自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系研究

劉軒暢 彭嵋逸 徐雅琪 黃智君

摘要：生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。文章從自然保護(hù)地的視角出發(fā)，運(yùn)用文本內(nèi)容分析方法，從政策文本分析、政策演進(jìn)趨勢和政策演進(jìn)特征三個方面構(gòu)建自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系框架，對1990-2021年我國108份生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)政策文件進(jìn)行量化分析，揭示我國生態(tài)旅游事業(yè)發(fā)展的背后邏輯。結(jié)果表明：（1）1990-2021年，我國生態(tài)旅游政策參與主體和發(fā)布數(shù)量不斷增加，涉及部門高達(dá)26個，政策類型主要以意見為主，占比34%，使用頻率超過2000次的詞語分別為“旅游”“生態(tài)”“建設(shè)”“發(fā)展”“保護(hù)”“國家”6個。（2）以2012年和2017年為2個時(shí)間節(jié)點(diǎn)，自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策分為政策探索期、政策發(fā)展期和政策成熟期三個演進(jìn)階段。（3）政策演進(jìn)呈現(xiàn)出新的特征，即政策發(fā)布與實(shí)施主體間的聯(lián)動能力不斷增強(qiáng)，政策工具逐漸多元化，政策內(nèi)容也更加具體明確。文章提出要做好生態(tài)旅游功能分區(qū)、發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、拓寬主體參與渠道，善用政策工具、創(chuàng)新非正式制度等政策啟示，以期為進(jìn)一步完善生態(tài)旅游政策、提高政府治理水平提供參考。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地；生態(tài)旅游；政策體系；內(nèi)容分析；政策文獻(xiàn)計(jì)量

中圖分類號：X36； F592文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-338X（2023）04-065-15

基金項(xiàng)目：國家林業(yè)和草原局委托項(xiàng)目“新形勢下生態(tài)旅游發(fā)展政策研究”（編號：20200601）。

Research on Policy System of Ecotourism Development in Nature Protected Areas

——Based on a Quantitative Analysis of 108 Policy Texts from 1990 to 2021

LIU Xuanchang1PENG Meiyi2XU Yaqi3HUANG Zhijun2

（1 College of Humanities and Social Development， Northwest Agriculture and Forestry University， Yangling 712100； 2 National Academy of Forestry and Grassland Administration， Beijing 102600； 3 College of Economics and Management， Xinjiang Agricultural University， Urumqi 830052）

Abstract：The construction of ecological civilization is a millennium plan related to the sustainable development of Chinese nation. From the perspective of nature protected areas， the paper used the method of text content analysis to construct a policy framework for the development of ecotourism in nature protected areas from three aspects： policy text analysis， policy evolution trends and policy evolution characteristics. Quantitative analysis of policies related to the development of ecotourism revealed the logic behind the development of Chinas ecotourism. The results showed that：（1）From 1990 to 2021， the number of participants and releases of Chinas ecotourism policies continued to increase， involving 26 departments， and the policy types were mainly opinions， accounting for 34%， and 6 words with a frequency of more than 2000， including tourism， ecology， construction， development， protection and country.（2）Taking 2012 and 2017 as 2 time nodes， the ecotourism policies of nature protected areas were divided into three evolution stages： policy exploration period， policy development period and policy maturity period.（3）The evolution of policies presented new features， that is， the linkage between policy release and implementation subjects was continuously enhanced， policy tools were gradually diversified， and policy content was more specific and clear. Based on this， this paper put forward policy implications such as doing a good job in the division of ecotourism functions， giving full play to the guiding role of the government， building a mechanism for linking interests， broadening the channels for subject participation， making good use of policy tools， and innovating informal systems， so as to provide references for further improving ecotourism policies and the level of government governance.

Key Words：nature protected areas；ecotourism；policy system；content analysis；policy literature measurement

1引言

自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域，承擔(dān)著保護(hù)自然資源、發(fā)揮生態(tài)功能和挖掘文化價(jià)值的作用。根據(jù)生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度等級的不同，可分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園①。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的背景下，生態(tài)旅游致力于推動人與自然和諧共生，注重通過對實(shí)地考察資料的學(xué)習(xí)，推動社區(qū)參與保護(hù)和經(jīng)營，制定有道德的規(guī)劃來開發(fā)管理活動（芬內(nèi)爾，2017）。20世紀(jì)90年代以來，我國生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，旅游目的地不斷增多，尤其是生態(tài)旅游發(fā)展理念得到了普遍認(rèn)可和廣泛應(yīng)用（Aliza et al.， 2000）。2021年，全國生態(tài)旅游游客量達(dá)到20億人次，是1992年的（2400萬人次②）的83.33倍。自然保護(hù)地作為生態(tài)旅游的重要載體，在協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。具體而言，自然保護(hù)地是保護(hù)自然資源及其環(huán)境的有效手段，生態(tài)旅游是自然保護(hù)地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，二者有著“互為依托”的密切關(guān)系，共同目標(biāo)是為了保障生態(tài)安全、推動生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)旅游逐漸成為城市居民現(xiàn)代生活中不可或缺的一部分，是最有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，能夠推動經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)之間協(xié)同發(fā)展的多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

