,相較于近期較為激進(jìn)的司法實(shí)踐,《行政賠償解釋》就舉證和證明責(zé)任的規(guī)定相對(duì)緩和,也重申和強(qiáng)調(diào)客觀(guān)證據(jù)在司法認(rèn)定中的作用,力求在原被告雙方權(quán)益間尋求平衡。

五、初步的結(jié)論:轉(zhuǎn)變正在發(fā)生

在國(guó)家賠償領(lǐng)域,損害賠償?shù)挠?jì)算不單純是事實(shí)問(wèn)題,而是同樣含有法律的評(píng)價(jià),也就是說(shuō),需要借助法律的方法才能確定事實(shí)。[22]P161在我國(guó)的行政賠償制度進(jìn)程中,在就何謂“相應(yīng)”賠償進(jìn)行解釋的過(guò)程中,《行政賠償解釋》通過(guò)對(duì)于行政賠償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)范中計(jì)算基準(zhǔn)、計(jì)算節(jié)點(diǎn)、舉證責(zé)任及證明責(zé)任等作出重申、發(fā)展或調(diào)和,在立法和實(shí)踐間流轉(zhuǎn)往返,實(shí)現(xiàn)了我國(guó)行政賠償制度的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型。

(一)在救濟(jì)原則上實(shí)現(xiàn)適當(dāng)彌補(bǔ)到完全彌補(bǔ)的轉(zhuǎn)變

《國(guó)家賠償法》立法之初考慮到國(guó)家財(cái)政和計(jì)算便捷等因素在總體上采取了適當(dāng)彌補(bǔ)原則,這在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境下有一定意義。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和法制體系逐漸精細(xì)和完善,國(guó)家賠償制度依然繼續(xù)采用適當(dāng)彌補(bǔ)就不具說(shuō)服力了。更何況國(guó)家侵權(quán)對(duì)受害人來(lái)說(shuō)根本就是憑空飛來(lái)的橫禍,賠償不能低于實(shí)際損失。[23]P158盡管2010年《國(guó)家賠償法》修改時(shí)并未就賠償原則作出明確改動(dòng)或說(shuō)明,但《行政賠償解釋》通過(guò)調(diào)整計(jì)算基準(zhǔn)、重構(gòu)證明標(biāo)準(zhǔn)等方式,實(shí)現(xiàn)或至少接近于完全彌補(bǔ)。以賠償基準(zhǔn)為例,以市場(chǎng)價(jià)格而非固定價(jià)值作為損失的計(jì)算基準(zhǔn),可以說(shuō)是完全填補(bǔ)損失的前提。畢竟只有當(dāng)當(dāng)事人因公權(quán)力而造成的損失得以完全填平,其和公權(quán)力主體間的矛盾才有可能真正得以化解。

值得注意的是,在近期行政賠償司法實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了懲罰性賠償?shù)膬A向。 “許水云案”判決書(shū)中“為體現(xiàn)對(duì)違法征收和違法拆除行為的懲誡”,以及由此所確立了行政賠償不低于補(bǔ)償?shù)脑瓌t,即貫徹了懲罰性賠償?shù)睦砟?。在其他案件中也有法官指?行政違法應(yīng)當(dāng)付出成本,例如在農(nóng)村集體土地征收賠償中就應(yīng)當(dāng)實(shí)行懲罰性賠償原則。[24]P79-85但《行政賠償解釋》顯然并未支持這種觀(guān)點(diǎn)。當(dāng)然,即便在民事侵權(quán)領(lǐng)域,懲罰性賠償制度也并非主流。早期英美國(guó)家確實(shí)一度存在懲罰性賠償制度,因現(xiàn)今英美法上已具有非財(cái)產(chǎn)損害賠償與懲罰性賠償制度相區(qū)分,故懲罰性賠償已喪失該功能。[25]我國(guó)《民法典》盡管引入了懲罰性賠償,但是限定了較嚴(yán)格的適用范圍,其以遏制加害人破壞社會(huì)公共秩序?yàn)槟康摹６谖覈?guó)國(guó)家賠償領(lǐng)域,精神損害賠償制度在發(fā)揮填補(bǔ)損失的同時(shí),也具有一定的制裁和遏制功能,因此另起爐灶設(shè)立專(zhuān)門(mén)的懲罰性賠償制度體系并無(wú)特別必要。[26]P176-190

