論系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管失靈與稅法規(guī)制*

許多奇

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

金融是國家重要的核心競爭力,金融安全是國家安全的重要組成部分。十八大以來,黨中央圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)作出重要戰(zhàn)略部署,其中防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的根本任務(wù)。習(xí)近平總書記早在2017年7月14日全國金融工作會議上強(qiáng)調(diào),“要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置,科學(xué)防范,早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置,著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn),著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制”。黨的二十大報(bào)告明確要求:“深化金融體制改革,建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度,加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線?！比绾翁釤捫兄行У淖龇ㄒ员O(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之“因”,預(yù)測其發(fā)生之“果”,并創(chuàng)新性地將其上升為法律制度,除金融穩(wěn)定法治化手段方面的充分討論外,如何運(yùn)用稅法規(guī)制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),成為全球關(guān)注并亟待回應(yīng)的重大現(xiàn)實(shí)議題。

在經(jīng)濟(jì)緊縮期間,各國都會面臨嚴(yán)重財(cái)政赤字或國庫枯竭的困境,個體金融風(fēng)險(xiǎn)亦極易通過傳導(dǎo)迅速發(fā)展成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),簡單直接、一刀切式的金融監(jiān)管措施難以解決這一困境,而向金融機(jī)構(gòu)的交易或行為征稅則不啻為一種既能減少風(fēng)險(xiǎn)性操作、又能提升稅收收入的柔性有效的經(jīng)濟(jì)治理方式。各國根據(jù)自身具體情況尋求最適合自身的稅收政策救市之路,①政策制定者能夠通過向第三方征稅來達(dá)到金融規(guī)制的目的。一方面,現(xiàn)代稅收政策支持者認(rèn)為向金融交易或行為征稅具有明顯的穩(wěn)定市場、削弱過于強(qiáng)大的金融部門的作用,并為各國增加急需的財(cái)政收入。②另一方面,該稅也存在不可避免的缺陷,一旦金融部門的失敗或緊縮可能損害第三方利益,該稅往往于事無補(bǔ),甚至進(jìn)一步惡化金融機(jī)構(gòu)失敗造成的負(fù)面后果。簡言之,金融規(guī)制稅是否能將不利成本精準(zhǔn)地附加于金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”不良后果的行為或活動上,是此種稅收政策設(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵所在。

一、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)稅法規(guī)制的必要性:金融監(jiān)管的悖論

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控職能通常歸屬于金融宏觀調(diào)控部門或者金融監(jiān)管部門,只有在金融宏觀調(diào)控?zé)o效或監(jiān)管失靈時,才會將關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到看似并無直接關(guān)聯(lián)的稅收政策的調(diào)控職能上。

(一)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的概念界定

風(fēng)險(xiǎn)是金融市場的基本特征,系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的稅法規(guī)制的有效性則先取決于對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的充分認(rèn)識。所謂風(fēng)險(xiǎn),意指未來發(fā)生的潛在概率,大體上可分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)兩類,后者可通過多樣化投資等方式得以消解,而前者不可通過分散風(fēng)險(xiǎn)得以避免或消除。[1]P626-627“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的微觀基礎(chǔ)是“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”,前者是威脅整個金融系統(tǒng)及宏觀經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn),而“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”是指因微觀個體失敗或失調(diào)引發(fā)鏈?zhǔn)椒磻?yīng)導(dǎo)致的個別金融風(fēng)險(xiǎn)。面對金融風(fēng)險(xiǎn),其核心既有對尚未實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前瞻性嵌入式規(guī)制,也包括對已經(jīng)實(shí)際發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的后顧式救濟(jì)規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家富蘭克林·艾倫等認(rèn)為,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指因某種共同的沖擊或傳染而導(dǎo)致的眾多或全部金融機(jī)構(gòu)的崩潰。[2]P2法學(xué)家則常常描述為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)通過連鎖反應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)之間迅速蔓延,隨之金融部門的功能被整體削弱,進(jìn)一步將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散至實(shí)體經(jīng)濟(jì),不可避免地引發(fā)政策失靈并加劇經(jīng)濟(jì)損失。杜克大學(xué)史蒂文·施瓦茨教授認(rèn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有以下特征:一是由市場或機(jī)構(gòu)失敗引發(fā)(通過恐慌或其他)的經(jīng)濟(jì)沖擊;二是失敗的市場或機(jī)構(gòu)引發(fā)的鏈條性傳染,抑或金融機(jī)構(gòu)重大損失所引發(fā)的傳染性恐慌;三是資本成本增加或效用降低,導(dǎo)致金融資產(chǎn)市場價格的大幅波動。[3]P204哈佛大學(xué)哈爾·斯高特教授則從相互關(guān)聯(lián)性角度,指明系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)存在兩個截然不同的含義:一是同時對金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響的共振性金融沖擊;二是類似一家銀行倒閉會影響其他銀行連鎖反應(yīng)的可能性。在某種程度上,這兩方面相互關(guān)聯(lián),一個重大沖擊本身就可以引發(fā)連鎖反應(yīng)。[4]P173隨之,國際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定理事會以及國際清算銀行對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)做出界定,即它不只是對金融服務(wù)產(chǎn)生威脅的風(fēng)險(xiǎn),而且還對金融系統(tǒng)的絕大部分運(yùn)作造成損害,并給整個經(jīng)濟(jì)帶來重大負(fù)面影響。[5]P2也有學(xué)者提議從企業(yè)倒閉或困境造成的損失角度來定義系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),即由股東、債權(quán)人和直接遭受損失的員工所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),只要該風(fēng)險(xiǎn)不溢出并影響到社會公眾,都并非真正的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

具體來看,我國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)包括兩方面的涵義:一是發(fā)生公司財(cái)務(wù)困境的可能性;二是該種財(cái)務(wù)困境對非利益相關(guān)者會產(chǎn)生影響。[6]P4一旦發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),它具有以下典型特征:一是周期性。經(jīng)濟(jì)需求端的改善仍然主要依靠傳統(tǒng)銀行,隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)上行,銀行等經(jīng)濟(jì)代理人受到激勵,愿意承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)以便獲得更高收益,直到市場受到一個引發(fā)市場資產(chǎn)價格發(fā)生逆轉(zhuǎn)的負(fù)向沖擊,導(dǎo)致資產(chǎn)價格錯位,引發(fā)資本和勞動力等資源部分和期限方面的錯配,進(jìn)而降低投資和消費(fèi)意愿。二是高杠桿性。近年我國經(jīng)濟(jì)整體的宏觀杠桿指標(biāo)不斷攀升,在經(jīng)濟(jì)繁榮時期銀行可能通過金融創(chuàng)新或資產(chǎn)證券化等行為擴(kuò)大對市場大規(guī)模資金供給,進(jìn)一步增加杠桿和信息非對稱性,潛在地增加損失的破壞性和風(fēng)險(xiǎn)傳播速度。三是相互關(guān)聯(lián)性。隨著經(jīng)濟(jì)萎縮的發(fā)生,投資和消費(fèi)意愿的降低,進(jìn)而影響了金融市場中資金流動,導(dǎo)致信貸緊縮。銀行部門的信貸緊縮會增加市場上外部融資的風(fēng)險(xiǎn)溢價,進(jìn)而增加債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于金融系統(tǒng)本身的結(jié)構(gòu)特征,市場是非完全信息的,且金融個體之間具有較緊密的資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)聯(lián),那么當(dāng)債務(wù)違約發(fā)生時,就可能通過資產(chǎn)負(fù)債表、非對稱信息等渠道在金融市場中傳播。如果風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效控制,就容易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露或金融危機(jī)。

金融市場是一個復(fù)雜系統(tǒng),金融部門之間相互關(guān)聯(lián),且對整體經(jīng)濟(jì)尤為重要。一家金融機(jī)構(gòu)的失敗會以一種獨(dú)特的方式威脅著整個經(jīng)濟(jì),尤其是作為重要金融機(jī)構(gòu)的損失不僅在整個系統(tǒng)中蔓延,而且隨著損失的擴(kuò)大而擴(kuò)大。次貸危機(jī)之后,各國金融體系通過宏觀審慎監(jiān)管進(jìn)行逆周期相機(jī)決策,[7]172部分解決了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范問題。在各種政策組合中,除貨幣和外匯政策外,還可以考慮征收“托賓稅”,③“托賓稅”起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·托賓在19世紀(jì)70年代向外匯交易征稅的提案,其積極意義在于中央銀行不需要調(diào)整利率或介入貨幣和外匯市場實(shí)行干預(yù)行為,就可以影響資本交易的流動方向與規(guī)模,從而影響市場匯率,達(dá)到防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。④更重要的,征收涉金融類稅收也能起到遏制金融市場上過度投機(jī)行為的效果,證券交易稅、貨幣交易稅和銀行交易稅等金融交易稅,能通過提高成本的方式影響當(dāng)事人決策和行為的方式,以避免資本快速流動帶來的沖擊和資金斷裂等連鎖反應(yīng)。[3]232

(二)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融法規(guī)制失靈

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),是金融工作的根本性任務(wù)。當(dāng)前,我國金融風(fēng)險(xiǎn)一方面來源于傳統(tǒng)的金融體系內(nèi)部,現(xiàn)代金融體系作為一個相互關(guān)聯(lián)的整體,更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性;另一方面也來源于數(shù)字科技部門、地方政府部門、房地產(chǎn)市場以及重大公共事件等外源性因素。

