喬錦忠：教育如何應(yīng)對人口之變？

霍思伊　李金津

2023年以來，北京、廣州、濟(jì)南、大連多地發(fā)布了義務(wù)教育學(xué)位預(yù)警。北京2023年政府工作報告提出，2017～2022年北京已累計增加了18萬個中小學(xué)學(xué)位，并計劃在2023年繼續(xù)增加2萬個中小學(xué)學(xué)位。這些學(xué)位壓力源自2016年“全面二孩”政策實施當(dāng)年出生人口的大幅增長。

但故事的另一面是，在短短一年生育高峰后，從2017年起，我國出生人口持續(xù)快速下滑，從當(dāng)年的1723萬人降至2022年的956萬。出生人口大幅波動，也對不同教育階段產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，香港大學(xué)社會工作與社會行政學(xué)講座教授、特區(qū)政府前人口顧問葉兆輝形容為“多米諾骨牌效應(yīng)”，他警告說，出生人數(shù)下降首先會影響幼兒園，然后是中小學(xué)和大學(xué)，最終影響到勞動力。

中國進(jìn)入人口負(fù)增長時代之后，教育如何應(yīng)對人口之變？各地政府又該如何根據(jù)學(xué)齡人口變動趨勢科學(xué)規(guī)劃未來數(shù)十年的教育資源配置？城鄉(xiāng)之間的教育差異是否會進(jìn)一步拉大？

北京師范大學(xué)教育學(xué)部高等教育研究院副教授、中國教育戰(zhàn)略學(xué)會區(qū)域教育分會理事喬錦忠曾專門調(diào)研人口變動與教育資源配置的關(guān)系，并參與教育部多個司局政策咨詢、省市縣教育規(guī)劃編制和政府評估。就相關(guān)問題，他近日接受了《中國新聞周刊》的專訪。

其實早在20世紀(jì)90年代，中國總和生育率就已降到2左右，這個數(shù)字至少達(dá)到2.1，才能達(dá)到人口正常世代更替水平。2016 年，國內(nèi)實行“全面二孩”政策，但效果并不理想，政策效應(yīng)很快釋放完畢。2017年開始，全年人口出生數(shù)持續(xù)下降，2018年又比2017年減少200萬人，2020年、2021年都比前一年減少200萬左右，未來中國出生人口持續(xù)下降的趨勢基本是不可逆的。

現(xiàn)在婦產(chǎn)科已經(jīng)從過去的床位緊張到過剩，幼兒園這兩年也沒以前那么難上了。所以，最先感受到人口負(fù)增長的就是學(xué)前教育，目前這個階段受到的沖擊最明顯，但從更長期來看，義務(wù)教育未來受到的影響最為嚴(yán)重。

我們團(tuán)隊用模型預(yù)測了2020～2035年義務(wù)教育階段的學(xué)齡人口變動，發(fā)現(xiàn)全國義務(wù)教育階段在校生數(shù)先短期緩慢上升，在2024年達(dá)到峰值約1.46億，隨后呈現(xiàn)加速下降趨勢。2025～2028年平均每年學(xué)生以一兩百萬的量級在減少，2028～2035年每年減少三四百萬的規(guī)模。具體而言，小學(xué)學(xué)位需求峰值出現(xiàn)在2024年，比2020年多出了約485萬，初中學(xué)位峰值稍晚，出現(xiàn)在2029年。最終至2035 年，義務(wù)教育階段在校生規(guī)模將比2020年的1.4億將減少約3000萬。實際上，當(dāng)時我們做預(yù)測時使用的總和生育率數(shù)字是1.5，但2021年的總和生育率已經(jīng)降到了1.15，現(xiàn)實可能比我們所預(yù)測得還不樂觀。