(二)在填補(bǔ)規(guī)則上由特有制度向民事侵權(quán)賠償靠近

國(guó)家賠償和民事侵權(quán)賠償在制度上的異同,一直是學(xué)界討論的重點(diǎn)。盡管?chē)?guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償?shù)慕K極價(jià)值都是為了實(shí)現(xiàn)矯正正義,但在德國(guó)、法國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家和地區(qū),在嚴(yán)格區(qū)分公私法的背景下,多數(shù)學(xué)者主張國(guó)家賠償制度應(yīng)更多地承擔(dān)公法上震懾不法行為、推動(dòng)國(guó)家決策等功能,故應(yīng)有別于民事侵權(quán)賠償。[27]P40在我國(guó)《國(guó)家賠償法》生效之前,國(guó)家賠償制度的直接法律依據(jù)是1986年頒布的《民法通則》第121條,此時(shí)國(guó)家賠償責(zé)任被看作是一種特殊侵權(quán)責(zé)任被歸入民事侵權(quán)責(zé)任范疇。隨著《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》及相關(guān)規(guī)范出臺(tái),我國(guó)專(zhuān)門(mén)的國(guó)家賠償制度逐漸建立。行政賠償在責(zé)任主體、行為來(lái)源、賠償程序及賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍上等與民事侵權(quán)存有差異。[28]P126-137因此通說(shuō)認(rèn)為,我國(guó)的國(guó)家賠償制度已脫離于民事侵權(quán)成為獨(dú)立的特有制度。盡管分屬不同制度,但具體到規(guī)范適用時(shí),國(guó)家賠償制度準(zhǔn)用民法規(guī)定的做法卻很常見(jiàn)。日本《國(guó)家賠償法》在明確國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件后,規(guī)定了在沒(méi)有特別規(guī)定下可適用民法規(guī)則;我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)同樣在承認(rèn)國(guó)家賠償屬于公法性質(zhì)的前提下,規(guī)定國(guó)家損害賠償除本法規(guī)定外適用民法。既然如此,國(guó)家賠償制度的特有性又如何體現(xiàn)呢?

事實(shí)上,國(guó)家賠償制度可切分成兩部分,一是責(zé)任的成立,二是責(zé)任的分配和承擔(dān)。在是否構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任的部分,從責(zé)任主體看,無(wú)論基于國(guó)家賠償制度成立伊始的代位責(zé)任說(shuō),或是大陸法系將國(guó)家定位為具有法律上權(quán)利能力的法人[30]P77-99,還是我國(guó)以行政機(jī)關(guān)為中心所建構(gòu)而成的“國(guó)家”概念,國(guó)家作為國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)主體,其理論和制度基礎(chǔ)確實(shí)有別于民事主體。因此,國(guó)家責(zé)任的構(gòu)成要件和歸責(zé)原則等不同于民事責(zé)任,國(guó)家賠償制度就“違法”、“過(guò)錯(cuò)”等主客觀(guān)要件均應(yīng)采取特有的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但另一方面,責(zé)任的分配和承擔(dān),其本質(zhì)就是一個(gè)侵權(quán)法問(wèn)題,對(duì)它的探究必須以發(fā)達(dá)的侵權(quán)法理論為依托。[31]換言之,國(guó)家賠償制度中責(zé)任主體和行為來(lái)源的特殊性不應(yīng)作為影響損失填補(bǔ)的因素,在賠償方式、賠償標(biāo)準(zhǔn)等填補(bǔ)規(guī)則方面,國(guó)家賠償不具有制度特有性基礎(chǔ)。實(shí)踐中,我國(guó)法院也普遍通過(guò)適用民法尤其侵權(quán)法上減輕責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任和連帶責(zé)任等規(guī)則和理念來(lái)劃定國(guó)家賠償責(zé)任的范圍。[32]P72-80

可以看出,《行政賠償解釋》及相關(guān)案例通過(guò)對(duì)立法進(jìn)行解釋和發(fā)展,使得行政賠償標(biāo)準(zhǔn)在計(jì)算基準(zhǔn)、計(jì)算節(jié)點(diǎn)、舉證責(zé)任等具體填補(bǔ)規(guī)則上均與民事侵權(quán)制度逐漸靠近甚至趨于一致。從理論上看,區(qū)分責(zé)任的成立要件和責(zé)任分配要件,應(yīng)是侵權(quán)制度的應(yīng)有之義。從技術(shù)層面說(shuō),承認(rèn)填補(bǔ)規(guī)則在不同制度間的共通性,也能使得民法原理和規(guī)范在未來(lái)為國(guó)家賠償制度發(fā)展提供源源不斷的侵權(quán)法資源和助力。

