突發(fā)公共衛(wèi)生事件下基層治理能力提升研究

張文艷，王 琳

（1.邢臺(tái)開(kāi)放大學(xué)，河北 邢臺(tái) 054000；2.河北開(kāi)放大學(xué)，河北 石家莊 050080）

一、基層政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1.呈現(xiàn)“命令型”特點(diǎn)

在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層政府能夠迅速而積極地響應(yīng)上級(jí)安排和部署，及時(shí)成立專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，逐級(jí)傳達(dá)貫徹各級(jí)行政指令，并適時(shí)作出調(diào)整，整個(gè)工作凸顯了行政命令的特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)管控的效果也得到不同程度的強(qiáng)化。但同時(shí)也暴露了行政不作為或亂作為的狀況，凸顯出基層應(yīng)急管理能力的短板。

2.能夠迅速作出響應(yīng)

隨著治理結(jié)構(gòu)和模式的變化，基層政府涵蓋的社區(qū)和村委的職能也相應(yīng)調(diào)整，行政性相對(duì)突出，社區(qū)村干部逐漸公職化，基層黨組織建設(shè)不斷強(qiáng)化，使行政指令能夠迅速深入基層，便于基層政府作出快速回應(yīng)。[1]因此，基層政府在接到指令后，對(duì)內(nèi)利用各種方式和渠道廣泛動(dòng)員社會(huì)的各種力量共同參與其中，及時(shí)做好便民服務(wù)工作，防止情況擴(kuò)散蔓延。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中，大喇叭作為宣傳動(dòng)員的主要工具被基層政府廣泛采用，對(duì)廣大群眾了解形勢(shì)、做好個(gè)人防護(hù)起到了一定作用。在管理過(guò)程中，基層組織為村民提供了系列保供服務(wù)，這些細(xì)微而周到的服務(wù)，提高了基層組織服務(wù)水平，為基層治理效能提升奠定了良好基礎(chǔ)。

3.中堅(jiān)力量的回歸和影響

外出務(wù)工人員和學(xué)子給基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作注入了新鮮的力量，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是信息溝通更為流暢。在外地工作人士和在外求學(xué)的學(xué)子是社會(huì)的中堅(jiān)力量，他們大多能夠熟練使用互聯(lián)網(wǎng)，知識(shí)相對(duì)豐富、經(jīng)歷和眼界也更加寬廣，能主動(dòng)關(guān)注和交流突發(fā)公共衛(wèi)生事件動(dòng)態(tài)信息。二是主動(dòng)參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件中來(lái)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)生了一批志愿者，他們能主動(dòng)參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件中來(lái)，體現(xiàn)了積極參與社會(huì)治理的意愿和社會(huì)責(zé)任感。三是增強(qiáng)了代際互動(dòng)和溝通。返鄉(xiāng)群體給家庭帶來(lái)的代際互動(dòng)起到了一定的正面作用，在“年輕人”的不斷督促下，多數(shù)“老年人”在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防護(hù)中的意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。

二、存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題

1.人口流動(dòng)性強(qiáng)增大了風(fēng)險(xiǎn)

人口流動(dòng)是影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要因素，而基層尤其是農(nóng)村流動(dòng)人口數(shù)量大、成分復(fù)雜，這無(wú)疑增大了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是外出務(wù)工人員多。一旦因?yàn)橥话l(fā)公共衛(wèi)生事件遭遇停工停產(chǎn)，返鄉(xiāng)避險(xiǎn)往往會(huì)成為農(nóng)民工迫不得已的首要選擇。突發(fā)公共衛(wèi)生事件形勢(shì)好轉(zhuǎn)后企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)也同樣加劇了人口流動(dòng)。二是流動(dòng)人口成分復(fù)雜。近年來(lái)城市居民對(duì)于綠色、生態(tài)、健康出游需求顯著攀升，美麗鄉(xiāng)村吸引了大量市區(qū)游客的到來(lái)，人口流動(dòng)從單向的農(nóng)村流向城市轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村與城市之間的雙向流動(dòng)，無(wú)形之中增大了突發(fā)公共衛(wèi)生事件外部輸入的風(fēng)險(xiǎn)。

