行政事業(yè)單位內部控制的問題與對策

文/朱睿 （宜賓市翠屏生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育中心）

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位不以營利為目的，發(fā)展過程中沒有競爭壓力，這也使得很多單位在內部控制建設上缺乏主動性。行政事業(yè)單位的資金主要來源于財政撥款，內部控制是否合理很大程度上決定了財政資金能否發(fā)揮應有的價值。

在我國反腐的大背景下，行政事業(yè)單位內部控制要求進一步提高。黨的十九大以來，我國要求加強對政府部門的監(jiān)管，行政事業(yè)單位要借助內部控制體系防范內部人員出現(xiàn)串通舞弊或腐敗現(xiàn)象，通過健全內部控制機制合理使用財政撥款，讓單位發(fā)揮應有的社會效益。

一、行政事業(yè)單位內部控制的重要性

內部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，還是行政事業(yè)單位加強治理的重要基礎。因此，加強行政事業(yè)單位內部控制制度建設尤為重要。首先，加強行政事業(yè)單位內部控制制度建設是規(guī)范財經秩序和行政事業(yè)單位內部經濟業(yè)務活動的必然要求。其次，加強行政事業(yè)單位內部控制制度建設是提高單位管理水平、增強財政資金使用效益、提高公共服務質量和效率的有效舉措。再次，加強行政事業(yè)單位內部控制制度建設是防止內部權力濫用，堵塞漏洞，防范化解風險的保障機制。

二、行政事業(yè)單位內部控制的問題

第一，內部控制環(huán)境建設不力。行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境要求單位建立科學的管理架構，明確各層級人員工作職責，讓全員參與到內部控制中。但是部分單位人員內部控制機制建設不力，主要體現(xiàn)在單位沒有明確不同層級人員工作職責，在工作中可能存在相互推諉的問題。同時很多單位的制度流程不完善，人員工作中沒有具體可參照的制度。此外，部分單位不重視對人員的培訓，單位人員對內部控制的理解還存在一定偏差，容易導致單位的內部控制流程難以得到全體成員的配合。

第二，風險管理工作不夠合理。當前大部分行政事業(yè)單位的風險管理工作不完善，主要原因是沒有成立專門的部門開展風險管理，同時單位沒有對各類風險進行全面分析與跟進，沒有判斷各環(huán)節(jié)工作可能產生的風險，容易導致單位的風險難以被有效防控。

第三，內部控制活動不科學。單位要通過優(yōu)化內部控制活動規(guī)范自身的工作流程，針對預算管理、資金支出管理、資產管理等重要環(huán)節(jié)建立科學的管理機制。但是部分單位重要的內部控制活動還存在一定漏洞，主要體現(xiàn)在預算編制不夠細致，僅以增量預算開展編制，預算執(zhí)行中也沒有建立嚴格監(jiān)督機制；資金支出管理不嚴格，存在舞弊風險；固定資產管理不到位，存在賬實不符等問題。

第四，信息溝通機制不完善。首先，部分行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設滯后，單位沒有通過信息系統(tǒng)優(yōu)化單位管理流程。其次，單位沒有建立嚴格的信息公開機制，雖然進行信息公開，但是沒有針對人民群眾所關切的重點問題進行公開。再次，內部人員之間沒有進行及時的溝通和交流，信息傳遞存在明顯的滯后性。

第五，監(jiān)督評價機制不合理。行政事業(yè)單位開展監(jiān)督評價，要針對管理流程中的各環(huán)節(jié)工作進行自我監(jiān)督，并積極配合外部相關主體的監(jiān)督。但是部分單位不重視監(jiān)督評價的要求，重點流程沒有得到嚴格監(jiān)控。

三、行政事業(yè)單位內部控制的對策

（一）健全內部控制環(huán)境

第一，健全組織架構。行政事業(yè)單位要建設良好的內部控制環(huán)境，營造全員參與內部控制的氛圍，結合單位所負責的工作領域以及管理重點分析組織架構要求，合理設置單位的組織架構。單位的管理層要提高對內部控制工作的重視，站在內部控制視角合理分析各崗位要求，做到“因事設崗”。各崗位人員要了解內部控制要求，重視對內部控制方面的學習，認識到內部控制工作的重要性，對自身的各項工作形成約束。單位人員要明確自身具體工作職責，防范人員在工作中存在麻痹大意或推諉扯皮等問題。若人員在工作中由于崗位職責落實不到位給單位帶來影響的，要追究相關人員責任。

第二，建立完善的內部控制制度。行政事業(yè)單位的內部控制制度對單位各項工作有重要的約束作用，單位要結合自身業(yè)務特點分析內部控制制度要求，結合單位實際優(yōu)化內部控制制度體系，并針對內部控制制度建立相應的責任追究機制，對于違背內部控制制度要求的人員要予以問責。通過落實制度流程，確保各項工作都有明確的依據(jù)，避免人員在工作中由于忽視制度產生的風險。