事實上，自2003年以來全國義務(wù)教育階段學(xué)校數(shù)一直呈減少趨勢，2020～2035 年期間將繼續(xù)延續(xù)這一趨勢，而且下降速度逐步加快。預(yù)測表明，2035 年全國小學(xué)、初中需求數(shù)分別為9.28萬和4.79萬，較2020年分別減少5.14萬和0.38萬。顯然，人口負(fù)增長對小學(xué)影響比初中要大，因為小學(xué)在規(guī)劃時分布更密、服務(wù)半徑更小，所以總體基數(shù)上也更大，而初中輻射的面積更大一些，所以存在更多冗余空間。

人口萎縮較為嚴(yán)重的地區(qū)小學(xué)可能會最先收縮，這主要與學(xué)校所處地理位置和社會環(huán)境有關(guān)。另外就是民辦小學(xué)可能也會“死掉”一批，尤其在民辦校占比較高的地區(qū)，有的地區(qū)民辦學(xué)校在校生數(shù)甚至超過了公辦學(xué)校，這可能與當(dāng)?shù)卣呢斄ο鄬^弱，對公共教育的投入不夠有關(guān)。但在義務(wù)教育階段，還是應(yīng)該回歸公辦，這兩年國家在政策上在積極調(diào)整，在引導(dǎo)和督促地方政府切實承擔(dān)法定的教育責(zé)任。

總的來說，未來教育供求關(guān)系一定會發(fā)生根本性變化，帶來的結(jié)果有兩個：一方面是學(xué)校出現(xiàn)招生困難，部分會倒閉；另一方面，隨著生源減少，學(xué)校自然而然就要轉(zhuǎn)向小班化教學(xué)，班級規(guī)模會縮小，生師比也相應(yīng)降低，老師也終于有條件從主要關(guān)注班級控制，轉(zhuǎn)向更關(guān)注每個個體，這客觀上有利于提高教育教學(xué)質(zhì)量。世界上其他經(jīng)歷了“人口塌陷”的國家在教育上也都經(jīng)歷了這樣一個趨勢：未來中國的義務(wù)教育肯定要走小班化、提升質(zhì)量的道路。

有很大的可能性。未來升學(xué)會變得更容易，學(xué)生也不需要那么緊張，我們在教育的節(jié)奏上也會把控得更好一些，學(xué)生也從單純關(guān)注分?jǐn)?shù)和排名轉(zhuǎn)向關(guān)注知識本身，不再需要陷入各種競賽的怪圈中，這有利于整個義務(wù)教育階段辦學(xué)質(zhì)量的整體提升。

還值得注意的一點是，在教育供求關(guān)系變化過程中，辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的時機(jī)很重要，因為各地所需學(xué)校數(shù)量的多寡既與學(xué)齡人口規(guī)模有關(guān)，也與辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。比如現(xiàn)在教育部規(guī)定小學(xué)班額不超過45人，中學(xué)不超過50人。未來這一標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)何時調(diào)整、怎么調(diào)？個人認(rèn)為應(yīng)盡量避免在學(xué)位需求波動較大的年份，簡單大規(guī)模建設(shè)或撤并學(xué)校。政府在建設(shè)和撤并學(xué)校時，還應(yīng)靈活調(diào)節(jié)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，共同應(yīng)對學(xué)齡人口增減。適時調(diào)節(jié)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，比如對班額的調(diào)控，能使學(xué)校供給保持相對穩(wěn)定，有一定量冗余，避免財政資源浪費。如果僅為了滿足高峰時的需求，過量新建學(xué)校，學(xué)齡人口在達(dá)峰后迅速下降，大量新建學(xué)校可能就會形成資源浪費。

與在校生數(shù)變化趨勢類似，2020～2035年我國義務(wù)教育階段專任教師需求量總體減少，按現(xiàn)行生師比標(biāo)準(zhǔn)，到2035年全國將有約150萬小學(xué)教師、37萬初中教師過剩，小學(xué)教師需求量過剩較大，初中教師先短缺后過剩。