2.信息透明度下降加大了管理難度

受傳統(tǒng)習(xí)俗和生活習(xí)慣的影響，村民習(xí)慣于走村串戶，特別是城鄉(xiāng)接合地區(qū)流動(dòng)人口多、外出務(wù)工人員多，易出現(xiàn)群體聚集，突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。同時(shí)，村落住宅結(jié)構(gòu)和村民隱私權(quán)意識(shí)有限導(dǎo)致信息透明度降低，無(wú)形中為突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理增加了難度。雖然基層有關(guān)部門(mén)利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)管理，及時(shí)進(jìn)行追蹤、篩查，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)報(bào)告處置[2]，但是，由于法律意識(shí)淡漠，而大數(shù)據(jù)的通報(bào)時(shí)間有所延遲，這中間的時(shí)間差往往加大了突發(fā)公共衛(wèi)生事件傳播風(fēng)險(xiǎn)，這也從側(cè)面反映了今天基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理面臨的復(fù)雜局面。

3.物資需求和供應(yīng)依賴加大了基層壓力

突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下基層政府物資保供能力也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，主要體現(xiàn)在對(duì)物資的需求和物資供應(yīng)兩個(gè)方面。一是基層居民對(duì)生產(chǎn)生活物資需求的依賴?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)居民物資供應(yīng)主要依賴社會(huì)供應(yīng)，而以往能夠自給自足的農(nóng)村居民由于生活方式的變化、種植方式的單一，很多生產(chǎn)生活物資也都依賴社會(huì)供應(yīng)，對(duì)社會(huì)物資的需求依賴極強(qiáng)。這就要求基層在做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的同時(shí)，還要做好基層民眾的物資生活保供，以維持正常生產(chǎn)生活秩序。二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)基層農(nóng)村物資的生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售都造成了很大影響，很多物資進(jìn)不來(lái)、出不去，供應(yīng)、銷(xiāo)售渠道不暢。所需要的種子、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)物資進(jìn)不來(lái)，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)民所生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在原材料和產(chǎn)品的運(yùn)輸和銷(xiāo)路上也同樣存在困難?；鶎愚r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有可能波及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，這些都為基層增加了工作難度和壓力。

4.公眾信息甄別能力低加劇了破壞性

信息發(fā)布的公正、公開(kāi)、透明、及時(shí)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中具有非常重要的作用，而信息的取得和提供是影響信息發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，公眾容易產(chǎn)生緊張、恐慌情緒，尤其是基層的農(nóng)村民眾，由于農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化，加上村民使用手機(jī)大多用于娛樂(lè)、社交等，相對(duì)于城市居民更容易受到虛假信息、網(wǎng)絡(luò)謠言等偽信息因素干擾，越發(fā)凸顯了偽信息擴(kuò)散在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的負(fù)面作用。而政府的輿論導(dǎo)向性作用發(fā)揮往往晚于事態(tài)發(fā)展，只能事后辟謠，而不能防患于未然，這無(wú)形中給突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理增加了難度。如何通過(guò)各種渠道迅速及時(shí)地將有關(guān)信息傳達(dá)給基層民眾，使他們能夠甄別虛假信息、網(wǎng)絡(luò)謠言，不受到偽信息因素干擾，進(jìn)而采取過(guò)度應(yīng)對(duì)措施，是基層亟須解決的問(wèn)題。

5.運(yùn)行機(jī)制不暢增加了管理成本

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件萌芽階段，危害程度相對(duì)較低，管理成本和代價(jià)也相對(duì)較低。而當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件蔓延開(kāi)來(lái)甚至大面積暴發(fā)之時(shí)，管理成本將會(huì)成倍增加，而此時(shí)各種不足之處往往會(huì)暴露無(wú)遺，這時(shí)就需要付出巨大代價(jià)去抵御危機(jī)，而機(jī)制的完善、政令的統(tǒng)一和有序協(xié)調(diào)將會(huì)有效降低這種可能。此外，基層的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理工作發(fā)展不平衡，相對(duì)而言，農(nóng)村比社區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理更嚴(yán)格。這些都說(shuō)明基層運(yùn)行機(jī)制不暢，各職能部門(mén)間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力較低。

三、基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的提升策略

1.機(jī)構(gòu)建設(shè)