生態(tài)旅游的快速發(fā)展離不開對各類旅游資源的有效管理。資源管理過程是基于各管理要素之間的互動、決策實(shí)施的結(jié)構(gòu)和流程以及正式、非正式規(guī)范（Farrell et al.， 1991），其中政府的法規(guī)和政策與生態(tài)旅游發(fā)展的有效性之間存在重要關(guān)系（鐘林生等，2000），對于協(xié)調(diào)生態(tài)旅游保護(hù)和發(fā)展之間的平衡尤為重要。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然保護(hù)地由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，肯定了自然保護(hù)地所發(fā)揮的重要作用，并強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)資源、生物與地質(zhì)地貌景觀多樣性，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定有必要開展生態(tài)旅游活動，不僅能夠提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力，還具有提供生態(tài)產(chǎn)品、科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)的功能。2020年3月，國家林業(yè)和草原局明確以“生態(tài)旅游”提法統(tǒng)領(lǐng)依托森林、草原、濕地、荒漠和野生動植物開展觀光、游憩、度假、體驗(yàn)、健康、教育、運(yùn)動、文化等相關(guān)活動，并保留“森林旅游”的提法，將其作為生態(tài)旅游的一個明星產(chǎn)品繼續(xù)打造和使用。新修訂的《森林法》賦予森林旅游的法律地位，中央政府出臺的多個重要文件、規(guī)劃對發(fā)展好生態(tài)旅游提出明確要求，生態(tài)旅游發(fā)展的政策環(huán)境極大改善。

鑒于此，本文通過構(gòu)建自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系框架，確定生態(tài)旅游政策體系研究的重點(diǎn)內(nèi)容。我國正式將可持續(xù)發(fā)展確立為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略，并制定了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系指明了方向，正式拉開了我國環(huán)境治理問題的序幕。20世紀(jì)90年代初，原林業(yè)部召開了我國生態(tài)旅游發(fā)展史上具有重要里程碑意義的全國森林公園暨森林旅游工作會議，吹響了加快建設(shè)森林公園、大力發(fā)展生態(tài)旅游的號角。為治理部分森林公園片面追求知名度而在發(fā)展森林旅游過程中變相強(qiáng)占風(fēng)景區(qū)等亂象，原林業(yè)部下發(fā)通知維護(hù)國營風(fēng)景林場合法權(quán)益，積極做好森林旅游資源開發(fā)。隨著《森林公園管理辦法》《中國森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級評定》等法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的頒布，生態(tài)旅游、森林公園事業(yè)進(jìn)入制度化管理新階段。為此，本文以1990年作為研究的時(shí)間起點(diǎn)，重點(diǎn)搜集梳理了1990-2021年我國生態(tài)旅游政策和生態(tài)資源管理文獻(xiàn)。針對考察期內(nèi)我國108份生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)政策文本，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量法和文本內(nèi)容分析法開展深入研究，明晰生態(tài)旅游政策的發(fā)文主體、政策類型以及政策內(nèi)容，梳理生態(tài)旅游政策演進(jìn)過程，總結(jié)生態(tài)旅游政策演進(jìn)的特征，并提出研究啟示，以期為加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)提供參考。

本文可能的創(chuàng)新之處：（1）回顧1990年以來發(fā)布和修訂的現(xiàn)行政策，對于研究現(xiàn)行自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系更有時(shí)效性和針對性；（2）分析和歸納1990年以來我國生態(tài)旅游政策的演進(jìn)階段和演進(jìn)特征，闡釋我國生態(tài)旅游事業(yè)發(fā)展的背后邏輯，為新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)和人與自然和諧發(fā)展提供政策參考與理論基礎(chǔ)；（3）探討生態(tài)旅游政策的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，考察生態(tài)旅游發(fā)展與政策安排之間的關(guān)系，為充實(shí)自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策體系建構(gòu)的基礎(chǔ)工作進(jìn)行有益嘗試，助力生態(tài)旅游有序開展，豐富生態(tài)文明建設(shè)路徑。

2文獻(xiàn)回顧與評述

生態(tài)旅游政策是由管理機(jī)構(gòu)為特定結(jié)果制定和執(zhí)行的一套基本原則和指導(dǎo)方針，是平衡經(jīng)濟(jì)、社會和保證生態(tài)旅游獲得成功的各要素之間關(guān)系的重要載體（唐曉云，2014）。旅游政策制定的過程包括確定公認(rèn)的目標(biāo)、優(yōu)先程度，明確在社區(qū)背景下國家政策、國家旅游組織、當(dāng)?shù)卣吆退綘I部門的作用，確立協(xié)作實(shí)施共同認(rèn)可的計(jì)劃、解決問題、監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制（Oratai， 2009；王慧嫻等，2015）。政府通過發(fā)布旅游政策的方式為旅游規(guī)劃、管理、開發(fā)提供指引，以推動旅游資源的高效利用（Jessica et al.， 2011）。其中，生態(tài)旅游示范區(qū)創(chuàng)建是促進(jìn)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要政策，但在政策實(shí)行初期，未能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。研究表明，生態(tài)旅游政策對不同區(qū)域的影響具有異質(zhì)性，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政策發(fā)揮出的效果更為顯著，不僅增加了當(dāng)?shù)厝司杖?，還擴(kuò)大了生態(tài)資本（李彥等，2020）。這是由于廣大農(nóng)村地區(qū)政策扶持不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，尤其是農(nóng)村生態(tài)旅游發(fā)展還處于起步階段，極其需要國家政策方針、制度機(jī)制的支持，特別要注重在農(nóng)村地區(qū)對生態(tài)旅游政策的宣傳（李坤鵬，2018）。以生態(tài)移民區(qū)為例，旅游生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增加了移民非農(nóng)生計(jì)選擇，改善了移民就業(yè)質(zhì)量（趙元科等，2022）。因此，現(xiàn)行環(huán)境政策應(yīng)是更全面的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的政策，不應(yīng)再針對某些具體問題，而是更多地從地區(qū)綜合發(fā)展的角度出發(fā)（Ralf， 2009）。而且，對于落后地區(qū)而言，更需加強(qiáng)政策體系支持，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”的建設(shè)步伐，才能促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（于法穩(wěn)等，2015；孟揚(yáng)，2016）。