(三)在體系構(gòu)成上行政賠償和行政補(bǔ)償之間的趨同

行政賠償和行政補(bǔ)償作為傳統(tǒng)意義上的兩項(xiàng)不同制度,分別對(duì)應(yīng)著違法和合法公權(quán)力的救濟(jì),在產(chǎn)生之初確實(shí)在規(guī)范公權(quán)行為、保障當(dāng)事人權(quán)益等方面發(fā)揮了重大作用。然而隨著理論和實(shí)踐的進(jìn)展,對(duì)于公權(quán)力違法與合法要件的判斷已經(jīng)逐漸模糊。

首先是違法性要件在行政賠償制度中的式微。傳統(tǒng)行政賠償將行為的違法作為承擔(dān)賠償責(zé)任的客觀(guān)要件,將公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)作為主觀(guān)要件,只有兩個(gè)要件同時(shí)成立,才可能成立行政賠償責(zé)任。[33]P25-31但實(shí)踐中,違法和過(guò)失卻往往被混同。由于過(guò)錯(cuò)判定相對(duì)較為困難,法院更樂(lè)意將行為違法作廣義解釋,將明顯不當(dāng)、履行遲延、過(guò)失行政行為、行政職權(quán)濫用等本應(yīng)屬于過(guò)錯(cuò)的內(nèi)容也納入“違法”的概念范疇。[34]P21-26一旦過(guò)失的判斷標(biāo)準(zhǔn)混同于違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn),那么不可避免的就是從結(jié)果而不是行為的過(guò)程來(lái)考察賠償責(zé)任的存在,這意味著只要發(fā)生損害的結(jié)果,就被認(rèn)為存在違法性,同時(shí)公務(wù)人員的過(guò)失也被推定存在。[35]P167-177同時(shí),由于違法要件存在適用范圍過(guò)窄、類(lèi)型化程度低、損害填補(bǔ)功能弱等缺陷,規(guī)范中也一度出現(xiàn)摒棄違法判斷的情形。

其次是合法性要件在行政補(bǔ)償制度中的虛置。合法性作為成立行政補(bǔ)償?shù)囊?既是為了與賠償制度作區(qū)分,也是為公權(quán)力行使的正當(dāng)性提供理由。但是事實(shí)上,合法性的判斷僅能夠?yàn)榍岸说那謾?quán)行為提供正當(dāng)基礎(chǔ),卻無(wú)法作為后段損失填補(bǔ)的前提。對(duì)于因國(guó)家公權(quán)力而使得個(gè)別公民遭受的特別損失,無(wú)論行為適法與否,國(guó)家應(yīng)負(fù)有提供救濟(jì)途徑進(jìn)而予以填補(bǔ)的責(zé)任,也就是常言之特別犧牲之填補(bǔ)。[36]P12近年來(lái),隨著福利國(guó)家、社會(huì)國(guó)家思想的興起,國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任更不一定以合法性作為理由,而毋寧說(shuō)是基于公平和公正等基本理念。[35]P157-177

再次,正如奧托·邁耶所言,侵害行為的合法、違法,本不應(yīng)該在救濟(jì)問(wèn)題的中心。德國(guó)在很早前就已確立了成為國(guó)家賠償、損失補(bǔ)償制度之基礎(chǔ)的公平負(fù)擔(dān)原則。基于違法行為與合法行為之間、但又須對(duì)損害予以救濟(jì)的空白地帶也逐漸增多,以至日本法上發(fā)展出“基于結(jié)果責(zé)任的損失補(bǔ)償”?；谠摾碚?救濟(jì)不再以原因行為的合法與否為主要考量,只要損害結(jié)果的產(chǎn)生是由國(guó)家行為所導(dǎo)致的,就直接由法律規(guī)定國(guó)家應(yīng)對(duì)損害作出填補(bǔ)。