為應(yīng)對這些過剩，除縮小班級規(guī)模、降低生師比外，未來應(yīng)在穩(wěn)定部屬和省屬師范大學(xué)招生計劃的同時，逐步減少師專和高職高專的師范生招生，保持一定的師資規(guī)模和質(zhì)量。另外，師資培養(yǎng)體系也要調(diào)整，調(diào)整師范專業(yè)設(shè)置，擴(kuò)大音、體、美、勞、通用技術(shù)、學(xué)前、托育和特教等學(xué)科招生人數(shù)，減少文化科目招生計劃。實際上，現(xiàn)在的師資供給存在較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性缺編，語數(shù)等大課類老師相對容易過剩，而藝術(shù)、體育、科學(xué)等小課類老師更為短缺。

未來學(xué)齡人口在不斷減少，但城市化還會繼續(xù)推進(jìn)，根據(jù)我們的預(yù)測，學(xué)生的城市化率要比人口城市化率要高出十幾個百分點，也就是說，有些成人不一定在城市生活，但他們的孩子可能在城市上學(xué)。預(yù)計2031年前后，全國城市在校生總量會超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，此后一直領(lǐng)先，這是一個分水嶺。在這之后，國內(nèi)義務(wù)教育將總體進(jìn)入以城市教育為主體的時代，到 2035 年城市在校生比鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村將多近1000 萬。不過，全國各地進(jìn)入城市教育為主體的時間會有差異，發(fā)達(dá)省份會早于2031年進(jìn)入，中西部落后地區(qū)可能會晚一點，因此各地在教育規(guī)劃和資源配置時應(yīng)因地制宜，因時而動。

這一過程中，農(nóng)村小學(xué)生減幅最大，2020～2035 年間年均減少67.45萬人，2035年較 2020 年減少約 1079.18 萬。村小需求數(shù)也呈快速下降趨勢，到2035年所需學(xué)校數(shù)可能還不足2020年一半，只需3.55萬所。未來農(nóng)村地區(qū)會有大量教育資源是閑置狀態(tài)，除了保留必要的教學(xué)點和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校以外，在脫貧任務(wù)完成后，建議不再向農(nóng)村地區(qū)傾斜教育資源，當(dāng)然對于必要、需保留的教學(xué)點和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，在經(jīng)費上應(yīng)按照高于一般學(xué)校辦學(xué)條件的標(biāo)準(zhǔn)投入，以更好保障有特殊需求的兒童。

但在大方向上，總量上，資源一定要向城鎮(zhèn)傾斜。未來15年內(nèi)，義務(wù)教育階段學(xué)齡人口會不斷向城市聚集，根據(jù)測算，與2020年相比，城區(qū)在2026 年（高峰年份）需新建小學(xué)4000 所，2030年（高峰年份）新建初中4000所。城鎮(zhèn)地區(qū)教育公共財政預(yù)算事業(yè)費所需增加額遠(yuǎn)大于農(nóng)村地區(qū)，2020～2035年年均增加555.25億元。不過，隨著整個社會老齡化加劇，養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生保健方面不斷增長的財政需求肯定會擠占教育經(jīng)費，這也是沒辦法的，人口結(jié)構(gòu)的變化未來必然會影響到教育經(jīng)費在整個財政支出中的占比。

未來教育資源的配置要充分考慮農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移這個大趨勢，調(diào)整一定不能過于滯后。調(diào)整過程中，城市化率是一個非常關(guān)鍵的參考指標(biāo)。在逆城市化現(xiàn)象出現(xiàn)之前，把教育資源優(yōu)先投向城區(qū)是更有效率的，也能更好保障最大多數(shù)的學(xué)生接受更優(yōu)質(zhì)的教育。