學(xué)者們在茶園生態(tài)旅游、森林生態(tài)旅游和濕地生態(tài)旅游方面均做了一些研究。在茶園生態(tài)旅游方面，有學(xué)者認(rèn)為茶園生態(tài)旅游是農(nóng)旅融合的一個重要體現(xiàn)，一方面能夠?yàn)槿藗兲峁┞糜斡^光，具有一定的觀賞價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值；另一方面也帶動了當(dāng)?shù)夭璁a(chǎn)業(yè)以及衍生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是一種茶產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)相結(jié)合的新興發(fā)展模式（宋秀虎，2016；胡靜春，2017）。朱龍鳳（2016）著重關(guān)注中華傳統(tǒng)的茶文化，并將茶文化融入到生態(tài)旅游項(xiàng)目當(dāng)中，進(jìn)而體現(xiàn)其特殊性，提升茶文化生態(tài)旅游的競爭力。在森林旅游方面，學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，獨(dú)特的景觀資源、便利的交通、優(yōu)質(zhì)的旅游服務(wù)質(zhì)量、完善的設(shè)施完備等因素嚴(yán)重影響森林生態(tài)旅游資源的開發(fā)水平，應(yīng)該在開發(fā)中對這些因素加以重視（黃圣霞，2013；封雪韻等，2014）。在濕地旅游方面，莫妮娜等（2014）以四川省甘孜州色達(dá)縣高原濕地旅游資源開發(fā)為例，利用態(tài)勢分析法（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats， SWOT）對區(qū)域內(nèi)生態(tài)旅游資源開發(fā)情況進(jìn)行了分析，并提出在保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境的背景下對旅游資源進(jìn)行開發(fā)。

還有學(xué)者基于不同的視角和主題，對生態(tài)旅游政策進(jìn)行了文本分析。從研究視角來看，李紅梅等（2021）從“政策演進(jìn)-政策工具”的二維分析框架，闡述了我國生態(tài)文明政策的演進(jìn)特征與邏輯；楊婷等（2022）從政策組合的角度出發(fā)分析了黃河開發(fā)保障政策結(jié)構(gòu)和邏輯；襲希等（2022）基于網(wǎng)絡(luò)游記文本分析了生態(tài)旅游游客特征及其消費(fèi)偏向。從研究主題來看，主要包括我國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的法律文本分析（孔凡宏等，2022）、生態(tài)文明領(lǐng)域制度建設(shè)的文本分析（范逢春等，2022）、流域治理的文本量化分析（邵鵬等，2020；呂志奎等，2021；王薇等，2021）和景區(qū)形象評估的文本分析（陳天琪等，2021）。從研究方法來看，主要的文本分析方法有詞頻統(tǒng)計(jì)法、NVivo軟件編碼分析法、內(nèi)容分析法等（滕祥河等，2018；冉連，2020；徐艷晴等，2021）。

綜上所述，學(xué)者們對生態(tài)旅游的發(fā)展路徑和政策創(chuàng)新保持較高關(guān)注（道格拉斯，1986；鐘林生等，2016），主要有關(guān)于生態(tài)旅游資源管理的戰(zhàn)略探討（Chang et al.， 2019；侯鵬等，2021），以及森林公園旅游、生態(tài)旅游政策規(guī)范的定量分析（Iovanna et al.， 2007；Banos et al.， 2018；潘丹等，2019），但很少有針對自然保護(hù)地體系下生態(tài)旅游政策的系統(tǒng)梳理和結(jié)構(gòu)分析。鑒于此，本文收集現(xiàn)行政策文件數(shù)據(jù)資料，量化分析現(xiàn)有政策文本，分析政策內(nèi)容，探索政策發(fā)展趨勢特征，探究新形勢下的生態(tài)旅游發(fā)展政策體系，為完善生態(tài)旅游政策體系建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展提供決策參考。

3理論分析框架

可持續(xù)發(fā)展理論認(rèn)為，旅游業(yè)的發(fā)展必須要走可持續(xù)發(fā)展的道路，通過約束旅游者和開發(fā)商的行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一（王富玉，1999；Mayaka et al.， 2018）。可持續(xù)發(fā)展是指“既要滿足當(dāng)代人的需求，又不能損害后代人的利益且滿足其需求能力的發(fā)展”（徐祥民，2018）。具體來說，旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展包括三層含義：一是旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。旅游的發(fā)展應(yīng)該以保護(hù)環(huán)境為前提，而不應(yīng)該建立在犧牲環(huán)境的基礎(chǔ)上來獲取經(jīng)濟(jì)利益。換句話說，旅游的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該充分利用好、保護(hù)好自然資源，并反過來“反饋”在生態(tài)文明的建設(shè)當(dāng)中（張達(dá)等，2015）。二是旅游生態(tài)的可持續(xù)性。自然資源和自然風(fēng)光是大自然饋贈給人類的巨大財(cái)富，也是旅游業(yè)得以開展的強(qiáng)大后盾，只有保護(hù)好生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力和功能，才能促進(jìn)旅游的蓬勃發(fā)展，二者之間是“唇亡齒寒”的關(guān)系（張曉穎，2014）。三是社會的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展相對穩(wěn)定，人類的發(fā)展依賴于生態(tài)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定發(fā)展，要確保資源的合理利用，不僅要保障當(dāng)代人的基本需求，還要保障后代人的發(fā)展需求（劉曉靜，2022）?？傊?，可持續(xù)旅游的實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，處理好當(dāng)代人與后代人的關(guān)系，把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的方向（宋瑞，2018）。

生態(tài)旅游作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)旅游的重要途徑和工具，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用（傅曉華，2005）。本文從政策文本分析、政策演進(jìn)趨勢和政策演進(jìn)特征三個方面構(gòu)建了自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系框架，由淺到深梳理20世紀(jì)90年代以來我國生態(tài)旅游政策的發(fā)展情況。基于文本分析的具體內(nèi)容，結(jié)合自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展的實(shí)際情況，探討生態(tài)旅游政策的演進(jìn)趨勢，從而進(jìn)一步挖掘生態(tài)旅游政策的演進(jìn)特征。