首先,影子銀行會通過一系列的專業(yè)化設(shè)計(jì),將風(fēng)險(xiǎn)置于傳統(tǒng)金融監(jiān)管視域之外。國外影子銀行運(yùn)行的邏輯在于,銀行不再無限期地持有抵押貸款,而是通過資產(chǎn)證券化等影子銀行工具,將數(shù)千筆抵押貸款組合成一個投資組合,再將這些投資組合分割成有價證券,轉(zhuǎn)售給投資者。交易的吸引力在于對優(yōu)質(zhì)證券給予高信用評級(例如AAA),使其適合保守型和受嚴(yán)格監(jiān)管的投資者;夾層部分的信用評級較低(例如BBB);而劣后級股權(quán)可能根本無評級。創(chuàng)建“高質(zhì)量”的部分是如此誘人,以至于銀行重新打包,將夾層部分匯集到一個新的投資組合中,然后將該投資組合本身轉(zhuǎn)換為高級、夾層和股權(quán)部分的債務(wù)抵押債券,如此循環(huán)下去,脫離于原有的銀行監(jiān)管體系循環(huán)之外。[8]P71-72而我國的影子銀行業(yè)務(wù)主要基于銀行信用履行職能,卻又未受到高標(biāo)準(zhǔn)的銀行業(yè)監(jiān)管,其金融活動除了銀行自身的表外業(yè)務(wù),還包括傳統(tǒng)銀行與借貸有關(guān)的業(yè)務(wù)。有學(xué)者更愿意用“傳統(tǒng)商業(yè)銀行的影子”來進(jìn)行定義。[9]P33中國的影子銀行,主要構(gòu)成為信托貸款、委托貸款以及沒有金融中介參與的企業(yè)間直接貸款等。[10]P23雖然中國的影子銀行離國外發(fā)達(dá)國家的影子銀行差距不小,但在中國的金融抑制和分業(yè)監(jiān)管的背景下,影子銀行可以輕易地利用監(jiān)管制度缺陷,通過創(chuàng)新手段開展套利活動,繞過金融監(jiān)管經(jīng)營金融業(yè)務(wù),導(dǎo)致金融監(jiān)管失靈。2008年的金融危機(jī)爆發(fā)之后,受“四萬億”財(cái)政刺激計(jì)劃的影響,央行在2010年收緊了對地方政府融資平臺的表內(nèi)貸款,地方政府面臨債務(wù)壓力,不得不轉(zhuǎn)向非銀行融資來實(shí)現(xiàn)債務(wù)展期,中國的影子銀行自2012年開始迅猛發(fā)展。

第二,缺乏跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨區(qū)域的全面監(jiān)管是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)擴(kuò)散的重要原因。交叉性金融業(yè)務(wù)是在金融混業(yè)經(jīng)營迅猛發(fā)展與分業(yè)監(jiān)管體系不完備背景下發(fā)展起來的一類具有創(chuàng)新性質(zhì)的產(chǎn)物。2008年,中國人民銀行、原銀監(jiān)會、證監(jiān)會和原保監(jiān)會(簡稱原“一行三會”)共同發(fā)布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十一五”規(guī)劃》提出“鼓勵金融機(jī)構(gòu)通過設(shè)立金融控股公司、交叉銷售、相互代理等多種形式,開發(fā)跨市場、跨機(jī)構(gòu)、跨產(chǎn)品的金融業(yè)務(wù)”。此后,以資產(chǎn)管理公司為核心的多類型金融控股公司開始迅猛發(fā)展,直到2017年3月原銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展銀行業(yè)“監(jiān)管套利、空轉(zhuǎn)套利、關(guān)聯(lián)套利”專項(xiàng)治理工作的通知》,對各類資金套利亂象進(jìn)行嚴(yán)厲整治,快速膨脹發(fā)展的理財(cái)業(yè)務(wù)與同業(yè)業(yè)務(wù)才放緩了腳步。盡管自2017年至今金融監(jiān)管體制改革朝著統(tǒng)一性的特殊雙峰方向行進(jìn),但仍處于金融監(jiān)管空隙的發(fā)展階段,交叉性業(yè)務(wù)具有投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、資金鏈條長、業(yè)務(wù)透明度低、風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn),交叉業(yè)務(wù)底層資產(chǎn)難以穿透,非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)的擴(kuò)張?zhí)岣吡算y行的信用風(fēng)險(xiǎn)。[11]P49與此同時,金融科技參與引發(fā)“科林格里奇困境”⑤的出現(xiàn),即使構(gòu)筑起毫無間隙的金融監(jiān)管,亦難以應(yīng)對跨界、跨業(yè)和跨域的科技風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)控制的不確定性,必然導(dǎo)致金融監(jiān)管的失靈。

第三,金融監(jiān)管無法規(guī)制流動性風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致“流動性螺旋”,從而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。次貸危機(jī)中,各銀行曾爭先恐后將抵押貸款與其他貸款捆綁在一起,做成債務(wù)抵押證券(CDO),其投資者分擔(dān)了抵押貸款放貸人的部分風(fēng)險(xiǎn),以換取經(jīng)濟(jì)回報(bào)。[12]P44金融機(jī)構(gòu)也從短期借款人(存款、回購)手中獲得資金,并將其用于非流動性投資。該類投資的優(yōu)勢顯而易見,即回購貸款機(jī)構(gòu)集體退出市場的事實(shí)也并不會使CDO的價值下降。然而,一旦面臨擠兌(通過存款或回購貸款機(jī)構(gòu))的銀行需要現(xiàn)金,以便通過新的存款、回購等方式籌集更多資金,則必須出售其在非流動性投資中所持有的股份。在恐慌期間,突然有大量銀行尋求緊急賣出,而極少有銀行愿意買入,導(dǎo)致銀行不得不接受較低的資產(chǎn)價值,迫使銀行重估其持有的所有類似資產(chǎn),因而影響了銀行的資產(chǎn)負(fù)債表。一家銀行的折價拋售迫使其他銀行對其持有的股票折價,隨之貼現(xiàn)銷售影響到其他銀行,稱為“拋售外部性”。通常,較低的價格會吸引逢低買進(jìn)者,推高需求,穩(wěn)定價格。但當(dāng)儲戶、回購貸款機(jī)構(gòu)和其他銀行都在尋求退出市場,相互傳染而失去信心,就會形成“流動性螺旋”,使得銀行缺乏大多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動具備的自我穩(wěn)定和自我修正的能力。

金融傳染性往往極大地超過人的想象力,金融微觀審慎監(jiān)管已經(jīng)無法適應(yīng)金融衍生品的發(fā)展,宏觀審慎應(yīng)運(yùn)而生?！傲鲃有月菪辈粫苯佑绊戙y行借款人,他們并不知曉或關(guān)心其抵押貸款被分割并出售多次。然而,潛在的抵押貸款人可能無法為其新房子找到一筆貸款,甚至更多的人面臨失業(yè)進(jìn)一步惡化了還貸的可能性,因?yàn)楦鼑?yán)格的信貸條件抑制了經(jīng)濟(jì)活動和各類非必要服務(wù)的需求。銀行業(yè)務(wù)的不穩(wěn)定和失敗可能會蔓延開來,給整個社會帶來更高的成本,而不僅僅是一家金融機(jī)構(gòu)的股東、儲戶和其他利益相關(guān)者,這就是典型的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性特征。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)視為一種負(fù)外部性⑥,一家構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的銀行享有其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的全部好處,但不受大部分下行風(fēng)險(xiǎn)的影響。這種不對稱性在銀行中體現(xiàn)尤為明顯,微觀審慎監(jiān)管⑦顯然已經(jīng)不能滿足金融穩(wěn)定的需要,它可能會穩(wěn)定一家公司,但會破壞整個系統(tǒng)的穩(wěn)定。所有行業(yè)的企業(yè)股東都享受著承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的全部好處,同時讓債權(quán)人面臨風(fēng)險(xiǎn)。雖然公司債權(quán)人(在很大程度上)是自愿的,并篩選過度冒險(xiǎn)行為的債務(wù)人,承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)債務(wù)人必須以更高的利率支付該種特權(quán)。相比之下,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)則是由整個社會負(fù)擔(dān)。如果缺乏宏觀審慎監(jiān)管,政府就無法對那些從事產(chǎn)生更多系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)活動的企業(yè)施加更高的成本。

實(shí)施“宏觀審慎”職能的國家之手通常在市場繁榮時期收緊監(jiān)管,而在經(jīng)濟(jì)蕭條期間放松監(jiān)管。微觀審慎監(jiān)管的對象是單一機(jī)構(gòu),資本充足率、杠桿率、流動性比例等因素構(gòu)成微觀審慎監(jiān)管體系,宏觀審慎監(jiān)管則可通過這些工具對整個經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié),例如,資本充足率規(guī)則在繁榮時期得以加強(qiáng),而在蕭條時期則得到放松監(jiān)管。[13]P4與此同時,宏觀審慎監(jiān)管以金融穩(wěn)定為目標(biāo),其監(jiān)管范圍充分覆蓋金融體系間的相互傳染性。金融危機(jī)對整個經(jīng)濟(jì)造成的破壞尤其嚴(yán)重而不容發(fā)生,人們通常注意到開征金融稅具有提振財(cái)政收入的作用,卻少有關(guān)注金融稅同樣具有監(jiān)管職能。支持者認(rèn)為,金融交易稅通過提高交易成本,阻止金融泡沫的形成,抑制繁榮/蕭條周期。[14]銀行的連鎖倒閉會損害整個經(jīng)濟(jì),而不只是影響投資者和其他與銀行有直接聯(lián)系的人,通過比較不同政策安排可知,合理的稅收具有矯正負(fù)外部性的功能,從而發(fā)揮防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的功能。[15]反對者卻認(rèn)為,矯正性稅收對于防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)往往于事無補(bǔ),由于金融部門的失敗或困境會損害第三方,對不良資產(chǎn)征稅,意味著讓已經(jīng)深陷困境或?yàn)l臨破產(chǎn)的公司雪上加霜,這樣的稅收甚至適得其反,加劇金融風(fēng)險(xiǎn)的惡化與傳播。故,為了達(dá)到必要的效果,金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)稅收規(guī)制必須瞄準(zhǔn)增加金融機(jī)構(gòu)不良后果風(fēng)險(xiǎn)的行為或活動,精準(zhǔn)定位征稅對象。以下筆者將通過剖析系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)征稅的理論基礎(chǔ),歸結(jié)出最適合我國防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的稅收制度。

二、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)征稅的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)困境

由于矯正稅既有彌補(bǔ)負(fù)外部行為損壞的作用,也有“寓禁于征”社會政策目標(biāo),具有規(guī)制性質(zhì),非常適合通過針對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生關(guān)鍵點(diǎn)征稅的方式,起到防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。