對(duì)于行政賠償和行政補(bǔ)償之間區(qū)分之必要,我國(guó)學(xué)界早有質(zhì)疑。姜明安教授指出:“過(guò)去行政法學(xué)界和我本人都主張違法和合法性是損害賠償和損失補(bǔ)償?shù)姆炙畮X,現(xiàn)在看來(lái)這種觀(guān)點(diǎn)在理論上有種種漏洞,對(duì)實(shí)踐中的許多問(wèn)題難以解釋。同樣是合法權(quán)益遭受損害,為什么違法侵犯造成的就賠償,過(guò)失或無(wú)過(guò)失造成的就補(bǔ)償?這類(lèi)賠償、補(bǔ)償?shù)男问?、?biāo)準(zhǔn)有什么區(qū)別?如果沒(méi)有什么區(qū)別,有什么必要加以區(qū)分?”[39]P239基于前文對(duì)《行政賠償解釋》及相關(guān)案例進(jìn)行的梳理分析,我們似乎能夠解釋姜明安教授的質(zhì)疑。暫且勿論對(duì)是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的判斷,單就應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任而言,當(dāng)下司法實(shí)踐中行政賠償在填補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式等方面已與補(bǔ)償制度并無(wú)差異。不僅如此,《行政賠償解釋》第27條第2款更是直接將行政賠償與補(bǔ)償制度相比較,指出“違法征收征用土地、房屋,人民法院判決給予被征收人的行政賠償,不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益”。就行政賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行上述梳理后,可認(rèn)為當(dāng)著眼于損失填補(bǔ)時(shí),我國(guó)的行政賠償和補(bǔ)償制度在事實(shí)上已經(jīng)趨同,且事實(shí)上發(fā)展出了相對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家責(zé)任體系。

結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)中,法院的功能除了傳統(tǒng)的定分止?fàn)?、形成面向未?lái)的裁判規(guī)則之外,它還是擔(dān)負(fù)或者參與公共政策制定等國(guó)家治理活動(dòng)的主體之一。[42]在我國(guó),最高人民法院在很大程度上是一個(gè)制定公共政策的法院,而不是或主要不是審判法院。[43]P173通過(guò)形成案例以及制定司法解釋,最高人民法院在實(shí)踐中解釋和發(fā)展了立法甚至創(chuàng)制出了規(guī)則。我國(guó)司法實(shí)踐對(duì)于行政賠償理念和規(guī)則的完善,既能夠?qū)崿F(xiàn)行政賠償制度本身的發(fā)展與自洽,也有助于推動(dòng)其與民事侵權(quán)制度、行政補(bǔ)償制度之間的銜接和協(xié)調(diào),進(jìn)而架構(gòu)起國(guó)家、公務(wù)人員與受害人之間合理的權(quán)責(zé)關(guān)系體系,相信這也正是設(shè)置國(guó)家賠償制度的基本考量。

注釋:

① 截止2023年10月,最高院共發(fā)布行政訴訟與國(guó)家賠償相關(guān)指導(dǎo)性案例215件。

② 最高院自1985年起每月定期發(fā)布《最高人民法院公報(bào)》。

③ 在典型案例的判決書(shū)未涉及賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而被排除的案件包括:“公報(bào)案例”中因行為未被認(rèn)定為違法而不予賠償?shù)陌讣?件(陳寧案),“行政審判案例”中與“公報(bào)案例”重合的案件1件(第26號(hào)),未就損失數(shù)額進(jìn)行計(jì)算的2件(第29號(hào)和第157號(hào))、僅涉及到訴訟時(shí)效的2件(第80號(hào))。

④ 上海市第二中級(jí)人民法院(2009)滬二中行初字第28號(hào)判決書(shū),第79號(hào)“行政審判案例”。

⑤ 哈爾濱市中級(jí)人民法院(2009)哈行終字第18號(hào)判決書(shū),第28號(hào)“行政審判案例”。

⑥ 最高人民法院(2014)行監(jiān)字第148號(hào)判決書(shū),《最高人民法院公報(bào)》2015年第4期。

⑦ 最高人民法院(2015)行監(jiān)字第1921號(hào)判決書(shū),《最高人民法院公報(bào)》2019年第6期。

⑧ 安徽省高級(jí)人民法院(2015)皖行賠終字第00011號(hào)判決書(shū)中,第91號(hào)指導(dǎo)案例。

⑨ 根據(jù)《國(guó)家賠償法》第33、34條規(guī)定,侵犯公民人身自由的,每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算;造成死亡的,應(yīng)當(dāng)支付死亡賠償金、喪葬費(fèi),總額為國(guó)家上年度職工年平均工資的二十倍。

⑩ 《國(guó)家賠償法》第36條規(guī)定,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,按照直接損失給予賠償。