第一，在政策文本分析上，本文主要從政策發(fā)文主體、發(fā)文類型和發(fā)文內(nèi)容三個視角逐步厘清我國生態(tài)旅游發(fā)展政策的變化。同時(shí)，政策文本分析與政策實(shí)施背景密不可分，通過發(fā)文主體的變化能夠判斷不同層級部門對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)旅游的關(guān)注和重視程度；政策發(fā)文類型可以反映我國為保護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)旅游生態(tài)發(fā)展采取的不同手段和措施；政策發(fā)文內(nèi)容則由生態(tài)旅游詞頻和政策主題兩部分組成，主要反映不同時(shí)間段我國生態(tài)旅游政策關(guān)注的重點(diǎn)問題。

第二，在政策演進(jìn)趨勢上，本文基于政策文本分析結(jié)果，并結(jié)合不同時(shí)期政策實(shí)施背景，將生態(tài)旅游政策發(fā)展趨勢分為政策探索期、政策發(fā)展期和政策成熟期三個階段。黨的十八大以來，我國日益重視環(huán)境保護(hù)，尤其重視生態(tài)脆弱區(qū)的恢復(fù)和保護(hù)，采取不同的方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。因此，在政策演進(jìn)趨勢上關(guān)注不同時(shí)期我國政策出臺所關(guān)注的重點(diǎn)問題，厘清我國政策發(fā)展歷程。

第三，在政策演進(jìn)特征上，根據(jù)政策文本分析和政策演進(jìn)趨勢結(jié)果，總結(jié)20世紀(jì)90年代以來108份文件所呈現(xiàn)出的政策演進(jìn)特征。通過對政策文本具體內(nèi)容的解讀，能夠發(fā)現(xiàn)旅游生態(tài)保護(hù)政策是不斷完善和趨于成熟的，是從被動保護(hù)到主動保護(hù)的一個發(fā)展歷程，其政策的頒布和實(shí)施也會根據(jù)各個地方的實(shí)際情況精準(zhǔn)施策，各個部門的參與程度和協(xié)作能力逐步增強(qiáng)，政策工具逐漸多元化，政策內(nèi)容也逐漸明確。生態(tài)旅游政策分析框架如圖1所示。

4研究方法

本文應(yīng)用政策文獻(xiàn)計(jì)量法和文本內(nèi)容分析法對生態(tài)旅游發(fā)展的相關(guān)政策文本開展深入分析（牛善棟等，2017）。政策文獻(xiàn)計(jì)量法是一種應(yīng)用數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)等方法定量分析大樣本量的方法，其研究結(jié)果客觀且可驗(yàn)證。內(nèi)容分析法是通過客觀量化方法識別文本的主要特征，厘清規(guī)律并進(jìn)行驗(yàn)證和闡釋。本文運(yùn)用Python軟件對1990-2021年有關(guān)自然保護(hù)地生態(tài)旅游的108份政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，旨在系統(tǒng)梳理和客觀反映我國自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策的演進(jìn)歷程和特征。首先搜集108份相關(guān)政策文本，其次使用Python軟件提取高頻文本詞匯，通過詞匯的分類，分析自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策發(fā)文主體、政策類型和政策內(nèi)容，最后通過Python軟件生成詞云圖，分析自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策演進(jìn)階段。

5數(shù)據(jù)來源

生態(tài)旅游不是單一的行動方案和策略，相關(guān)政策與生態(tài)保護(hù)、資源利用、社區(qū)發(fā)展、多元利益共生等方面緊密聯(lián)系，涉及多類政策文本。為探討生態(tài)旅游發(fā)展政策體系的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，梳理1990年以來與生態(tài)旅游發(fā)展高度關(guān)聯(lián)的政策文件，本文以現(xiàn)行國家層面的生態(tài)旅游發(fā)展政策文件為研究對象。通過中國政府網(wǎng)、國家林業(yè)和草原局、文化和旅游部等官方網(wǎng)站，中國知網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫、中國法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫以及由國家林業(yè)和草原局組織編制的《生態(tài)旅游管理資料匯編》等資料，采集政策樣本，以“生態(tài)旅游”“森林旅游”“森林公園”“國家公園旅游”“自然保護(hù)地旅游”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到108份政策文本。

為保證政策的文本內(nèi)容與探究主題相契合，增強(qiáng)檢索結(jié)果的準(zhǔn)確度和代表性，需要按照篩選原則進(jìn)行整理，并邀請國家林業(yè)和草原局生態(tài)旅游管理辦公室的專家進(jìn)行評判，剔除關(guān)聯(lián)性較低的文本。篩選原則包括：（1）所選取的政策內(nèi)容與生態(tài)旅游發(fā)展具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性；（2）必須是法律范疇的立法性文件或由中共中央、國務(wù)院（含所屬自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部委）、最高人民法院等中央政府層面政策主體組織制定的具有約束力的條例、意見、辦法、通知等規(guī)范性文件。

6結(jié)果與分析

基于政策文本的量化研究方法，對108份自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策文本進(jìn)行量化研究，探析我國生態(tài)旅游政策的演進(jìn)規(guī)律和發(fā)展趨勢。

6.1自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策文本分析結(jié)果

本文使用Python軟件對108份生態(tài)旅游政策文本發(fā)文主體、政策類型和政策內(nèi)容進(jìn)行挖掘，并分別對文本結(jié)果進(jìn)行分析。

6.1.1政策發(fā)文主體分布

本文以政策制定部門第一次公開發(fā)布生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)政策的時(shí)間作為參與時(shí)間，以發(fā)布政策的總量作為參與強(qiáng)度，繪制了堆積面積圖，如圖2所示。