(一)庇古稅理論的延伸:系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)征稅的適當(dāng)性

對外部性征稅的理論源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古1932年的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》,在庇古稅中,政府為出售排放污染的權(quán)利提供某種價格,并將剩余的事情交給市場。“污染者付費(fèi)”原則不僅能夠減少污染,而且可以讓污染者在如何最有效地減少排放方面具有靈活的選擇權(quán)。而為庇古式傳統(tǒng)稅收理論的現(xiàn)代辯護(hù),則來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)家格雷格·曼基,后者認(rèn)為,庇古稅受到歡迎的原因有二:一方面,它是補(bǔ)救市場失靈的最小入侵性的方法。既可恢復(fù)資源的有效分配,又不需要政府針對家庭和公司的具體決定采取直接干預(yù)手段;另一方面,在增加政府收入的同時,可減少諸如所得稅等其他稅收,所得稅往往違反稅收中立原則,造成所得者致命的損失。[16]P16將該理論延伸到系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的稅收規(guī)制,有其內(nèi)在的合理性。明斯基的金融不穩(wěn)定假說把債務(wù)融資而非家庭需求和儲蓄的波動作為金融不穩(wěn)定的主要根源,⑧強(qiáng)調(diào)了杠桿作為復(fù)雜市場經(jīng)濟(jì)中持續(xù)金融不穩(wěn)定的根本性作用,金融不穩(wěn)定可能因一系列衍生金融工具的發(fā)展以及導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)被錯誤度量的金融理論的基本弱點(diǎn)而加劇。這一內(nèi)涵更為廣泛的經(jīng)濟(jì)框架突出了由過度杠桿和風(fēng)險(xiǎn)的錯誤度量而導(dǎo)致的過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的重要性,它們是違約風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的根源。在缺乏稅收引起的價格變化情況下得出資源最優(yōu)配置的結(jié)論,往往使稅收政策制定者忽略了這些效應(yīng),而將注意力集中在微觀層面的激勵上。實(shí)則在宏觀層面,這些激勵可能會加劇非稅收因素對金融不穩(wěn)定的影響,而經(jīng)濟(jì)可能要為此付出潛在的成本,其中部分成本甚至由無辜的第三方承擔(dān),這種宏觀層面的過度杠桿和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可以被視為一種負(fù)面的外部性。[17]P12

在金融稅制構(gòu)建過程中,從財(cái)政收入目的向金融穩(wěn)定目的轉(zhuǎn)向成為目前達(dá)成的最大共識。[18]68以庇古稅為代表的矯正稅正好填補(bǔ)了這一空白。眾所周知,庇古稅最早是一種以碳稅或汽油稅為典型代表的環(huán)境稅,具有明顯的類推性,由于人們擔(dān)心缺乏公平性,在立法時時常遭遇納稅人抵制。而庇古稅作為矯正型稅收,適當(dāng)?shù)貞?yīng)用于金融部門,將稅收負(fù)擔(dān)置于銀行家和資本所有者身上,反而會呈現(xiàn)累進(jìn)性特點(diǎn),起到較好的稅收公平分配效果。政策制定者甚至可以通過向金融機(jī)構(gòu)的對手方等第三方征稅來提高項(xiàng)目成本,間接達(dá)到監(jiān)管金融業(yè)的目的。路易斯·卡普洛和史蒂文·沙維爾詳細(xì)闡述了矯正型稅收相對于直接監(jiān)管的普遍優(yōu)勢:“矯正性稅收優(yōu)于數(shù)量監(jiān)管的理由顯而易見,它能有效利用該公司相關(guān)控制成本的信息進(jìn)行適度調(diào)節(jié)?！盵19]P4-9即使政府并不清楚外部性造成的危害程度,庇古稅仍可通過限制外部性的數(shù)量(如碳產(chǎn)量)等方式有效地發(fā)揮作用。即使在潛在損害不確定性情況下,仍可通過有效利用生產(chǎn)者自身成本的信息,達(dá)到與直接監(jiān)管(限制外部性)相同的效果。換言之,征收金融矯正稅的直接原因在于,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是政府意欲竭盡所能減少的一種負(fù)外部性,即使系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)造成的危害無法確定和投機(jī)性無法量化,政府仍可利用該稅收來限制總體系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。更何況,正如環(huán)境稅可以通過衡量碳排放來計(jì)量稅基,系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)稅也能尋求一種具體、可測量的稅基計(jì)量方法進(jìn)行精準(zhǔn)的定量分析。

區(qū)分過度投機(jī)性交易和投資性交易的征稅力度,是發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的關(guān)鍵所在。以凱恩斯、托賓為首的學(xué)者提出了針對金融機(jī)構(gòu)征收的小額金融稅的做法,歷史證明其具有宏觀調(diào)控的作用。凱恩斯認(rèn)為,這種稅能在增加投機(jī)成本的同時,控制噪音金融交易者的過度投機(jī)行為,最終達(dá)到將投資導(dǎo)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)部門并降低經(jīng)濟(jì)波動性的目的。[20]P80-81托賓則指出,由于金融產(chǎn)品流動性強(qiáng)的特點(diǎn),商品市場和勞務(wù)市場相對于金融市場對價格信號的敏感程度較低,因此國際資本市場的投機(jī)活動在導(dǎo)致國際金融市場波動后,終會引致商品和勞務(wù)的扭曲,并損壞市場和社會的整體福利。因此需要通過征收全球統(tǒng)一的貨幣交易稅的方式,降低國際金融市場運(yùn)行的速度。眾所周知,金融市場需要一定的投機(jī)行為提高活躍度,缺乏適度的投機(jī)交易會導(dǎo)致交易總量的降低,而通過適當(dāng)增加短期交易成本的方式能夠抑制頻繁的短期投機(jī)行為,降低全球資本的流動性,從而維護(hù)匯率的穩(wěn)定。隨著全球性股市崩盤以及次貸危機(jī)等金融危機(jī)出現(xiàn),規(guī)模過于龐大和復(fù)雜的金融投資交易被視為推動危機(jī)爆發(fā)的主要推手之一,金融交易稅有效減少大量投資交易行為也是對市場環(huán)境的凈化,不僅會有效遏制投機(jī)沖擊,還會有利于稅基的維護(hù),并激勵更多長期穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)交易的產(chǎn)生。

(二) 實(shí)施金融風(fēng)險(xiǎn)矯正稅的現(xiàn)實(shí)困境

矯正性稅收的原理在于用稅收來矯正負(fù)外部性,提高錯誤行為的成本,對負(fù)外部性產(chǎn)生者征收相當(dāng)于外部不經(jīng)濟(jì)性價值的稅款,使其私人成本與社會成本相等,從而阻止該種系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)始作俑者的行為。從廣義上看,以矯正負(fù)外部性為目的,由國家向其管轄范圍內(nèi)的自然人、社會組織強(qiáng)制征收的金錢給付,都稱之為矯正稅。在各國金融監(jiān)管實(shí)踐中,稅法參與金融監(jiān)管的情景并不鮮見。例如養(yǎng)老金投資運(yùn)營監(jiān)管就主要涵蓋負(fù)責(zé)證券市場政策的金融監(jiān)管部門及可能涉及的稅務(wù)部門之間的協(xié)作。[21]P32然而,這一邏輯并非任何情況都可行,至少將面臨以下困境:

一是無法對于瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)征收矯正稅。如果我們意欲減少產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的不良后果,就必須通過征稅的方式提高其成本,但該邏輯并不適合類推于銀行倒閉。一方面,政府并不希望銀行倒閉,也會盡可能挽救大銀行以防止其倒閉,因?yàn)椤按蠖荒艿埂?“太快而不能倒” “太多關(guān)聯(lián)而不能倒”[22]的魔咒始終存在。另一方面,矯正性稅不應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)陷入困境時適用,因?yàn)榇藭r的矯正稅更可能加大金融機(jī)構(gòu)倒閉的可能性。銀行與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和金融危機(jī)一樣,具有順周期特征并極具傳染性,某家銀行的失敗會破壞其他銀行的資產(chǎn)負(fù)債表和儲戶的信心。搖搖欲墜的銀行必然靠出售資產(chǎn)來滿足資本充足要求,但這樣做只會進(jìn)一步破壞市場的穩(wěn)定性。不論是金融監(jiān)管還是稅收,在困境中增加金融公司的負(fù)擔(dān)將與金融穩(wěn)定的目標(biāo)相悖。

二是不適當(dāng)?shù)亩愂照咴O(shè)計(jì)反而會加劇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。金融穩(wěn)定作為經(jīng)濟(jì)的屬性并非“完全可觀察”,因?yàn)榻鹑诓环€(wěn)定可能潛藏著政策制定者無法確定經(jīng)濟(jì)能否減弱而非放大危機(jī)所引發(fā)的沖擊。[23]155所得稅的內(nèi)在邏輯是通過對營利收入征稅來加重其負(fù)擔(dān),并通過給予扣減成本的方式來幫助遭受損失的納稅人,以此實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。然而,仔細(xì)審查所得稅不難看出,作為一種矯正性稅收很可能與政策初衷南轅北轍。假設(shè),在一個免稅的世界里,投資銀行A希望根據(jù)以下條款與交易對手B簽訂衍生品合同:“如果黃金明年達(dá)到某個預(yù)先設(shè)定的基準(zhǔn),A將從B獲得100美元;而如果黃金沒有達(dá)到基準(zhǔn)水平,B將向A支付100美元?！弊屛覀兗僭O(shè)基準(zhǔn)的設(shè)定是為了保證合同是“公平的”(也就是說,它對任何一方都有預(yù)期價值)。即使它沒有預(yù)期價值,合同也確實(shí)會產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn),因而可能產(chǎn)生完全不同的結(jié)果。雙方要么贏要么輸100美元,潛在的結(jié)果存在200美元的價差。所得稅的出現(xiàn)無疑壓縮了這種價差。50%的所得稅會使贏家的稅后收益降至50美元。但是,如果政府給予輸者抵稅,輸者可能只遭受50美元的稅后損失。50%的稅收將投資收益和損失都壓縮了一半,即從200美元減少到100美元。據(jù)此,所得稅看似一種可以降低風(fēng)險(xiǎn)的合理的矯正性稅收。然而,仔細(xì)觀察思考可察,當(dāng)事各方其實(shí)很容易抵消該種矯正稅賦予的風(fēng)險(xiǎn)降低效能,合同雙方可通過提高賭注的方式來實(shí)現(xiàn)200美元的價差,征收50%的稅并不會改變稅后的結(jié)果。⑨在該例中,如果所得稅導(dǎo)致合同雙方將其風(fēng)險(xiǎn)賭注的規(guī)模增加了一倍,征收所得稅甚至還會加劇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。一旦合同當(dāng)事人輸?shù)袅速€注,其200美元的損失只造成100美元的稅后損失。不容忽視的是,所得稅確實(shí)會導(dǎo)致更大的稅前損失,其他市場參與者很可能會由于觀察到更大損失卻并未考慮到可能的稅收收益而感到恐慌。