建立一個(gè)職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、高效統(tǒng)一、運(yùn)行靈活的機(jī)構(gòu)是保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間政令統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)部門(mén)間高效協(xié)調(diào)運(yùn)作的前提。這種機(jī)構(gòu)不應(yīng)該是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是常設(shè)性的核心決策機(jī)構(gòu)，能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，及時(shí)正確作出科學(xué)應(yīng)對(duì)措施，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)基層和社會(huì)公眾之間的溝通交流。在此基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)議事規(guī)則，進(jìn)一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、衛(wèi)生部門(mén)主管、相關(guān)部門(mén)配合、社會(huì)各界支持、市場(chǎng)有效介入、群眾廣泛參與”的應(yīng)急管理體系。因此，要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定工作方案、議事規(guī)則和工作流程，優(yōu)化人員配置，補(bǔ)齊短板和薄弱環(huán)節(jié)，確保責(zé)任落實(shí)到位。二是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，豐富宣傳內(nèi)容、頻次和形式，加大宣傳力度，及時(shí)處置不良輿情，防止炒作，有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)輿論。三是設(shè)置聯(lián)合管理組，增加聯(lián)防聯(lián)控力量，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和人員配備、輪換值守、分流檢查等制度建設(shè)，強(qiáng)化重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)人員的督查排查，向重要點(diǎn)位傾斜，增派人手，增設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。四是加強(qiáng)內(nèi)部管理監(jiān)管力度，完善責(zé)任追究機(jī)制，將各項(xiàng)職責(zé)落實(shí)到部門(mén)和人頭，形成責(zé)任閉環(huán)。

2.隊(duì)伍建設(shè)

一是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)?；鶎有l(wèi)生機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題尤為突出，基層村醫(yī)不能只是一個(gè)簡(jiǎn)單的公共衛(wèi)生“登記員”，而應(yīng)該是健康的“守門(mén)員”，承擔(dān)起基層的醫(yī)療工作。要按照需求導(dǎo)向原則，建設(shè)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，加強(qiáng)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才儲(chǔ)備，提升村醫(yī)專(zhuān)業(yè)能力水平，加強(qiáng)村醫(yī)診療傳染病的培訓(xùn)，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療知識(shí)儲(chǔ)備，提高臨場(chǎng)反應(yīng)能力，不斷提升生命救治能力。二是加強(qiáng)對(duì)基層實(shí)際管理者的培訓(xùn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理不僅需要專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍，更需要基層管理者的配合，應(yīng)急管理的主要決策者是基層領(lǐng)導(dǎo)，他是處于核心地位的。而基層的最高決策者就是村干部，他們是新時(shí)代農(nóng)村建設(shè)的骨干力量，直接擔(dān)負(fù)著整村發(fā)展任務(wù)的核心。村干部的能力更是直接關(guān)系著村居的發(fā)展、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置安全等重任。因此，要約束、引導(dǎo)廣大村干部加強(qiáng)和規(guī)范日常工作，切實(shí)發(fā)揮基層核心引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是村干部的培訓(xùn)，不斷提升他們的決策能力、危機(jī)處理能力、宏觀統(tǒng)籌能力。三是加強(qiáng)對(duì)公眾的危機(jī)教育和培訓(xùn)，提升公眾的危機(jī)意識(shí)和正確解決問(wèn)題的能力，將傷害降到最低。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)應(yīng)急管理的新技術(shù)和新設(shè)備研發(fā)，打造專(zhuān)業(yè)應(yīng)急設(shè)備。同時(shí)，動(dòng)員全社會(huì)的力量，增強(qiáng)社會(huì)力量的參與程度。