圖2中的每一條曲線表示一個政策發(fā)布部門；曲線圍起的面積表示參與強(qiáng)度，面積越大表示參與強(qiáng)度越強(qiáng)；曲線的起點(diǎn)指政策第一次發(fā)布的時(shí)間，連續(xù)的曲線表示該部門連續(xù)參與制定生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)政策。

由圖2可知，生態(tài)旅游政策的參與制定部門不斷增加?？傮w來看，涉及生態(tài)旅游政策的部門有國家林業(yè)和草原局等26個，按照發(fā)文量排序是國家林業(yè)和草原局（含原國家林業(yè)局）（38次）>國務(wù)院（26次）>全國人民代表大會（13次）>文化和旅游部（含原國家旅游局）（10次）。從不同政策的發(fā)文時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，2012年是區(qū)分部門發(fā)文的重要節(jié)點(diǎn)。2012年之前，原國家林業(yè)局、國務(wù)院、原國家旅游局、全國人民代表大會是主要參與制定的部門。2012-2017年國務(wù)院是決策主力；2017-2021年，隨著生態(tài)旅游政策體系逐漸完善，發(fā)展水平向好，國家林業(yè)和草原局成為決策主力，然而伴隨《關(guān)于推動脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的頒布，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部加入?yún)⑴c決策陣營；湖南省、陜西省等緊隨其后頒布相關(guān)政策。由此可見，在生態(tài)旅游政策制定中，不同部門、不同地區(qū)協(xié)同合作和共同治理的雛形初顯，顯示出國家層面對生態(tài)旅游發(fā)展的重視程度不斷加強(qiáng)。

6.1.2政策類型分析

本文關(guān)注的政策類型涵蓋法律、通知、意見、辦法、批復(fù)等。具體來說，不同政策類型的效應(yīng)不同。法律是由全國人民代表大會制定的，具有強(qiáng)制性；通知是運(yùn)用廣泛的知照性公文；意見是上下級機(jī)關(guān)傳達(dá)指示工作的一種方法和文體；辦法是有關(guān)機(jī)關(guān)或部門根據(jù)黨和國家的方針、政策及有關(guān)法規(guī)、規(guī)定提出的具體可行的實(shí)施措施；批復(fù)是指答復(fù)下級機(jī)關(guān)的請示事項(xiàng)時(shí)使用的文種。生態(tài)旅游相關(guān)政策類型主要以意見為主，在108份政策樣本中，意見37份，占比34.26%；通知17份，占比15.74%；法律文件17份，占比15.74%；標(biāo)準(zhǔn)文件13份，占比12.04%；批復(fù)9份，占比8.33%；辦法15份，占比13.89%。意見作為占總樣本量最多的政策類型的根本原因在于生態(tài)旅游政策體系建設(shè)目前正處于起步階段，生態(tài)旅游發(fā)展依然由各級政府主導(dǎo)，還在探索階段，因此需要各級政府進(jìn)行協(xié)商，以確保政策的穩(wěn)定性和適用性。2019年3月由國家林業(yè)和草原局、民政部、國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合提出的《關(guān)于促進(jìn)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》系統(tǒng)地為生態(tài)旅游有序發(fā)展提供了指導(dǎo)原則。

6.1.3政策內(nèi)容分析

本文利用詞頻分析法對108份政策文本進(jìn)行分析，通過對與“生態(tài)旅游”相關(guān)的詞語進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，探究我國生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)政策的演進(jìn)規(guī)律。文中篩選出使用頻率在500次以上的詞語，并對其展開分析。1990-2021年生態(tài)旅游詞語使用頻率如表1所示。由表1可知，使用頻率超過500次的詞語共有22個，超過2000的詞語共有6個，由高至低依次為旅游、生態(tài)、建設(shè)、發(fā)展、保護(hù)、國家。詞語類型包括：政策發(fā)布主體、政策實(shí)施對象、政策實(shí)施功能、政策形式以及政策指導(dǎo)行動。其中，政策發(fā)布主體為國家，政策實(shí)施對象包括森林、草原、公園、鄉(xiāng)村；政策實(shí)施功能為保護(hù)、康養(yǎng)；政策形式包括項(xiàng)目、規(guī)劃；政策指導(dǎo)行動包括發(fā)展、建設(shè)、管理、開展和利用?？傮w來看，生態(tài)旅游政策制定多以支持森林旅游發(fā)展為主，注重保護(hù)自然環(huán)境，發(fā)揮康養(yǎng)功能。

共詞分析法是量化文本內(nèi)容主題的一種計(jì)量方法，主要通過計(jì)算文本中相關(guān)詞語數(shù)量來進(jìn)行主題分析，不僅可以反映文本之間的聯(lián)系，也能通過詞語的密度表現(xiàn)出文本的主題和政策走向。本文應(yīng)用Rost Content Mining 6.0計(jì)算工具構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)圖，分析自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策主題。黨的十九大報(bào)告指出要“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，對自然保護(hù)地統(tǒng)一管理和建設(shè)發(fā)展機(jī)制提出了新的要求。1990-2021年生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)政策共詞網(wǎng)絡(luò)如圖3所示。由圖3可知，我國生態(tài)旅游相關(guān)政策的制定正在逐步完善，雖然有專門針對生態(tài)旅游的政策，但相對較少且并不處于核心圈層，政策主題包括“國家”“自然”“文化”“旅游”“生態(tài)”“保護(hù)”等，重點(diǎn)在于政府各部門以自然保護(hù)地為主體，融入文化發(fā)展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目的。生態(tài)旅游政策質(zhì)量較高，政府頒布與生態(tài)旅游高度相關(guān)的政策，“生態(tài)旅游”作為核心詞匯出現(xiàn)在共詞網(wǎng)絡(luò)中。此外，與生態(tài)旅游功能有關(guān)的康養(yǎng)、教育等詞匯出現(xiàn)，標(biāo)志著我國生態(tài)旅游政策體系正逐步完善。