三是金融監(jiān)管可以通過合作模式來實(shí)現(xiàn),而新稅種很難通過國際合作來達(dá)成?？刂葡到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的首要監(jiān)管框架巴塞爾協(xié)議是國際合作的結(jié)果。假設(shè)美國政府有效地識別出了一個與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)的標(biāo)記,并選擇對其征稅,金融機(jī)構(gòu)可能會依法納稅,也有可能只是將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到國外。事實(shí)上,英國拒絕對歐洲的金融機(jī)構(gòu)征稅正是由于該原因,它擔(dān)心其總部位于倫敦的銀行和金融機(jī)構(gòu)遷移到紐約或其他地方,而金融機(jī)構(gòu)的市場退出無疑就意味著稅收政策的失敗。假設(shè)僅美國頒布了一種金融行為稅,并將其許多銀行推向倫敦或其他地方,美國將失去進(jìn)入全球資本市場的機(jī)會,這些退出的公司仍可能通過傳染機(jī)制對美國經(jīng)濟(jì)構(gòu)成系統(tǒng)性金融威脅?？梢?擺脫銀行家并不能擺脫系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。國際合作已成功實(shí)施了有關(guān)銀行資本充足率的全球標(biāo)準(zhǔn),并通過監(jiān)管制度將國際軟法內(nèi)化為國內(nèi)法律制度,由于各國經(jīng)濟(jì)、政治和文化不盡相同,合作模式很難在金融稅收政策方面達(dá)成共識,而稅法規(guī)制又不失為一種有效的輔助手段,那么,次優(yōu)的選擇便是在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)稅法制度的補(bǔ)充模式中選擇適合本國的規(guī)制路徑。

三、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)稅法規(guī)制的三種路徑

次貸危機(jī)與新冠疫情之后,隨著對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識的不斷加深,伴之經(jīng)濟(jì)持續(xù)緊縮和量化寬松升級,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融稅法規(guī)制開始受到各國金融監(jiān)管部門的高度關(guān)注,學(xué)者們從市場波動率、稅收收入、制度構(gòu)建、投機(jī)抑制、外匯管制以及金融監(jiān)管異曲同工的角度,論證出三條不同的稅法規(guī)制路徑。

(一)金融交易稅(financial transaction tax, FTT)

金融交易稅能充分發(fā)揮金融交易宏觀調(diào)控的作用,有效抑制投資交易行為,發(fā)揮弱化道德風(fēng)險(xiǎn)以及預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等功能。[18]66金融交易稅起源于凱恩斯的著名論斷,在其名著《就業(yè)、利息和貨幣通論》中曾闡明:“對所有的交易征收政府轉(zhuǎn)讓稅,可能是至今最有服務(wù)性質(zhì)的改革,成為減輕美國公司投機(jī)的主導(dǎo)力量”。[20]P81此后,從二戰(zhàn)結(jié)束到二十世紀(jì)七十年代,外匯交易都按照1944年布雷頓森林計(jì)劃執(zhí)行固定匯率,美元與黃金掛鉤,成為世界經(jīng)濟(jì)的官方儲備貨幣,其他國家和地區(qū)的貨幣則盯準(zhǔn)美元。直到1971年尼克松總統(tǒng)放棄了與黃金掛鉤而采用浮動匯率機(jī)制,其他國家也采用浮動美元掛鉤制。[24]P2實(shí)際上,金融交易稅與托賓穩(wěn)定外國交易率的國際貨幣體系改革提案密切相關(guān)。托賓并非一個崇尚自由貿(mào)易的絕對主義者,他偏重國家之手在財(cái)政與金融政策有效協(xié)作性的調(diào)節(jié),布雷頓森林計(jì)劃崩塌之后,他充分意識到雖然浮動匯率對美國好處多多,但匯率市場的高速流通性可能威脅到國家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。因此,托賓提出自己的稅收主張,簡稱托賓稅。[25]P149-153對匯率的投機(jī)行為征稅,無論是官方資產(chǎn)和債務(wù)的巨大變化,還是匯率本身的大幅變動,都會產(chǎn)生阻斷頻發(fā)的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。托賓稅最初的設(shè)計(jì)思路是減緩金融資本從一種貨幣轉(zhuǎn)換為另一種貨幣的速度,是一種貨幣對另一種貨幣的所有兌換率征稅(稅率低至1%),包括從國外購買商品和服務(wù),這樣做無疑會給效率本就過于低下的國際貨幣市場增加負(fù)擔(dān)。受限于原始的內(nèi)涵,托賓稅不能回應(yīng)后續(xù)由其他因素引發(fā)的金融危機(jī)的內(nèi)在要求。從廣義上看,人們通常認(rèn)為過激的金融活動和過度高效的金融部門行為可能引發(fā)金融危機(jī),從而期冀減緩快速運(yùn)轉(zhuǎn)的金融之輪,于是,現(xiàn)代改革者將托賓匯率稅應(yīng)用于更為廣泛的金融交易之中。

次貸危機(jī)之后的2011年至2013年期間,歐洲國家普遍認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)理應(yīng)對危機(jī)造成的損害負(fù)責(zé),同時立法者也正在尋找新稅源,金融交易稅不失為政府面臨金融監(jiān)管困境時一種適恰的新稅種。歐盟提出兩項(xiàng)與金融交易稅有關(guān)的指令建議,但兩個提案都未獲通過,直到新冠疫情來臨,政府發(fā)現(xiàn)僅從疫情中復(fù)蘇就需要大概7500億歐元的資金,再次點(diǎn)燃?xì)W盟征收金融交易稅的熱情。[26]P1-2迄今為止,在政治上最可行的金融部門稅收形式是金融交易稅,其主要提案來自歐盟針對任何“金融交易”征收的交易稅,卻排除了針對一種貨幣轉(zhuǎn)換為另一種貨幣的稅收,即最初托賓稅所針對的外匯交易反而被金融交易稅所豁免。2011年9月,歐盟委員會提出了一項(xiàng)理事會指令,將在整個歐盟各地設(shè)立金融交易稅,[27]P24反映出歐盟獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)。歐盟本身授權(quán)征收金融交易稅并開展基本設(shè)計(jì),16個成員國(德國、法國等)負(fù)責(zé)征收和實(shí)施該稅。[27]P20-21金融交易稅產(chǎn)生的稅收收入歸屬于成員國,而非歐盟本身,而各國之間的立場又有所不同。法國和德國強(qiáng)烈支持這項(xiàng)稅收,但英國堅(jiān)決反對,因?yàn)閾?dān)心這項(xiàng)稅收會損害倫敦的金融業(yè)。事實(shí)上,英國對該稅收的反對已經(jīng)影響了整個歐盟企業(yè),使得應(yīng)對歐洲銀行業(yè)危機(jī)的努力變得更為復(fù)雜可變。法國非但沒有被盎格魯—撒克遜人的抵抗所嚇倒,反而在2012年夏天單方面實(shí)施了這一稅種,希望促使歐盟其他國家效仿。2013年初,歐盟稅收的支持者取得了部分勝利,27個成員國(包括法國、德國、意大利和西班牙)中有11個獲得歐盟授權(quán),通過“加強(qiáng)合作”采用適合本國的金融交易稅。最初,該稅預(yù)計(jì)將于2014年生效,但由于成員國之間的分歧,該稅的落地實(shí)施被一再推遲。[27]P23截止2021年1月,至少已有超過10個國家開征了金融交易稅。[28]

歐盟確定了金融交易稅的潛在理由在于,它必然會產(chǎn)生政府亟需的財(cái)政收入。從金融機(jī)構(gòu)尋求收入不失為合理的政策舉措,它們直接引發(fā)抑或促成了金融危機(jī)以及由此產(chǎn)生的費(fèi)用,讓政府陷入重重困難的境地。更微妙的是,歐盟為其(而非個別成員國)應(yīng)該強(qiáng)制征稅的主張進(jìn)行了辯護(hù)。歐盟希望在各成員國之間保持一個公平的競爭環(huán)境,并避免由于該稅的開征造成“分裂”。歐盟認(rèn)可了金融機(jī)構(gòu)稅收規(guī)制的監(jiān)管功能的實(shí)現(xiàn)。在沒有詳細(xì)說明的情況下,預(yù)期金融交易稅將為實(shí)現(xiàn)“金融穩(wěn)定”創(chuàng)造條件,并“為風(fēng)險(xiǎn)高的交易創(chuàng)造適當(dāng)?shù)囊种乒ぞ?并補(bǔ)充監(jiān)管措施”。[27]P24顯然,歐盟堅(jiān)持認(rèn)為“國際層面的協(xié)調(diào)方式是最好的選擇”,建議“應(yīng)該為與最相關(guān)的國際伙伴的協(xié)調(diào)方式鋪平道路”。歐盟提案的措辭相當(dāng)簡單。如果獲得通過,它將由個別會員國征收這項(xiàng)稅。粗略地說,它就像征收銷售稅一樣,適用于任何交易的面值,一般利率為交易所涉及金額的0.1%(10個基點(diǎn))。因此,十億歐元的交易將產(chǎn)生一百萬歐元的稅。不過,衍生品合約通常不涉及前期的貨幣交換,而是以“名義金額”來衡量的。對于衍生品而言,稅率為名義金額的0.01%(1個基點(diǎn))。[29]P26

然而,在美國,任何形式的新聯(lián)邦稅對共和黨來說都是不可能的。一些民主黨人支持金融交易稅,但奧巴馬政府不支持,后者更喜歡對金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債而非交易征收更溫和的稅收。歐盟的金融交易稅如果在美國實(shí)施,每年將產(chǎn)生大約700億美元的收入。⑩盡管在美國和英國存在嚴(yán)重的政治分歧,金融交易稅還是得到了強(qiáng)有力的支持,從喬治·索羅斯到教皇本篤,“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動經(jīng)常因缺乏具體議案而廣受批評,人們卻似乎支持“金融交易稅”。[30]鑒于金融交易的收入潛力和對遭受抵制的金融部門的影響,金融交易在美國和歐盟可能仍是可行的。國際貨幣基金組織還指出一個重要問題,金融交易稅具有瀑布效應(yīng),可能引發(fā)更復(fù)雜的現(xiàn)象。例如,一家銀行可能會發(fā)現(xiàn)對沖某些利息或貨幣波動的行為選擇往往是謹(jǐn)慎多元的。一種選擇是與另一家公司進(jìn)行衍生品交易;另一種方法是,該公司通過創(chuàng)建自己的衍生品部門或改變其整體投資組合來直接對沖風(fēng)險(xiǎn)。由于該稅的存在,金融機(jī)構(gòu)有動力親自從事更多的活動,而非把工作外包給其他公司。通過阻斷機(jī)構(gòu)間交易,金融交易稅很可能會減少金融機(jī)構(gòu)之間的依賴,切斷相互聯(lián)系從而降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。[6]P37