第三，重視人員培養(yǎng)機制。首先，單位要提高人員的內部控制意識，對人員的工作要求進行分析，讓人員提高對內部控制工作的重視，以確保將各項內部控制的要求落實到位。單位的管理層要認識到自己作為各項工作的領導，要在內部控制中起到表率的作用，營造良好的內部控制范圍，讓人員積極參與到內部控制中。同時單位的內部控制工作并非僅是財務部門職責，各層級人員都要明確自身在內部控制工作中的具體要求。單位要加強對人員的培訓和教育，讓人員掌握內部控制的具體流程和方法[1]。其次，對單位的財務人員進行重點管理。為確保內部控制工作的目標順利達成，單位要對內部控制工作中的財務人員進行重點管理，嚴格按照不相容職務相分離原則設置財務人員，并對財務人員建立嚴格的約束機制，形成標準化的人員管理方案。單位可以對財務人員建立輪崗機制，對于出納、會計等重要崗位執(zhí)行定期輪崗，防范同一人員在工作中長期任職同一崗位而麻痹大意的風險，讓不同崗位之間的實現(xiàn)相互監(jiān)督與相互制約。

（二）完善風險分析流程

第一，健全風險分析組織。行政事業(yè)單位內部控制的風險要得到嚴格管理，就要求單位建立專業(yè)的管理團隊。通常而言可以由單位的財務部門、單位領導等成員組成風險管理小組對單位的風險進行分析，結合單位內部控制工作中可能存在的漏洞和不足之處進行梳理，并負責開展風險評價、風險應對等方面工作。通過將風險管理的要求落實到具體的部門，能夠讓單位人員形成完善的風險管理意識，并認識到自身工作中可能存在的風險。

第二，明確風險管理的目標。單位在開展風險管理時，要結合單位的工作職能建立科學的管理規(guī)劃，確保單位的資金、資產安全完整，保障單位的工作流程科學合理，避免單位在管理中產生違規(guī)的問題。通常而言，內部控制的目標可以分為財務活動目標和業(yè)務活動目標兩方面，在財務活動目標方面要求單位的財務信息真實準確、財務報表能夠反映出財務工作的實際，確保單位的財政資金得到合理使用，確保單位嚴格按照法律法規(guī)要求開展內部控制。在業(yè)務活動目標方面，要求單位公正對待每位社會公眾，確保單位所負責的公共領域各項工作能夠順利推進，讓單位能夠發(fā)揮應有的價值。

第三，合理識別單位各類風險。單位的風險識別要針對單位管理中的各類不確定性因素進行分析，通過對單位的經濟活動進行梳理，將可能引發(fā)風險的因素予以控制。單位在風險識別時要建立科學的風險評估機制以及管理方案，實現(xiàn)對單位各項經濟業(yè)務事項的全面監(jiān)控，并對單位可能存在的各類風險進行分析[2]。單位人員應至少每年對風險進行一次全面評估，在對各類風險評估之后，對于不同風險的類別、成因、發(fā)生可能性、影響程度等信息更新到風險清單中。

第四，建立科學的風險應對機制。行政事業(yè)單位在對各類風險進行分析之后，要結合單位的實際特點健全風險應對機制。單位要對各類風險進行分析，根據(jù)單位的實際情況判斷風險承受能力，按照風險規(guī)避、風險降低等方法對風險進行管理。風險規(guī)避是單位采用科學的方式規(guī)避風險發(fā)生的可能性，避免風險發(fā)生給單位帶來嚴重的影響。風險降低是單位提高風險管理水平，防止風險發(fā)生的后果或風險發(fā)生的可能性。

（三）改進內部控制活動

第一，優(yōu)化預算管理機制。為了對單位的各類資源進行合理配置，避免資金浪費的問題，單位要讓預算發(fā)揮應有的作用，借助預算對單位資源進行合理配置。首先，優(yōu)化預算編制方法。行政事業(yè)單位應積極響應政府號召，采用零基預算編制方法。零基預算作為每年從零開始重新編制預算的方式，不受到單位上一年度工作的影響，強調預算編制的先進性，在充分考察預算項目的基礎上分析可能發(fā)生的情況，讓單位能夠合理審查各項項目的特點，促使單位的預算工作流程更加科學。其次，強化預算執(zhí)行管理。單位在預算執(zhí)行過程中，要借助預算對資金進行合理規(guī)劃，確保所有的資金支出都能在預算范圍內得到控制。例如在開展差旅費、會議費等項目的報銷時，要確保相關支出在預算范圍內并且得到嚴格審批，避免預算超支的風險，從整體上將預算的執(zhí)行進度控制在合理范圍內。再次，優(yōu)化預算考核機制。單位要在每年年末分析預算達成的效果，通過比較分析法、因素分析法等方法判斷單位預算執(zhí)行的情況，通過將預算執(zhí)行數(shù)和預算數(shù)進行對比，發(fā)現(xiàn)預算工作存在的不足，并針對工作中存在的問題制定改進規(guī)劃，從而提高人員參與預算的積極性。