6.2自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策演進(jìn)階段

本文使用Python軟件對108份生態(tài)旅游政策文本主題進(jìn)行挖掘，得到三個階段的詞云圖，根據(jù)詞云圖分析我國生態(tài)旅游政策關(guān)注的重點(diǎn)主題和發(fā)展歷程。

6.2.1政策探索期（1990-2012年）

1990-2012年為政策探索期，如圖4所示。這一時(shí)期的自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策發(fā)布以縣級機(jī)關(guān)部門為主，以保護(hù)和禁止為主題，主要以強(qiáng)制性的法律法規(guī)手段來達(dá)到保護(hù)的目的。具體來說，政策條例多采用“應(yīng)當(dāng)”這類表述，重點(diǎn)突出對野生動植物的保護(hù)，對違法行為予以處罰，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以禁止，突顯強(qiáng)制性保護(hù)的特點(diǎn)。1999年發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》正是這一時(shí)期政策探索的重要表征，明晰了生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境提升到一個新的高度，即生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)是未來我國現(xiàn)代化建設(shè)需要長期堅(jiān)持的基本方針。

6.2.2政策發(fā)展期（2012-2017年）

2012-2017年為政策發(fā)展期，如圖5所示。這一時(shí)期自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策以綠化、美麗鄉(xiāng)村為主題，政策手段由強(qiáng)制性保護(hù)向主動性保護(hù)轉(zhuǎn)變，政策內(nèi)容逐漸向鄉(xiāng)村靠攏。具體來說，該階段政策多主張利用鄉(xiāng)村資源開展生態(tài)旅游，充分發(fā)揮農(nóng)村耕地資源，生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；在保護(hù)方面以主動保護(hù)為主，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造綠色宜居的生態(tài)空間，注重發(fā)展過程中的政府監(jiān)管，引進(jìn)先進(jìn)人才，助力產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。可以發(fā)現(xiàn)，政策發(fā)展期的環(huán)境保護(hù)措施已然下沉到農(nóng)村地區(qū)，著重關(guān)注農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民環(huán)境素養(yǎng)的提升等問題。尤其是2015年提出“化肥、農(nóng)藥零增長的行動方案”，不僅有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，也為糧食安全奠定了基礎(chǔ)。一方面，這一階段具有承上啟下的作用，將農(nóng)業(yè)面源污染問題提上日程，及時(shí)遏制了農(nóng)業(yè)面源污染加劇的勢頭；另一方面，也為探索產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了條件，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展模式也逐漸被挖掘和提倡。

6.2.3政策成熟期（2017-2021年）

2017-2021年為政策成熟期，如圖6所示。這一時(shí)期自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策以休閑、康養(yǎng)為主題，政策主題逐漸成熟和深入，越來越重視人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。冰雪、康養(yǎng)、體育、健身、運(yùn)動等關(guān)鍵詞被提及頻率較高，可見生態(tài)旅游發(fā)展已經(jīng)邁上了新臺階。以長江流域自然保護(hù)地為代表，各地以休閑為主的生態(tài)旅游項(xiàng)目種類增加，政府健全場地設(shè)施，給予資金支持，完善公共服務(wù)，力求打造高質(zhì)量綠色休閑、健康養(yǎng)生景區(qū)，充分體現(xiàn)了人與自然和諧共生的發(fā)展理念。2019年，國家體育總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)冰雪運(yùn)動場所安全管理工作的若干意見》，切實(shí)保障人民群眾參與冰雪運(yùn)動安全；2020年，陜西省印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展冰雪運(yùn)動的實(shí)施意見》，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋┵Y源稟賦，并以此帶動冰雪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速推進(jìn)全民體育進(jìn)程?？梢园l(fā)現(xiàn)，在政策成熟期，各個地區(qū)能夠嫻熟地運(yùn)用生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，充分挖掘當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游資源稟賦，注重不同產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，不僅達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

6.3自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策演進(jìn)特征

根據(jù)文本分析結(jié)果與生態(tài)旅游發(fā)展階段可知，隨著時(shí)間的推移，我國生態(tài)旅游政策呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征，不同部門間的合作水平不斷提高，政策保護(hù)手段和形式多元化，政策內(nèi)容也逐漸具體化。

6.3.1政策發(fā)布主體明晰化，各部門聯(lián)動能力增強(qiáng)

隨著自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系的不斷完善，各個部門之間的聯(lián)系更加密切，聯(lián)動能力逐步增強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境政策的制定由單個部門向多個部門轉(zhuǎn)變，明確規(guī)定了不同部門的分工，農(nóng)業(yè)部門、文化和旅游、林草系統(tǒng)各部門之間不再是各自為營，而是通力合作，共同制定和實(shí)施相關(guān)政策。縱觀中央和各級地方政府陸續(xù)出臺的有關(guān)自然保護(hù)地生態(tài)旅游的政策可知，隨著時(shí)間的推移，我國政策發(fā)布主體不再局限于國家林業(yè)和草原局（原國家林業(yè)局）、國務(wù)院辦公廳，國家文化和旅游部（原國家旅游局）、國家發(fā)展改革委、省級體育部門、教育廳、財(cái)政部門等均加入其中，由不同的部門共同商榷確定政策內(nèi)容，并共同發(fā)布。這說明，我國生態(tài)旅游發(fā)展政策制定部門之間的配合程度逐漸提升，責(zé)任主體更加明確，促進(jìn)了政策的實(shí)施和落實(shí)。