(二)金融行為稅(financial activities tax, FAT)

從廣義上看,金融行為稅類似于針對整個交易的凈收益額征稅,而金融交易稅針對總交易額征稅。[30]P19金融行為稅源于2009年9月,20國集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人在匹茲堡討論從金融危機(jī)中恢復(fù)相關(guān)議題,要求國際貨幣基金組織準(zhǔn)備一份報(bào)告,描述“金融部門如何為支付與政府干預(yù)修復(fù)銀行體系相關(guān)的任何負(fù)擔(dān)做出公平和實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)?！盵31]十個月后,國際貨幣基金組織作出了回應(yīng),提出了征收“金融行為稅”的理由,[32]考慮對金融利潤和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償同時征稅。顯然,IMF設(shè)想針對一般目的金融活動所產(chǎn)生的稅收收入征稅,并建議采用5%的稅率,并同時設(shè)計(jì)了三種不同的稅種模式,最高收入的設(shè)計(jì)方案將為美國帶來約500億美元的稅收。從宏觀層面看,有文獻(xiàn)提出,累進(jìn)性的個人所得稅和廣稅基的消費(fèi)稅,特別適合成為金融業(yè)自然的穩(wěn)定器。[33]973

圍繞金融行為稅的爭議從未停息。支持者認(rèn)為,IMF提供了減少金融冒險(xiǎn)行為的稅制方案。幾經(jīng)修改后的金融行為稅提案約定,只有在利潤和補(bǔ)償超過某個正常閾值后才能得以適用。其基本原理為,在某個特定年份監(jiān)測冒險(xiǎn)或賭博的收入良好,卻可能會在以后的幾年內(nèi)導(dǎo)致糟糕的結(jié)果,先行征收金融行為稅會起到提前預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用;[32]反對者則認(rèn)為,IMF提出的金融行為稅類似于政府持有的期權(quán),期權(quán)理論表明該稅可能反而會加大風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)槿绻颈憩F(xiàn)良好,政府就會“行使”選擇權(quán)從而得到報(bào)酬;如果公司表現(xiàn)不佳,政府雖得不到報(bào)酬,也不會承擔(dān)任何損失。金融行為稅通過有效地授予大型金融機(jī)構(gòu)股票的政府期權(quán),變相加重了它們的冒險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。期權(quán)理論通過對風(fēng)險(xiǎn)較高資產(chǎn)的期權(quán)分配更高的價格,認(rèn)識到良好結(jié)果和更高風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。[34]P7-8更高的風(fēng)險(xiǎn)水平使類似政府期權(quán)的金融行為稅更具價值。假設(shè)金融行為稅與對金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的期權(quán)類似,隨著公司投資于風(fēng)險(xiǎn)更高的資產(chǎn),金融行為稅的價值將會增加。假設(shè)該公司在今年年初擁有1,000億美元的資產(chǎn),它可以選擇沒有風(fēng)險(xiǎn)(0%)或非常高的風(fēng)險(xiǎn)(100%)或介于兩者之間的各種衍生品。到年底,政府將獲得該機(jī)構(gòu)資產(chǎn)增長的5%,但如果該公司資產(chǎn)價值下降,則不承擔(dān)任何成本。然而,在美國征收金融行為稅幾乎等同政治自殺,很少有共和黨人愿意提高稅收或創(chuàng)建新稅種,民主黨中也有金融行業(yè)的天然盟友,來自紐約州、新澤西州和康涅狄格州的民主黨歷來反對增加金融稅收負(fù)擔(dān)的改革。即使美國國會對金融行為稅感興趣,美國可能也較難單方面通過開征新稅的法案。

鑒此,IMF提出,只有在利潤超過一定回報(bào)率時才適用金融行為稅。最低支付利率的目的是獲取“超額回報(bào)”,這可能導(dǎo)致金融業(yè)享受超額租金或?qū)で筮^度風(fēng)險(xiǎn)。假設(shè)直到公司有10%的資產(chǎn)回報(bào)率后才適用該稅,政府在獲得超過100億美元所有利潤的理想情況下,金融行為稅將對風(fēng)險(xiǎn)征收累進(jìn)稅率,即稅率隨著金融機(jī)構(gòu)收入回報(bào)率的增加而攀升。假設(shè)金融行為稅稅率等于公司自身收入回報(bào)率的一半,并不意味著該公司與政府分享了一半的回報(bào)。如果該公司的收入從1000億美元開始,當(dāng)年的回報(bào)率為20%,利潤為200億美元。它的稅率將為10%,根據(jù)調(diào)整后的稅率將支付20億美元。如果它賺了300億美元(30%的回報(bào)),它的稅率將是15%,并且它將向政府支付45億美元。這種累進(jìn)的金融行為稅所造成的負(fù)擔(dān)不僅取決于利潤的大小,還取決于獲得利潤回報(bào)率的大小。一家擁有1000億美元資產(chǎn)的大公司可能會產(chǎn)生2%的回報(bào)或20億美元的回報(bào)。它只需繳納1%的稅。一個只有100億美元資產(chǎn)的規(guī)模較小的公司可能會產(chǎn)生同樣的20億美元資產(chǎn)。由于它的回報(bào)率更高(20%),它將支付更高的回報(bào)率,其稅率是10%。[6]P43另一方面,為了防止金融行為稅的失靈,必須有效實(shí)施金融行為稅。在立法者確定納稅人和稅基的基礎(chǔ)上,識別金融行為稅納稅人的明顯方法是鑒別在多德—弗蘭克法案下受到強(qiáng)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu),資產(chǎn)超過500億美元的銀行控股公司占據(jù)該類別的大部分,其中包括幾乎所有類似高盛的銀行類控股公司,某些受到該法案監(jiān)管的非銀行類控股公司(如AIG)也可能會列入其中。與此同時,稅基的確定要困難得多。金融矯正性稅必須適用于與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn),這可能與金融行為稅能有效征稅的投資風(fēng)險(xiǎn)完全不同。假設(shè)某公司擁有1000億美元的資產(chǎn),金融行為稅的征收相當(dāng)有效地增加了公司投資中發(fā)生固有風(fēng)險(xiǎn)的成本,隨著風(fēng)險(xiǎn)的增加,金融行為稅甚至可以對其逐步施加更大的負(fù)擔(dān)。然而,矯正性稅制的設(shè)計(jì)還需要考慮更細(xì)致的稅法要素問題,只有將收入、銷售和財(cái)富等傳統(tǒng)的稅基轉(zhuǎn)化為數(shù)值進(jìn)行計(jì)算,才有征稅的具體計(jì)稅依據(jù),而像“沖擊”和“連鎖反應(yīng)”等系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中常見的抽象概念,難以轉(zhuǎn)化為可量化的稅法要素,無疑將會成為向系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)征稅所面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

巴塞爾協(xié)議針對影子銀行現(xiàn)象提出了正確的監(jiān)管對策,但依然未能阻止金融危機(jī)的爆發(fā)。如果巴塞爾在監(jiān)管規(guī)制中適用了金融行為稅模式,即監(jiān)管機(jī)構(gòu)或許可將高利潤解讀為高投資風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)志。一旦擁有高杠桿的金融公司擁有高利潤,它應(yīng)該被迫增加賬面上的股本和其他資本;但如果某公司已經(jīng)擁有了充足的資本,滿足資本充足率,就無法通過巴塞爾協(xié)議的金融規(guī)制加以調(diào)整和防范,此時,金融行為稅則可在某種程度上補(bǔ)足巴塞爾協(xié)議規(guī)制的缺陷。但批評者指出,金融行為稅依然不夠完美:一是該稅缺乏優(yōu)雅而精確捕獲投資風(fēng)險(xiǎn)的能力;二是該稅也不具備巴塞爾協(xié)議所亟需的杠桿調(diào)整補(bǔ)強(qiáng)的能力。[35]

(三) 金融杠桿稅

基于財(cái)政收入和金融風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮,在金融市場上的投機(jī)行為也應(yīng)當(dāng)予以課稅。IMF的討論顯示出,金融行為稅并不能起到預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的,它可能在防止投資風(fēng)險(xiǎn)或公司投資策略中固有的波動性時相當(dāng)有效,但無法將稅收負(fù)擔(dān)附加于有能力處理高水平風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu),即使直接針對企業(yè)債務(wù)數(shù)額征稅,亦難以甄別企業(yè)的債務(wù)有害與否而加以區(qū)分對待。2010年6月底,美國國會準(zhǔn)備征收一種新型銀行稅,并將作為多德—弗蘭克法案的一部分。[36]參眾兩院的談判代表6月底在該法案中試圖增加一項(xiàng)銀行稅條款,以沖抵法案產(chǎn)生的額外監(jiān)管成本。參議員布朗和共和黨人肯尼迪卻對開設(shè)新稅種猶豫不決,他寫信給參議員多德和眾議員弗蘭克,試圖阻止該法案。由于布朗的支持對《多德—弗蘭克法案》的通過至關(guān)重要,如果未能達(dá)到60票,就無法在參議院獲得通過,自從該稅從法案中刪除之后,布朗才和另外兩名共和黨參議員一起支持了該法案。[37]