3.平臺(tái)建設(shè)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，如何利用信息化手段提升基層政府尤其是農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，打通農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理“最后一公里”尤為重要。首先，要建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的平臺(tái)。當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)分析技術(shù)日趨完善，推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理信息統(tǒng)一，簡(jiǎn)化檢驗(yàn)步驟，化繁為簡(jiǎn)，建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)，正是民眾目前迫切的需要，可以有效降低各地自建平臺(tái)的技術(shù)壓力與管理成本。通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)，匯聚各地?cái)?shù)據(jù)，在確保安全的情況下分析運(yùn)用，有利于統(tǒng)籌各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理工作，指導(dǎo)廣大群眾出行、娛樂(lè)、生活，釋放出龐大的“數(shù)據(jù)紅利”。其次，拓展平臺(tái)應(yīng)用。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中充分利用信息化手段是貫徹落實(shí)黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，還可以提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的智能化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平，因此打造一個(gè)集信息采集、發(fā)布、上報(bào)、監(jiān)控等多功能于一體，可以通過(guò)手機(jī)、電腦、電視以及多媒體觸屏操作的全覆蓋、無(wú)線數(shù)字化的綜合信息服務(wù)平臺(tái)，可以保障農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理工作落實(shí)到戶、落實(shí)到人，不留死角。同時(shí)，不斷優(yōu)化平臺(tái)的功能，助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理工作的高效開(kāi)展。一是通過(guò)平臺(tái)加載具有地方特色的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理專(zhuān)題信息，建設(shè)覆蓋鄉(xiāng)村的智能云廣播系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程管控功能，提高村民對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件形勢(shì)和管理措施的認(rèn)識(shí)和理解。二是搭建突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)控和自助填報(bào)系統(tǒng)，為鄉(xiāng)村人員流動(dòng)管理提供信息化解決方案。通過(guò)在村管理點(diǎn)及卡口安裝視頻監(jiān)控，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、村委會(huì)、村鎮(zhèn)主要出入口等重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)控調(diào)度網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)，為監(jiān)督管理提供便利。三是設(shè)置平臺(tái)便民服務(wù)模塊，將辦事指南統(tǒng)一上網(wǎng)，便于村民查詢各類(lèi)補(bǔ)貼，享受?chē)?guó)家政策紅利，提高村民辦事效率。通過(guò)平臺(tái)及時(shí)解決和反饋村民反映的問(wèn)題，架起和村民溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾“零距離”，提高村民的滿意度。[3]

4.機(jī)制建設(shè)

基層政府的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理具有與城市截然不同的特點(diǎn)，而基層政府面臨的新形勢(shì)又使突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理面臨更多的變數(shù)和不確定性，因此，必須加強(qiáng)相關(guān)保障機(jī)制建設(shè)，保障受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的群眾盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序。一是要持續(xù)開(kāi)展困難群眾走訪排查，堅(jiān)持廣泛參與、社會(huì)協(xié)同原則，充分發(fā)揮急難臨時(shí)救助作用，全面了解受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響群眾的生活狀況，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)生活困難的群眾。加大保障對(duì)象、外來(lái)務(wù)工人員、靈活就業(yè)人員排查力度，將受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)困難的社區(qū)和農(nóng)村居民，及時(shí)納入相應(yīng)救助范圍。二是暢通社會(huì)救助服務(wù)熱線，及時(shí)回應(yīng)群眾訴求。三是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群的幫扶，尤其是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村特殊困難群眾的照料服務(wù)，做好相關(guān)救助政策的有效銜接。

5.法制保障

基于各類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊迫性，各級(jí)基層政府往往在沒(méi)有授權(quán)的情況下以規(guī)范性文件的形式發(fā)布了很多行政指令，事后由各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行確認(rèn)，為行政應(yīng)急行為提供法治依據(jù)，但這種事后確認(rèn)一定程度上影響了法律的權(quán)威性。因此，完善相關(guān)法律規(guī)章，明晰政府各職能部門(mén)的職責(zé)已成為迫切需要解決的問(wèn)題。一是完善突發(fā)事件法律法規(guī)?，F(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》自2007 年公布施行以來(lái)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件等提供了重要法律制度保障，發(fā)揮了重要作用。但是，面對(duì)新情況新問(wèn)題，如工作領(lǐng)導(dǎo)和管理體制、信息報(bào)送和發(fā)布渠道、應(yīng)急保障制度、權(quán)益保障等，需要通過(guò)修訂完善法律予以解決。二是推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法。巨災(zāi)保險(xiǎn)對(duì)由于突發(fā)、無(wú)法預(yù)料、無(wú)法避免且危害特別嚴(yán)重的如地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水、冰雪等所引發(fā)的大面積災(zāi)難所造成的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失能夠給予切實(shí)的保障，可以有效分散風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)保險(xiǎn)業(yè)參與災(zāi)害防治與救助，將政府應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的事后救助模式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化保險(xiǎn)手段為主體的事前安排，能夠充分發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害評(píng)估管理和災(zāi)后保險(xiǎn)服務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)都需要立法得以確保和維護(hù)。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管基層政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提升了應(yīng)急管理能力，但是還應(yīng)該在實(shí)踐中不斷探索和反思，總結(jié)出適合基層特色的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)模式，在機(jī)制建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、法制保障等多方面進(jìn)一步加強(qiáng)基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)，以保障社會(huì)的穩(wěn)定和健康有序，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，從而為國(guó)家和社會(huì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。