6.3.2政策工具逐漸多元化，產(chǎn)業(yè)融合趨勢明顯

自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策的發(fā)展過程也是政策工具不斷演進(jìn)的過程，其政策發(fā)展逐漸從單一的被動保護(hù)型到主動保護(hù)型，最后到可持續(xù)發(fā)展型。具體來說，初期生態(tài)旅游發(fā)展政策主要以法律法規(guī)等形式來對人們的行為進(jìn)行束縛，試圖通過強(qiáng)制性命令來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，且政策形式較為單一，主要包括罰款、稅收、行政處罰等，這種方式雖然有利于環(huán)境保護(hù)，但是在一定程度上限制了人們的主觀能動性。隨著生態(tài)旅游政策的不斷發(fā)展，強(qiáng)制性的保護(hù)政策逐漸向溫和性的主動保護(hù)政策轉(zhuǎn)變，通過多種形式的獎補(bǔ)政策鼓勵人們保護(hù)環(huán)境。最后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策日趨成熟，政策制定方向逐漸向產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)變，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，又能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。例如，2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出提高農(nóng)民參與程度。2018年，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《中國森林旅游節(jié)管理辦法（征求意見稿）》，鼓勵各地政府、森林旅游地以及投資企業(yè)、社會組織、金融機(jī)構(gòu)、旅行社、高校等積極參與森林旅游節(jié)相關(guān)活動。

6.3.3政策內(nèi)容逐漸具體化，涉及領(lǐng)域更廣泛

就自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策的內(nèi)容而言，生態(tài)旅游政策是一個“摸著石頭過河”的探索過程，內(nèi)容從模糊到明確，環(huán)境保護(hù)主體和責(zé)任主體也逐漸明晰。如今，生態(tài)旅游政策已然成為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是中華民族千年大計(jì)必不可少的一環(huán)，也逐漸形成政策體系，在農(nóng)業(yè)生態(tài)、森林生態(tài)、草原生態(tài)等各個領(lǐng)域都可以看到環(huán)境保護(hù)政策。例如，2020年，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)林業(yè)和草原人工智能發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求建設(shè)智慧林草業(yè)，注重信息與林草業(yè)各個環(huán)節(jié)、各種資源、各項(xiàng)業(yè)務(wù)的深度融合、集約共享和協(xié)同推進(jìn)；2021年，國務(wù)院出臺相關(guān)意見鼓勵社會各界積極參與到環(huán)境保護(hù)中來，進(jìn)一步提高了人們保護(hù)環(huán)境的參與感，為環(huán)境保護(hù)和修復(fù)拓展了資金渠道。

7研究結(jié)論、討論與政策啟示

本文通過構(gòu)建自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系框架，對自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策體系展開研究，得出研究結(jié)論并進(jìn)行討論后，提出相應(yīng)的政策啟示。

7.1研究結(jié)論

基于政策文獻(xiàn)計(jì)量法和文本內(nèi)容分析方法對我國1990-2021年自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)旅游發(fā)展是一個由淺到深的漸進(jìn)式發(fā)展過程，是政策不斷探索、修正和完善的變遷。

（1）1990-2021年生態(tài)旅游政策數(shù)量和參與制定部門不斷增加，從單一部門到多部門聯(lián)動出臺政策，側(cè)面體現(xiàn)出我國生態(tài)旅游政策的完善?？傮w來看，涉及生態(tài)旅游政策的部門有26個，2012年參與部門有原國家林業(yè)局、原國家旅游局、全國人民代表大會，而在2012年之后，國家林業(yè)和草原局在自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策體系中扮演著越來越重要的角色，發(fā)文占比超過90%，大部分生態(tài)保護(hù)政策均出于該部門，政策類型以意見為主，部門意見占所有政策樣本數(shù)量的34%。

（2）政策文本中使用頻率超過2000的詞語共有6個，由高至低依次為“旅游”“生態(tài)”“建設(shè)”“發(fā)展”“保護(hù)”“國家”。生態(tài)旅游政策制定多以支持森林旅游發(fā)展為主，注重保護(hù)自然環(huán)境，發(fā)揮康養(yǎng)功能。政策主題包括“國家”“自然”“文化”“旅游”“生態(tài)”“保護(hù)”等，“生態(tài)旅游”作為核心詞匯出現(xiàn)在共詞網(wǎng)絡(luò)中，與生態(tài)旅游功能相關(guān)的康養(yǎng)、教育等詞匯的出現(xiàn)，標(biāo)志著我國生態(tài)旅游政策體系正逐步完善。

（3）自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策分為三個演進(jìn)階段，1990-2012年政策探索期的自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策發(fā)布以縣級政府部門為主，以保護(hù)和禁止為主題；2012-2017年政策發(fā)展期的生態(tài)旅游政策以綠化、美麗鄉(xiāng)村為主題；2017-2021年政策成熟期的生態(tài)旅游政策以休閑、康養(yǎng)為主題，注重人與自然和諧發(fā)展。

（4）自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策演進(jìn)呈現(xiàn)出各部門聯(lián)動能力逐步增強(qiáng)、政策工具逐漸多元化以及政策內(nèi)容逐漸具體化等特征。

7.2討論

生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要手段，是實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的宏偉工程。我國生態(tài)旅游政策是生態(tài)文明建設(shè)體系的重要體現(xiàn)和表征，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的抓手。反映了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理念變遷，同時(shí)也是對我國時(shí)代特征的深刻把握，只有真正將生態(tài)旅游政策貫徹落實(shí)到環(huán)境保護(hù)當(dāng)中，才能為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國對生態(tài)旅游的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)日趨成熟，無論是從國家層面，還是地方層面，各級部門都已意識到“綠水青山就是金山銀山”，政策發(fā)展也從強(qiáng)制性保護(hù)到主動性保護(hù)轉(zhuǎn)變，并將人類發(fā)展與環(huán)境融合在一起，逐步形成了“一榮俱榮，一損俱損”的發(fā)展理念。本文研究結(jié)果表明，自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策經(jīng)歷了“探索期—發(fā)展期—成熟期”三個階段，是一個螺旋式上升的動態(tài)變化過程，相關(guān)部門對生態(tài)旅游政策工具的運(yùn)用也日益成熟。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)旅游政策的變化是相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系，這與胡北明等（2019）、姚旻等（2021）的觀點(diǎn)較為一致。