取消的銀行稅條款的核心內(nèi)容是實(shí)施一種“金融危機(jī)特別評估稅”,[38]該種評估并非永久性稅收,如果成功開征,預(yù)估將會籌集190億美元(或多德—弗蘭克法案10年成本的133%,以兩者中少者為準(zhǔn))稅收,并將在四年內(nèi)籌集。一旦取消評估稅,他們只有通過削減的問題資產(chǎn)救助計(jì)劃和提高聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的保費(fèi)等替代收入或削減開支的方式,來沖抵多德—弗蘭克法案的成本。該評估稅將適用于資產(chǎn)超過500億美元的金融機(jī)構(gòu)(或資產(chǎn)超過100億美元的對沖基金)。擬議的文本沒有定義稅率或應(yīng)稅基數(shù),只是授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)各種因素實(shí)施征稅的權(quán)力。這些因素包括任何“金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會可能認(rèn)為合適的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素”,如杠桿、活動和相互聯(lián)系等。與非風(fēng)險(xiǎn)政策目標(biāo)相關(guān)的其他因素則包括“該公司作為低收入、少數(shù)族裔或服務(wù)不足社區(qū)的信貸來源的重要性,以及該公司的失敗將對這些社區(qū)的信貸可用性產(chǎn)生的影響?！彼杖〉目铐?xiàng)將存入由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司維持的一個新設(shè)立的“金融危機(jī)特別評估基金”。有趣的是,該基金不會被用于一般收入、救助成本或任何其他特定目的。相反,聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司只會將該基金維持到2035年,隨后就會被用于償還聯(lián)邦債務(wù)。此外,評估稅的有限壽命、資金的使用以及這兩項(xiàng)建議的背景都表明,該種評估稅本質(zhì)上并非有關(guān)矯正性稅收的嚴(yán)肅嘗試,而只是一種滿足聯(lián)邦預(yù)算安排的機(jī)制。

2010年1月14日,奧巴馬總統(tǒng)提議對大型金融公司征收“金融危機(jī)責(zé)任費(fèi)”,稅率將為0.15%,并適用于金融機(jī)構(gòu)除存款以外的負(fù)債。改革的既定目標(biāo)是恢復(fù)拖欠巨額高管獎金的問題資產(chǎn)救助計(jì)劃支出。根據(jù)總統(tǒng)的說法,“我的承諾是收回美國人民所欠的每一分錢。”這項(xiàng)費(fèi)用將持續(xù)10至12年,并籌集到足夠的資金來支付政府在問題資產(chǎn)救助計(jì)劃(TARP)中的支出。據(jù)推測,一旦政府收回其支出,該稅收就會結(jié)束。在最初提出時,TARP的預(yù)期成本為1170億美元。一年后的2011年2月,奧巴馬總統(tǒng)重新提出了這一費(fèi)用,預(yù)期成本已經(jīng)降到480億美元,2011年12月達(dá)到340億美元。[39]這項(xiàng)費(fèi)用將適用于合并資產(chǎn)超過500億美元的金融公司。根據(jù)間接受益于TARP的理論,未獲得直接援助的公司仍將支付稅費(fèi)。費(fèi)用將為公司“承保負(fù)債”的15個基點(diǎn)(0.15%),將為(1)總資產(chǎn)減少(2)一級資本和(3) FDIC保險(xiǎn)存款所覆蓋。[39]該建議并非矯正稅,然而,如果這筆費(fèi)用成為永久性的支出,并用于監(jiān)管目的,它將針對金融公司杠桿征稅。粗略計(jì)算,一級資本是公司股權(quán),股權(quán)的增加會降低杠桿率和費(fèi)用。存款顯然是一種債務(wù)形式,但它們已被聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)系統(tǒng)“征稅”保障。收費(fèi)率為15個基點(diǎn),大致相當(dāng)于國際貨幣基金組織對“太大而不能倒的實(shí)體”的政府支持價值的估計(jì)。[32]P14

責(zé)任稅的支持者通常根據(jù)賠償(如奧巴馬政府)或未來救助的資金(如脫軌的多德—弗蘭克費(fèi)用)來確定其目標(biāo),似乎關(guān)注到核心風(fēng)險(xiǎn)并非聚焦于規(guī)范行為。該稅確實(shí)會提高債務(wù)融資或杠桿化的成本,因?yàn)楦吒軛U化的金融機(jī)構(gòu)更有可能倒閉,并給金融體系和整個經(jīng)濟(jì)帶來不可預(yù)計(jì)的成本,即責(zé)任稅與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有一定的合理聯(lián)系。然而,責(zé)任稅作為一種宏觀調(diào)控工具的設(shè)計(jì)而言相對粗糙。監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的國際規(guī)則首推巴塞爾協(xié)議,而僅僅依賴銀行杠桿并不能充分衡量與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)的緊密度。假設(shè)兩家銀行都有900億美元的負(fù)債和100億美元的股權(quán),且兩者都擁有1000億美元的資產(chǎn)。若一家銀行投資的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)當(dāng)年有50%的可能性下降超過100億美元,則這家銀行有50%的可能性會破產(chǎn);另一家銀行投資于低風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn),這些資產(chǎn)下跌超過100億美元的幾率只有1%,破產(chǎn)的幾率只有1%。這兩家銀行面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)完全不同,但它們需要繳納相同的稅。同樣,責(zé)任稅也不能充分解決衍生品問題,因?yàn)閷映霾桓F的創(chuàng)新型衍生品往往能產(chǎn)生杠桿投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。此外,它也不能解釋公司債務(wù)融資的穩(wěn)定性問題。諸如回購等短期債務(wù)、批發(fā)融資在危機(jī)期間相比長期債務(wù)波動性大得多。最后,它沒有解決金融機(jī)構(gòu)與金融體系的聯(lián)系問題。一家對沖基金可能會對公開交易的股票進(jìn)行高杠桿率的押注。如果該基金倒閉,它可能會向其他貸款機(jī)構(gòu)施加壓力,而在其他方面幾乎不給市場造成任何連帶損失。

總而言之,主流提案對三個基本行為對象征稅:金融交易、金融活動或企業(yè)杠桿作用。這些措施都與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或多或少的聯(lián)系,卻似乎缺乏必然性的強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。但不容忽視的是,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)稅將產(chǎn)生公共收入,這在存在巨額預(yù)算赤字的時代非常必要。

四、中國式現(xiàn)代化背景下系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)稅法規(guī)制的出路展望

全球在疫情沖擊和俄烏戰(zhàn)爭背景下,面臨金融秩序的嚴(yán)重挑戰(zhàn),我國面對國際貿(mào)易摩擦升級所帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),通過稅收法治和稅收政策手段維護(hù)國內(nèi)金融秩序的穩(wěn)定發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。[18]P66

其一,金融體系改革和稅收政策同步演進(jìn),形成以金融監(jiān)管為主,稅收規(guī)制為輔的協(xié)同模式。金融監(jiān)管政策強(qiáng)調(diào)合規(guī)性,更強(qiáng)調(diào)對微觀主體行為的審查與檢察,而金融稅制具有法定性、見效長、易于遵從等天然特點(diǎn)。[40]P86防范影子銀行體系形成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)從金融監(jiān)管長效機(jī)制入手,同時配有稅收規(guī)制的組合拳。我國經(jīng)濟(jì)下行壓力有所增大,實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速與回報(bào)率持續(xù)下降,認(rèn)清系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源,逐步探索建立一套嚴(yán)密且行之有效的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)化解體制,是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的治本之策;與此同時,如果金融監(jiān)管部門對短期杠桿行為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的依賴,則容易破壞金融體系的穩(wěn)定性,此類風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控行為使得金融體系自發(fā)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低,金融稅制則能起到輔助和緩解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳播的作用。金融交易稅以金融機(jī)構(gòu)為納稅主體并對交易行為課稅,能有效弱化金融監(jiān)管部門的道德風(fēng)險(xiǎn),規(guī)范金融監(jiān)管部門的監(jiān)管行為。[18]P69某些臨時金融交易稅的性質(zhì)更類似迅捷的宏觀調(diào)控監(jiān)管工具,應(yīng)綜合考慮我國實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、金融資本市場戰(zhàn)略調(diào)整要求和稅收體系等因素。一方面,應(yīng)給金融交易稅設(shè)置一定限制,在稅率上可適用累進(jìn)稅率,不宜給貧困人群和新興行業(yè)帶來過大負(fù)擔(dān),相反要成為名副其實(shí)的劫富濟(jì)貧稅,主要由富豪承擔(dān)稅負(fù),且該項(xiàng)財(cái)政收入將用于貧困人群的福利、為未來的金融救助籌集資金、削減其他的稅種或削減公共債務(wù),其主要征稅對象應(yīng)是可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)的頻繁交易行為;另一方面,在將已有的證券交易印花稅作為金融交易體系核心稅基的基礎(chǔ)上,稅基設(shè)計(jì)中盡可能包括現(xiàn)貨金融產(chǎn)品及其可替代的衍生品交易,在征管模式上并行使用國際上流行的金融交易稅和行為稅兩種模式。[41]質(zhì)言之,金融交易稅是針對特定的金融交易活動征收的一種稅。我國已經(jīng)有證券交易印花稅,但銀行間市場、債券市場等交易數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于證券市場交易,特別是形成影子銀行的證券化、衍生品交易更是交易量巨大,既然征收金融交易稅通常是為了抑制金融市場上的過度投機(jī)行為,理應(yīng)針對所有的金融交易行為征收交易稅,以達(dá)到提高同業(yè)之間規(guī)避金融監(jiān)管行為成本的目的,且能緩解公共衛(wèi)生及社會福利的財(cái)政困局。當(dāng)金融交易稅針對一個市場征收,尤其高頻交易的投機(jī)者就會離開這個市場,因此,這個市場受干擾的程度會降低,并會轉(zhuǎn)變得更為穩(wěn)定;而如果這最終能促使我國所有市場都能引入共同的交易稅,那么經(jīng)濟(jì)中的投機(jī)交易會大量減少,金融中介在交易中也會更多地關(guān)注市場本身的相關(guān)信息,并增加所有金融市場的穩(wěn)定性。[42]P293-322

其二,增強(qiáng)金融稅制的預(yù)防功能,即向系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)征稅適宜在事前和事中觸發(fā)納稅義務(wù),不適合在已經(jīng)發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的事后征收。從根本上看,我國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的根源在于整個體系的脆弱性和監(jiān)管的不完備性,積累在銀行中大量不良金融資產(chǎn)是引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因。金融機(jī)構(gòu)容易在兩個方面形成不良資產(chǎn):一是對國有企業(yè)的貸款無法及時收回形成不良貸款,這種情況多通過金融監(jiān)管中的貸款回收率、資本充足率、流動性比率等監(jiān)管指標(biāo)來實(shí)現(xiàn);二是銀行隨意支配資金直接進(jìn)入非金融行業(yè)經(jīng)營,經(jīng)營失敗直接造成不良資產(chǎn),特別是由此衍生出游離在金融監(jiān)管體系之外的短期投融資行為,也極易成為風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的潛在根源;三是影子銀行主要面臨資產(chǎn)與負(fù)債端期限錯配的流動性風(fēng)險(xiǎn):資產(chǎn)端的非標(biāo)一般為中長期資金,負(fù)債端的同業(yè)、理財(cái)則多為短期資金,因此需要依靠負(fù)債端的持續(xù)滾動來填補(bǔ)期限錯配缺口。一旦短期資金突然收緊,則很容易引發(fā)流動性風(fēng)險(xiǎn),如2013年及2016年的“錢荒”都一定程序暴露了影子銀行短期流動性的問題。[43]P73