第二，強化單位的收支控制流程。行政事業(yè)單位的收支過程若管理不當，極易發(fā)生腐敗問題。單位在收支管理中要嚴格落實收支兩條線的原則，確保收支管理流程更加科學。首先，加強對票據(jù)的管理。單位在各項票據(jù)管理中要嚴格按照規(guī)定購買、領用，并建立臺賬進行管理。在票據(jù)管理中做好控制票據(jù)流轉，確保票據(jù)得到規(guī)范保管。其次，降低現(xiàn)金使用頻率。行政事業(yè)單位在各項資金支付過程中要盡可能避免使用現(xiàn)金，對于大額支出事項嚴禁使用現(xiàn)金。單位對人員的管理要建立公務卡制度，給每個新進入單位的員工都辦理公務卡，各項公務支出要通過公務卡開展，確保支出環(huán)節(jié)得到嚴格控制，保障所有公務支出都有痕跡。

第三，優(yōu)化固定資產管理流程。首先，健全固定資產管理的流程體系。行政事業(yè)單位在開展固定資產管理流程中，要明確各崗位職責分工要求及工作重點，將固定資產管理工作的要求落實到具體的個人。在固定資產管理中，建立全員參與、統(tǒng)一管理的工作規(guī)范，讓人員了解自身的固定資產管理要求，并針對固定資產管理的全流程健全管理規(guī)范，從固定資產購買到報廢都設置相應的賬目，做好對信息的登記和管理，以保障固定資產管理工作趨于完善。其次，強化固定資產的盤點機制。行政事業(yè)單位要優(yōu)化固定資產管理，就要避免賬實不符的問題。單位要優(yōu)化盤點流程，確保固定資產管理規(guī)范，避免賬實不符的問題發(fā)生。對于盤點過程中發(fā)現(xiàn)賬實不符的問題要明確成因并落實責任，確保單位的固定資產得到嚴格管控且信息真實準確。

（四）健全信息溝通

第一，建立信息化的內部控制機制。行政事業(yè)單位要借助信息系統(tǒng)的優(yōu)勢開展內部控制，讓單位在資產管理、支出管理等環(huán)節(jié)都能夠借助信息系統(tǒng)開展管理工作。

例如，通過構建網(wǎng)上銀行電子支付體系的方式，能夠在線完成支付操作，提高資金結算效率。又如在固定資產管理流程中，通過建立固定資產的信息化管理工具，在不同固定資產上粘貼條碼，通過掃碼槍的方式跟蹤固定資產的狀態(tài)，借助掃碼槍快速完成固定資產盤點。

第二，強化信息公開。行政事業(yè)單位要確保內部信息按照制度規(guī)則公開，明確信息公開的要求，并借此讓單位接受更為廣泛與全面的監(jiān)督。在信息公開中，單位要在符合機密信息保密要求的前提下，對人民群眾關切的事項進行重點公開。同時單位在開展信息公開時，要針對不同主體明確信息公開的要求，例如針對基層群眾、黨委部門等不同主體明確信息公開內容，建立分層次的信息公開方案，通過信息公開的方式主動接受外部監(jiān)督，提高單位內部控制的合規(guī)性。

第三，加強內部信息的溝通和交流。為保障行政事業(yè)單位內部的各項信息能夠得到及時傳遞，單位要重視內部信息溝通的要求，在內部建立完善的信息反饋及溝通機制，讓單位不同層級人員的信息能夠得到及時傳遞和共享[3]。單位通過高效的信息傳遞機制，讓單位各部門了解內部控制的具體要求，以提高單位人員內部控制工作的管理水平。

（五）重視監(jiān)督機制

第一，開展常態(tài)化的自我評價。行政事業(yè)單位在開展監(jiān)督過程中要重視自我評價機制，明確自我評價要求，定期對內部控制執(zhí)行的情況進行反思，判斷內部控制工作中是否存在漏洞，并及時堵住所存在的漏洞，以此提高單位管理水平。

通常而言，單位可以組成內部控制自我評價小組，內部控制自我評價小組的成員由單位各部門負責人組成，對單位工作流程進行監(jiān)督和分析，讓單位各項工作能夠得到有效管理，幫助單位發(fā)現(xiàn)工作流程中的弊端，以提高單位的管理水平。

第二，主動接受外部監(jiān)督。行政事業(yè)單位在日常工作中要主動接受外部監(jiān)督，主動接受社會公眾的監(jiān)督，針對社會公眾提出的信訪要求及時予以回應。同時單位要主動接受司法、審計等相關部門的監(jiān)督，針對所提出的問題及時進行整改，以提高單位的管理水平。

四、結語

近年來，我國對行政事業(yè)單位的管理要求不斷提高，事業(yè)單位面臨的風險趨于復雜。科學的內部控制體系對于優(yōu)化單位管理體系，改進各項工作具有重要價值。行政事業(yè)單位要優(yōu)化內部控制機制，使單位各項工作有序開展，保障單位管理流程和工作體系趨于規(guī)范，從而充分發(fā)揮社會公益價值。

本文從內部控制的角度對行政事業(yè)單位內部控制進行探討，認為內部控制是一項持續(xù)完善的工作。單位在未來應進一步改進內部控制流程，以保障單位的管理機制更加科學，促進單位實現(xiàn)健康發(fā)展的目標。