相對于以往的研究，本文從三個方面進(jìn)行了深化和發(fā)展。第一，關(guān)注了1990-2021年以來自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策體系的變化情況，闡述了我國生態(tài)旅游事業(yè)發(fā)展的背后邏輯，更具有時(shí)效性和針對性，也為全面建設(shè)生態(tài)文明提供政策參考。第二，通過探討生態(tài)旅游政策的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，深化了生態(tài)旅游政策的發(fā)展特征。具體來說，在數(shù)量上，生態(tài)旅游的政策數(shù)量和參與部門日益增加，生態(tài)旅游涉及領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，逐漸呈現(xiàn)出“文旅融合”“農(nóng)旅融合”等融合發(fā)展趨勢；在內(nèi)容上，生態(tài)旅游政策不斷向“縱深”發(fā)展，其發(fā)展紅利由大到小惠及到以人為單位的微觀群體，逐漸形成人與自然和諧共生的發(fā)展格局；在目標(biāo)上，生態(tài)旅游政策的變化與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)高度一致。生態(tài)旅游發(fā)揮著多重功能，一方面是通過生態(tài)旅游促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助貧困地區(qū)脫貧致富；另一方面是通過生態(tài)旅游推動部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。第三，通過梳理1990-2021年以來自然保護(hù)地生態(tài)旅游發(fā)展政策，重點(diǎn)厘清不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下生態(tài)旅游政策的發(fā)展，并提出分析其政策制定的動因，為未來生態(tài)旅游政策的制定提供理論參考。

7.3政策啟示

生態(tài)旅游的公共政策屬性，決定了相關(guān)政策工具涵蓋了公眾咨詢、社區(qū)參與等公共領(lǐng)域，以滿足不同利益群體日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。同時(shí)，生態(tài)旅游的跨地區(qū)性、跨行業(yè)性、多主體參與性，以及建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系、發(fā)展高質(zhì)量生態(tài)旅游的模式和路徑，都需要政府從政策層面提高管控能力和治理水平。因此，本文提出三點(diǎn)政策啟示。

一是要做好生態(tài)旅游功能分區(qū)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。生態(tài)旅游政策制定的初衷是人們?nèi)狈ι鷳B(tài)旅游開發(fā)和活動的共識。生態(tài)旅游的政策制定需要在平衡保護(hù)和限制關(guān)系的同時(shí)，又不過多地阻礙私人經(jīng)營者的經(jīng)營活動，其政策目標(biāo)主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)、供給與需求、收益和成本以及人與環(huán)境之間的平衡。具體來說，需要通過減少干預(yù)、依靠市場競爭提高經(jīng)營部門的效率；保證一個秩序井然的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有公平解決爭議的法律和制度保障；確保有適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施；發(fā)展人力資源；保護(hù)公共利益的同時(shí)不過多地用法規(guī)干預(yù)私營部門的活動；促進(jìn)私營部門的合法經(jīng)營活動，政府不與私營企業(yè)之間發(fā)生商業(yè)競爭。

二是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，拓寬相關(guān)主體參與渠道?，F(xiàn)有政策文本中“專業(yè)設(shè)計(jì)、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)”“自然資源資產(chǎn)使用”主體、“產(chǎn)業(yè)開發(fā)”主體、“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”主體、“森林公園管理機(jī)構(gòu)”“社會資本”等利益主體的價(jià)值取向、承擔(dān)的責(zé)任、權(quán)力關(guān)系、利益構(gòu)成、參與能力、方式和動機(jī)各不相同，政策執(zhí)行過程中需要關(guān)注利益主體間的平衡，以減少利益主體間的矛盾，積極協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，綜合考慮森林生態(tài)旅游對目的地社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的影響。一方面，要建構(gòu)行之有效的對話平臺和協(xié)調(diào)機(jī)制，為不同利益主體提供表達(dá)訴求的渠道，實(shí)現(xiàn)合作與溝通，為構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制創(chuàng)造條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)資產(chǎn)的可持續(xù)經(jīng)營；另一方面，要加強(qiáng)自然保護(hù)地生態(tài)文明教育，協(xié)調(diào)好政府、旅游開發(fā)商、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰椭g的利益關(guān)系，加大對旅游開發(fā)者的監(jiān)督力度，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，做好環(huán)保宣傳工作。加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的聯(lián)系，共同發(fā)揮作用，為生態(tài)旅游的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過政府與其他協(xié)會（特別是私人部門）的互動與合作，使更多的部門積極參與到自然保護(hù)地生態(tài)旅游政策的制定中來，提高不同主體間的參與感。同時(shí)，要加強(qiáng)不同利益主體的聯(lián)系，提高其環(huán)保意識，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的雙重目標(biāo)。

三是善用生態(tài)政策工具，挖掘創(chuàng)新非正式制度。要善于使用生態(tài)政策工具，積極協(xié)調(diào)生態(tài)旅游各方（政策制定者、學(xué)者、從業(yè)者和旅游者）的需求，促進(jìn)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展。一方面，要重視和挖掘村域的非正式制度形式，正確引導(dǎo)利益主體的價(jià)值取向，依靠地區(qū)場域內(nèi)行為主體的自覺性來平衡相關(guān)主體間的利益，推動生態(tài)旅游積極向好發(fā)展；另一方面，不能脫離經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)和生態(tài)的視角去約束人的旅游行為，不能割裂地看待產(chǎn)業(yè)、社區(qū)、學(xué)界和政府之間的關(guān)系，生態(tài)旅游發(fā)展政策應(yīng)該是各方相互適應(yīng)和協(xié)作的結(jié)果。

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（責(zé)任編輯康子昊）