因此,我國更適合遵循金融領(lǐng)域的“污染者付費(fèi)”原則,將高杠桿債務(wù)和短期債務(wù)等引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)產(chǎn)品作為征收重點(diǎn),既能鼓勵使用其他風(fēng)險(xiǎn)較低的投融資產(chǎn)品作為替代品,亦能提前為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)籌備足夠的抗風(fēng)險(xiǎn)基金。其實(shí)作為我國金融業(yè)主體的銀行業(yè)稅收已經(jīng)不低,其經(jīng)營活動主要涉及三個環(huán)節(jié),即協(xié)議簽訂、實(shí)現(xiàn)收入和實(shí)現(xiàn)利潤,分別繳納印花稅(行為稅)、服務(wù)型增值稅及其附加,以及企業(yè)所得稅(所得稅),銀行業(yè)其他業(yè)務(wù)還涉及增值稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、車船稅、印花稅、個人所得稅等諸多稅種,總體稅收比不低。向金融業(yè)主體征稅,主要目的是為了預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與金融機(jī)構(gòu)的資本結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。對比兩家金融機(jī)構(gòu),它們都擁有1000億美元的資產(chǎn),除了資本結(jié)構(gòu)外,其他方面完全相同:在A公司,這1000億美元完全可歸因于股東的貢獻(xiàn)和留存收益。只要該公司沒有債權(quán)人,它就不能破產(chǎn)。而且,如果不能破產(chǎn),它也不會對金融體系構(gòu)成明顯的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在B公司,這1000億美元的資金來自50億美元的股權(quán)和950億美元的債務(wù)。如果B公司損失50億美元,它將資不抵債,并有可能對金融體系構(gòu)成系統(tǒng)性威脅。由于銀行性金融機(jī)構(gòu)具有天然的高負(fù)債性,因而不可避免地具有脆弱性,除了金融監(jiān)管對資本充足率方面的監(jiān)管之外,稅收規(guī)制也可適當(dāng)提高金融杠桿和短債的成本。

其三,矯正性的金融交易稅仍是最受歡迎的金融稅種。金融交易稅和金融行為稅各有利弊,但在政治上最可行的金融部門稅收形式仍然是金融交易稅,尤其在歐洲大陸的金融交易稅較為盛行。金融交易稅通常以特定種類的資產(chǎn)交易作為計(jì)稅依據(jù),具有減少金融市場投機(jī)行為、增加稅收和提供金融危機(jī)援救資金等積極作用,可以更有效彌補(bǔ)我國金融監(jiān)管漏洞和金融機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)控制體系不完備的現(xiàn)狀。

金融交易稅具有明顯的金融危機(jī)調(diào)節(jié)優(yōu)勢。一是它適用于所有的金融交易,減緩金融交易的速度。金融交易稅可能會通過縮小金融業(yè)的規(guī)模來減少系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),但通常對境外投資境內(nèi)債權(quán)市場的行為持支持態(tài)度,甚至?xí)好庠鍪諅⑹杖胨枚惡驮鲋刀?[44]而對可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的資本熱錢迅速撤離行為征收金融交易稅。二是金融交易稅將增加短期借款的成本。金融機(jī)構(gòu)在流動性短缺時,會嚴(yán)重依賴于回購等短期借款,金融交易稅會在其每次滾動其回購債務(wù)時頻繁適用。由于回購的持續(xù)時間很短,其成本通常很低,但在歐洲提議的金融交易利率(0.1%)可能會破壞隔夜回購的流動性。假設(shè)在一年的252個交易日內(nèi)應(yīng)用,金融交易稅幾乎會使隔夜回購比消費(fèi)信用卡的利息更高,更有甚者,金融交易稅在限制公司在幾分鐘內(nèi)買賣資產(chǎn)的“高頻交易”效果顯著。三是它通過阻斷金融部門的相互聯(lián)系來抗擊金融風(fēng)險(xiǎn)。金融公司通過相互交易而建立聯(lián)系。例如,美國國際集團(tuán)(AIG)在2008年構(gòu)成了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)樗呀?jīng)向其他金融機(jī)構(gòu)出售了價值數(shù)十億美元的信用違約掉期(CDS)。同樣,銀行通過將抵押貸款投資組合“證券化”為CDO來出售其抵押貸款投資組合。[34]P547不過,金融危機(jī)期間的問題并非有太多的流動性,當(dāng)持有CDO和類似工具的公司無法輕易出售時,金融交易稅的作用并不明顯,但卻可能在具有流動性時,就通過提高成本的方式,阻斷了各金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)傳染性。

由上可知,應(yīng)精心設(shè)計(jì)適合我國國情的金融交易稅,設(shè)計(jì)良好的切斷金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的稅收能夠彌補(bǔ)金融監(jiān)管的空白。征稅對象必須是切中金融風(fēng)險(xiǎn)的要害,細(xì)節(jié)上尚存不少困難:

一是區(qū)分對沖機(jī)制和波動性投機(jī)是金融風(fēng)險(xiǎn)矯正稅成功的關(guān)鍵。例如,A可能只是在抵消客戶要求的合約風(fēng)險(xiǎn),起到套期保值的作用,與B簽訂的期貨(期權(quán))合同降低了其整體風(fēng)險(xiǎn),這種動機(jī)來自法律允許的對沖風(fēng)險(xiǎn)行為,而對沖動機(jī)對于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而言,并無傷害甚至是有益的。而“波動性”風(fēng)險(xiǎn)中的銀行家們只是在從事人為創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)的賭博行為。例如,如果黃金價格上漲,銀行家們會獲得豐厚的報(bào)酬;如果黃金價格下跌,他們自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也極為有限,極易引發(fā)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或金融系統(tǒng)性危機(jī),銀行家們會被解雇,但不會面臨其他風(fēng)險(xiǎn),這種賭博行為將結(jié)果完全歸于偶然事實(shí)的發(fā)生,參賭雙方完全不知該事實(shí)發(fā)生的可能性。[45]P124-125因此,沃爾克規(guī)則禁止大多數(shù)形式接受存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“自營交易”(具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)往往接受存款),試圖消除波動性風(fēng)險(xiǎn)行為,卻允許對沖及其他風(fēng)險(xiǎn)較低的套期保值活動。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施這一規(guī)則時面臨著巨大的挑戰(zhàn),即使有明確的監(jiān)管規(guī)則,也很難將特定交易明確區(qū)分為允許或禁止實(shí)施的類別。[46]鑒此,稅收政策或許可以發(fā)揮過濾網(wǎng)功能,讓那些表現(xiàn)良好的公司只能通過自營交易(即波動性追逐)來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本。一年內(nèi)表現(xiàn)良好的金融機(jī)構(gòu)很可能預(yù)示著以后幾年的糟糕結(jié)果。因此,對收益頗高的公司征收矯正型稅可能會降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而難點(diǎn)在于,一方面,我們需要確信,高收益的追求與意欲減少的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān),另一方面,亟需確定收益良好表現(xiàn)背后的征稅對象。政府也可能尋找系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的印記,除了特別好的財(cái)務(wù)結(jié)果,對杠桿率征稅和對金融交易征稅,兩者都與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有一個合理的聯(lián)系。杠桿作用降低了一家公司在陷入破產(chǎn)前吸收損失的能力,而頻繁的交易可能與波動性的追求有關(guān),甚至許多金融公司嚴(yán)重依賴于經(jīng)常更新的短期債務(wù)類回購協(xié)議,如果每次公司更新回購貸款時,都征收金融交易稅,則可能鼓勵金融機(jī)構(gòu)尋求更為長期、更穩(wěn)定的融資回報(bào)。

二是運(yùn)用稅收政策促進(jìn)金融市場國際競爭力成為最根本的制度考量。金融交易稅往往具有更強(qiáng)的稅收中性特點(diǎn),在金融市場自發(fā)調(diào)節(jié)失靈時對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅制調(diào)整以穩(wěn)定市場。在美國,國會經(jīng)常使用《國內(nèi)稅收法典》(IRC)中的特別贈與或豁免規(guī)則來討好選民和支持者。例如,金融交易稅原則上應(yīng)適用于任何金融交易。不過,國會會為某些交易(如美國政府債務(wù)交易)和某些政黨(如養(yǎng)老基金)尋求豁免。[47]各國對金融資產(chǎn)收益的稅收課征通常不單獨(dú)設(shè)立稅種,而是并入公司或個人普通所得征稅,但也多規(guī)定各種稅收政策。在資本利得稅方面,希臘、奧地利、比利時均有免稅的待遇。美國國稅局(IRS)在金融危機(jī)之后似乎已經(jīng)屈服于政治現(xiàn)實(shí)。當(dāng)一個公司有一年的凈虧損時,它便可承擔(dān)該虧損,并從以后幾年的收入中結(jié)轉(zhuǎn)扣除,過去的損失就創(chuàng)造了一種有價值的稅收資產(chǎn),企業(yè)可以在未來使用它。然而,該準(zhǔn)則限制了公司在公司控制權(quán)變更后扣除此類損失的能力。該政策的理由是為了防止健康的公司受到其他公司的稅收損失的影響?？梢?政府通過放棄財(cái)政收入的法定要求抑或放寬反避稅的標(biāo)準(zhǔn),暗中加強(qiáng)了金融救助計(jì)劃。在中國,對股票轉(zhuǎn)讓所得免除個人所得稅,自從2008年10月9日起對儲蓄存款利息及證券交易結(jié)算資金利息所得完全免稅?？梢?在制定金融稅法規(guī)則時,除了金融危機(jī)之后的各種議案之外,對金融市場征稅能為國家獲取多大規(guī)模的財(cái)政收入并非最主要的考量因素;相反,如何以稅收利益為誘導(dǎo),推動和促進(jìn)金融市場的發(fā)展,增強(qiáng)本國金融市場的競爭力,已成為最根本的制度考量。