最先感受到人口負(fù)增長的就是學(xué)前教育。圖/視覺中國

日本的這種情況在未來的中國也可能出現(xiàn)。隨著少子化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，未來中國高等教育的總體規(guī)模會萎縮，部分辦學(xué)質(zhì)量不高，又無特色的高等學(xué)校會面臨關(guān)停并轉(zhuǎn)的局面，高等學(xué)校的數(shù)量將會有所減少，學(xué)校的規(guī)模將變小，像現(xiàn)在吉林大學(xué)、山東大學(xué)和浙江大學(xué)等巨型大學(xué)將很難再看到，同時高等教育的毛入學(xué)率會進(jìn)一步提高。

雖然我國的高等教育系統(tǒng)以公立大學(xué)為主體，而且最頂端的教育資源永遠(yuǎn)是稀缺的，但未來大學(xué)之間的競爭也會加劇，預(yù)計不久的將來“雙一流”建設(shè)高校之間的競爭將更為激烈。當(dāng)然這種情況的出現(xiàn)，同時也為高等教育本身可能提供了系統(tǒng)優(yōu)化和提高質(zhì)量的契機(jī)。

當(dāng)未來學(xué)生數(shù)量減少，學(xué)生選擇權(quán)更多的時候，必然會激發(fā)各個高等學(xué)校增強(qiáng)內(nèi)部改革的動力。中國當(dāng)下的高等教育系統(tǒng)整體是缺乏彈性的，特別處在金字塔尖的高校，自身進(jìn)行內(nèi)部改革的動力和意愿不強(qiáng)，基礎(chǔ)學(xué)科不能沉下心來長期堅持攻艱克難，應(yīng)用學(xué)科對市場和供求關(guān)系的變化不敏感。隨著學(xué)齡人口的減少，高等教育的毛入學(xué)率和普及程度的進(jìn)一步提高，高等教育必然會進(jìn)入買方市場，屆時學(xué)費收入會減少，政府提供的資助可能也會減少，各高校為了生存需要，必然會調(diào)整戰(zhàn)略進(jìn)行差異化發(fā)展。

此前在高等教育大眾化的過程中，尤其是1998年高校擴(kuò)招中，產(chǎn)生了很多后續(xù)問題。由于我國高等教育大眾化的啟動非常倉促，沒有按照科學(xué)的節(jié)奏來走，簡單快速攤大餅的發(fā)展模式加劇了高等教育內(nèi)部的結(jié)構(gòu)失衡。按照國外經(jīng)驗，工程、醫(yī)學(xué)，甚至師范教育本應(yīng)是精英教育，不是任何層次的學(xué)校想辦就能辦，但現(xiàn)在低層次的工程、醫(yī)學(xué)和師范教育比比皆是。從結(jié)構(gòu)上看，真正學(xué)術(shù)性的高等學(xué)校占比不應(yīng)太高，更多的高校應(yīng)以培養(yǎng)應(yīng)用型學(xué)生為主，辦學(xué)主要指向就業(yè)。因此，隨著大學(xué)生的減少，未來以就業(yè)為導(dǎo)向的高?？赡芤矔罅砍霈F(xiàn)，學(xué)校會給學(xué)生提供更多和企業(yè)合作的機(jī)會。大部分高校會主動選擇特色化的發(fā)展方向，滿足學(xué)生多元化的需求。

另外，現(xiàn)階段中國高等教育階段的“放水”還是比較嚴(yán)重的，很多四年本科生實際上在校學(xué)習(xí)只有三年，剩下一年基本都在實習(xí)或社會實踐。此外，對數(shù)學(xué)、物理等門檻較高的基礎(chǔ)學(xué)科，如果嚴(yán)格按照學(xué)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，每年會有很多學(xué)生被淘汰。未來隨著少子化和高等學(xué)校之間競爭的加劇，各學(xué)校為了生存會不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，建立相對完善的內(nèi)部質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化教學(xué)過程監(jiān)管。政府也應(yīng)順應(yīng)形勢而為，對高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升進(jìn)行相應(yīng)引導(dǎo)和問責(zé)。