地方立法規(guī)范治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的幾點(diǎn)思考

2021年7月，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，簡(jiǎn)稱(chēng)“雙減”意見(jiàn)。北京、上海、廣州等9個(gè)城市被確定為全國(guó)“雙減”試點(diǎn)地區(qū)。作為試點(diǎn)城市之一，廣州嘗試在此領(lǐng)域率先進(jìn)行地方立法的探索。廣州市教育局起草了《廣州市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，并于2022年10月向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。2023年9月舉行的廣州市第十六屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議了該條例草案，并提出修改意見(jiàn)提請(qǐng)以后的常委會(huì)會(huì)議繼續(xù)審議?！稄V州市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例（草案）》如經(jīng)審議通過(guò)，即是全國(guó)第一部“雙減”政策背景下通過(guò)地方立法規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)。子女教育是中國(guó)人家庭的重心，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的相關(guān)立法勢(shì)必受到無(wú)數(shù)家長(zhǎng)和全社會(huì)的關(guān)注。筆者認(rèn)為，條例的制定需要考慮以下幾個(gè)方面。

首先，條例的制定應(yīng)符合地方立法的功能定位。從立法法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，地方立法的功能包括先行先試探索、維護(hù)法制統(tǒng)一、實(shí)施憲法法律等；從備案審查工作的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，地方立法還承載著貫徹落實(shí)黨中央的重大方針政策、決策部署以及國(guó)家重大改革的功能。條例制定工作的特殊之處在于，一方面，作為上位法的《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等國(guó)家法律目前尚未對(duì)該事項(xiàng)領(lǐng)域作出規(guī)定；另一方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部辦公廳等已經(jīng)發(fā)布了一系列的相關(guān)意見(jiàn)、通知等文件。鑒于此，根據(jù)地方立法的性質(zhì)定位，一方面，條例的合法性依據(jù)可以從立法法中找尋。立法法第七十三條規(guī)定，在遵守法律保留原則的前提下，國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方立法主體可以先制定地方性法規(guī)。另一方面，與政策性文件不同，地方性法規(guī)旨在設(shè)定不同主體的權(quán)利義務(wù)，并且反映立法對(duì)象存在和發(fā)展的規(guī)律，涉及特定領(lǐng)域治理的方方面面，有全景式的事項(xiàng)處理流程。條例需把握地方性法規(guī)的法治邏輯和中央政策精神的融合。

其次，條例的制定應(yīng)契合人民群眾的需要，也就是回應(yīng)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。立法法第五條規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)趙樂(lè)際在2023年9月6日全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話和2023年9月19日全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話都提到，堅(jiān)持立法為了人民、依靠人民。從廣州市教育局公開(kāi)征求意見(jiàn)所收到的反饋來(lái)看，公眾關(guān)心的問(wèn)題集中在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)和退費(fèi)、合同的履行、政府部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)、設(shè)立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批程序、違法行為的法律責(zé)任等。學(xué)生家長(zhǎng)關(guān)心的主要是培訓(xùn)從業(yè)人員的資質(zhì)、合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地的安全保障等。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員所關(guān)注的主要是自身的生存空間、機(jī)構(gòu)設(shè)立的條件門(mén)檻等。立法者需要在諸多利益主張中尋找切口，打通堵點(diǎn)、解決難點(diǎn)、消除痛點(diǎn)。

再次，條例的制定應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)情況，解決實(shí)際問(wèn)題。立法法第六條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)除了合憲性、政治性、合法性之外，還有合理性?！半p減”背景下，存在學(xué)科類(lèi)校外培訓(xùn)“由地上轉(zhuǎn)入地下”“無(wú)證辦學(xué)”、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)良莠不齊、違規(guī)收費(fèi)、收費(fèi)后機(jī)構(gòu)倒閉跑路家長(zhǎng)退費(fèi)無(wú)門(mén)等現(xiàn)象。條例的立法宗旨就是為了加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理，構(gòu)建教育良好生態(tài)。條例不僅是規(guī)制依法登記設(shè)立的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)要引導(dǎo)和督促無(wú)證辦學(xué)、地下辦學(xué)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)依法申請(qǐng)?jiān)O(shè)立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。這需要相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法力量、執(zhí)法隊(duì)伍依法辦事，也需要社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。