三是將附條件的銀行稅作為儲備稅種并做好開征前的基礎(chǔ)性工作。在“金融市場的流動性本身創(chuàng)造流動性”的悖論下,各國對金融市場開征稅種或采用增稅的措施都極為慎重;相反,停征金融交易相關(guān)稅收或給予一定的稅收減免,促進(jìn)金融市場的發(fā)展,卻成為各國金融稅法的基本選擇。[48]P71隨著我國金融市場對外開放程度的加深加強(qiáng)和國際金融資本流動速度的迅速加快,為守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),我國適宜順應(yīng)IMF報(bào)告的要求和歐洲開征銀行稅的趨勢,同時考慮新銀行稅只對風(fēng)險(xiǎn)負(fù)債征收的新特點(diǎn),積極做好準(zhǔn)備。具體看,一是銀行稅稅基的顯著特點(diǎn)是只針對銀行風(fēng)險(xiǎn)負(fù)債征稅,凡是經(jīng)過存款保險(xiǎn)、擔(dān)保的負(fù)債和自由資本金均予以扣除,從而達(dá)到低稅率(以減輕金融行業(yè)稅負(fù))、廣稅基(以滿足財(cái)政收入需求)的目的;二是應(yīng)將銀行的表外業(yè)務(wù)納入到稅基之中,由于銀行的表外業(yè)務(wù)是影子銀行的重要組成部分,構(gòu)成銀行風(fēng)險(xiǎn)的一個不可忽略的構(gòu)成要素;三是應(yīng)按照巴塞爾協(xié)議銀行監(jiān)管新規(guī)將金融衍生品和其他重要的金融合約,根據(jù)杠桿率將其表內(nèi)化,并對其征稅。四是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的類型和會計(jì)準(zhǔn)則的差異調(diào)整征稅對象和征稅方法。如對保險(xiǎn)公司的稅基就應(yīng)該比銀行業(yè)小得多,因?yàn)楸ｋU(xiǎn)業(yè)的資金來源的波動性明顯比銀行業(yè)小得多;再如,歐盟國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則會使得公司資產(chǎn)負(fù)債表的規(guī)模比使用美國通用會計(jì)準(zhǔn)則(U.S. GAAP)標(biāo)準(zhǔn)做出的資產(chǎn)規(guī)模要大得多,必要時要進(jìn)行合理的差異調(diào)整。[49]P44

總之,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是一種負(fù)外部性,正如碳排放或污染,存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的“污染者”(大型銀行等)將其利潤支付給其他“受污染者”,從而實(shí)現(xiàn)直接監(jiān)管效能,限制個別機(jī)構(gòu)創(chuàng)造過度風(fēng)險(xiǎn)的行為,達(dá)到切斷流動性風(fēng)險(xiǎn)傳染、防范整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的。對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)征稅,理論上可以通過對每個系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)單位設(shè)定一個邊際成本來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。作為矯正性稅收,對待系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)就會像勞動力和資本等經(jīng)濟(jì)要素一樣,市場將自動地將稅收分配給最有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控的守護(hù)者。

結(jié) 語

站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的更高歷史起點(diǎn)上,中國金融稅制改革處于一個良好的改革窗口期。從國際上看,基于扶持和培育各國金融市場發(fā)展考量的不適當(dāng)稅收政策助長了金融機(jī)構(gòu)的過度冒險(xiǎn)行為,國家稅收“兜底”行為會導(dǎo)致逆向選擇,銀行家的個人所得稅制過于寬松也會助長金融機(jī)構(gòu)管理層決策的短期主義和冒險(xiǎn)風(fēng)氣。反觀之,我國無疑是全球首創(chuàng)對金融服務(wù)業(yè)全面征收增值稅的大國,金融行業(yè)的稅負(fù)頗重,國際稅制協(xié)調(diào)難度較大。雖然系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)稅法規(guī)制盡可能地超越系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)“沖擊”和經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性,抑或采取某些會計(jì)或交易度量的方式來實(shí)現(xiàn),存在或多或少的不確定性,然而,系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)稅法規(guī)制始終是一個充滿好兆頭的未來期待,幾乎所有的政策制定者都認(rèn)同系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)存在。但系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是如何產(chǎn)生、誰創(chuàng)造了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),以及如何分配稅收負(fù)擔(dān),卻仍是一個充滿爭議的研究議題,其內(nèi)在困境在于難以確定矯正性金融稅的準(zhǔn)確稅基。我們必須加強(qiáng)國際多邊稅收談判機(jī)制,既減少我國金融增值稅和財(cái)產(chǎn)稅領(lǐng)域的重復(fù)增稅、稅負(fù)缺乏透明度等現(xiàn)象,疏通個人投資基金、信托、慈善等領(lǐng)域的不合理稅收障礙,針對同一價值在同一經(jīng)濟(jì)活動一次性征稅,又要精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)金融稅制,提升現(xiàn)代稅收職能格局,[50]P7以防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安。

注釋:

① 歐盟國家大多數(shù)提案為金融交易稅,即針對所有的金融交易征收相對較低的交易稅,與零售商品稅和房地產(chǎn)稅有異曲同工之妙。

② 直到2017年3月,金融交易稅面臨順利通過的不確定性。有人認(rèn)為,由于金融緊縮和銀行倒閉不僅會導(dǎo)致直接關(guān)聯(lián)的投資者和其他人受到傷害,還會引發(fā)負(fù)外部效應(yīng),因而該稅具有金融規(guī)制的目的。而歷史上,針對負(fù)外部效應(yīng)行為的征稅都較易獲得支持。如環(huán)境污染稅不僅能阻止污染,還能給予污染者最有效地消除排放的彈性。

③ 金融交易稅理論是1972年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主詹姆斯·托賓(James Tobin)在普林斯頓講座中首先提出針對外匯交易征收的一種“貨幣交易稅”,亦稱為“托賓稅”。

④ 銀行稅,是美國次貸危機(jī)后各國政府看到金融救助耗費(fèi)納稅人大筆稅收后提出的,主要指2010年6月22日G20峰會上,由英法德共同提出的針對資產(chǎn)負(fù)債表征收的“金融部門稅”與對金融機(jī)構(gòu)利潤或收入征收的“金融交易稅”,該稅也是“托賓稅”的一種。參見徐麗蓉:《防范“次貸危機(jī)”引發(fā)我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)》,《時代金融》2008年第12期,第7-8頁。

⑤ 英國學(xué)者科林格里奇在《技術(shù)的社會控制》一書中提出“科林格里奇困境”這一命題,成為其后研究科技風(fēng)險(xiǎn)控制與技術(shù)治理的經(jīng)典范式?！翱屏指窭锲胬Ь场?是指“技術(shù)后果在其發(fā)展前期難以被識別,或雖然技術(shù)發(fā)展成熟后的風(fēng)險(xiǎn)控制要點(diǎn)逐漸明顯,但已經(jīng)很難對其進(jìn)行控制”。See David Collingridge, The Social Control of Technology, London: Frances Printer, 1980, p.11.

⑥ 當(dāng)消費(fèi)者的福祉或企業(yè)的生產(chǎn)可能性直接受到經(jīng)濟(jì)中另一個代理人的行為的影響時,就存在外部性。See Andreu Mas-Colell et al., Microeconomic Theory, Oxford University Press,1995, p. 352。

⑦ 微觀審慎主要針對個體風(fēng)險(xiǎn),長短債投融資的時間錯配,是金融機(jī)構(gòu)個體風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。儲戶將資金存儲在銀行里,與此同時,整個經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的企業(yè)和個人為自身的投融資向銀行借款。而銀行的獨(dú)特之處在于,它們通常投資于長期非流動性投資,但融資卻來源于短期流動性負(fù)債。例如,銀行可以投資于抵押權(quán),但銀行不能要求立即償還,也不能輕易地在市場上出售這些抵押權(quán)。相比之下,銀行從儲戶那里獲得資金(即投資資金),儲戶可能會在收到通知后隨時要求償還。針對借款人的抵押債權(quán)的資產(chǎn)和為存款人持有的存款的負(fù)債顯然不相匹配。

⑧ 從金融運(yùn)行的底層邏輯來看,實(shí)體企業(yè)融資行為的原因來自于預(yù)期未來會發(fā)生投資行為,金融中介是這一過程中起到關(guān)鍵性的連接作用,它們從家庭獲得儲蓄然后轉(zhuǎn)而投向?qū)嶓w企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn),資金再次從實(shí)體企業(yè)通過金融中介流向家庭。資金流向?qū)嶓w企業(yè)反映出未來利潤的預(yù)期,而來自實(shí)體企業(yè)的資金則由企業(yè)的利潤來實(shí)現(xiàn)。利潤預(yù)期決定著投向?qū)嶓w企業(yè)的融資契約的流量以及這些契約的價值,這些金融關(guān)系將過去、現(xiàn)在和未來連接起來。當(dāng)金融中介和實(shí)體企業(yè)的談判結(jié)果表明實(shí)際利潤等于或超過金融契約中的約定時,預(yù)期得到驗(yàn)證。然而,明斯基對金融關(guān)系的描述并不僅限于工商企業(yè),它通過在未來現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上借貸的能力將家庭和政府包括進(jìn)來。當(dāng)工商企業(yè)、家庭和政府在國際范圍內(nèi)借貸時,他的描述擴(kuò)展到開放經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中。See Elisabetta De Antoni, Minsky’s ‘financial instability hypothesis’:The not- too-Keynesian optimism of a financial Cassandra, Edited By Stefano Zambelli,Computable, Constructive &Behavioural Economic Dynamics,Routledge,2009, p.468.

⑨ 金融市場通常以標(biāo)準(zhǔn)偏差或可能回報(bào)的分散度來衡量投資風(fēng)險(xiǎn)。See Jeff Schwartz, Reconceptualizing Investment Management Regulation, 16 GEO. MASON L. REv. 521, 2009, p.573.

⑩ 根據(jù)歐盟委員會新聞稿 (編號:MEMO/i 1/640),金融交易稅通用規(guī)則-常見問題,2011 年 9 月 28 日發(fā)布)),按照債券和股票 0.1% 的稅率以及衍生品等其他類型交易 0.01% 的稅率計(jì)算,歐盟稅收每年可籌集約 570 億歐元。歐盟經(jīng)濟(jì)規(guī)模約為 12.6 萬億歐元,這表明該稅收可增加 2011 年 GDP 約 0.45% 的收入。美國 2011 年 GDP 為 15.09 萬億美元,相當(dāng)于可比收入為 680 億美元。參見https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_11_640.