日本課后服務(wù)體系的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀及啟示

趙 碩 倪 娟

課后服務(wù)在日本是一個(gè)歷久彌新的話題，其歷史可以追溯到第一次世界大戰(zhàn)之前，經(jīng)過數(shù)十年的探索、發(fā)展和完善，時(shí)至今日已形成較為完備的課后服務(wù)體系。日本課后服務(wù)①日本課后服務(wù)由于主管部門、設(shè)置主體、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的不同，其名稱、內(nèi)容和形式均有所不同。本研究論及的日本課后服務(wù)主要指日本厚生勞動(dòng)省主管的放學(xué)后兒童健全育成事業(yè)。主要為雙職工家庭或單親家庭的小學(xué)生提供放學(xué)后和假期間的生活保障，旨在呵護(hù)兒童健康成長，幫助家長平衡職場(chǎng)工作和家庭育兒。1997年日本《兒童福利法》的修訂，為課后服務(wù)提供了法律依據(jù)，從2007年起日本政府陸續(xù)出臺(tái)“放學(xué)后兒童計(jì)劃”“放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃”“新·放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃”等一系列推進(jìn)政策，更是為課后服務(wù)的良性發(fā)展提供了重要保障。

日本國內(nèi)關(guān)于課后服務(wù)方面的研究范圍廣泛。一方面主要是政府對(duì)于課后服務(wù)開展現(xiàn)狀的研究，如厚生勞動(dòng)省每年針對(duì)日本課后服務(wù)的設(shè)施數(shù)量、注冊(cè)兒童情況、師資配置等進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，內(nèi)閣府刊發(fā)的《少子化社會(huì)對(duì)策白皮書》對(duì)課后服務(wù)相關(guān)政策及實(shí)施狀況等作出分析。另一方面，日本學(xué)者從不同的角度，圍繞課后服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)、內(nèi)容供給、場(chǎng)所分類、具體實(shí)踐、功能效果、后續(xù)發(fā)展等內(nèi)容進(jìn)行研究。近些年，我國學(xué)者對(duì)日本課后服務(wù)方面也有關(guān)注，例如，屈璐以具體的課后服務(wù)模式為例，考察了日本課后服務(wù)的實(shí)踐路徑及機(jī)制，認(rèn)為其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國課后服務(wù)的相關(guān)政策與實(shí)踐有可借鑒之處；①屈璐. 日本課后服務(wù)的路徑與機(jī)制研究??以牛久市學(xué)社合作模式為例[J]. 現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育, 2019(2): 64-70.金怡璇聚焦日本兒童課后服務(wù)政策，分析了課后服務(wù)政策工具的發(fā)展演變及其內(nèi)在的組合邏輯，并認(rèn)為綜合運(yùn)用政策工具是日本兒童課后服務(wù)得以迅猛發(fā)展的重要原因。②金怡璇. 政策工具視角下日本兒童課后服務(wù)研究[J]. 當(dāng)代青年研究, 2022(3): 99-107.但總體而言，我國對(duì)日本課后服務(wù)方面的研究較為有限，分析日本課后服務(wù)體系的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)，能為我國課后服務(wù)水平提升和課后服務(wù)體系建設(shè)提供借鑒和參考。

一、日本課后服務(wù)體系的發(fā)展歷程

日本《兒童福利法》規(guī)定：課后服務(wù)面向白天無人看護(hù)的小學(xué)生，在課后時(shí)間利用兒童福利設(shè)施等場(chǎng)地為其提供適當(dāng)?shù)挠螒蚝蜕顖?chǎng)所，以實(shí)現(xiàn)兒童的健全成長。日本課后服務(wù)在有法可依的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)，如今已邁入規(guī)范發(fā)展的新時(shí)期。通過梳理，其發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：

（一）初步發(fā)展期：課后服務(wù)從萌芽到法制化的實(shí)現(xiàn)

日本課后服務(wù)的萌芽可以追溯到20世紀(jì)初。1904年神戶市婦女服務(wù)協(xié)會(huì)開設(shè)了兒童保育所，原則上主要為幼兒提供托管服務(wù)。③三根佳祐. わが國におけtf放課後児童対策の展開[J]. 大阪経大論集, 2011, 62(2): 151-168.之后，一些私立保育園、兒童館和鄰保館，開始著眼于為貧困兒童提供保育服務(wù)，一定程度上發(fā)揮了課后服務(wù)的作用。而真正意義上的日本課后服務(wù)則始于20世紀(jì)40年代中后期，二戰(zhàn)后，女性就業(yè)率上升，課后服務(wù)需求增長。1948年，大阪市今川學(xué)園在日本率先開展課后服務(wù)。④全國學(xué)童保育連絡(luò)協(xié)議會(huì). 學(xué)童保育ハンドブック[M]. 東京: 株式會(huì)社ぎょうせい, 2006: 154.以此為開端，以大阪、東京等都市為中心，在地方政府主導(dǎo)下根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況通過多種形式推進(jìn)課后服務(wù)事業(yè)。20世紀(jì)60年代以后，“鑰匙兒童”⑤“鑰匙兒童”指常常一個(gè)人回家或在家、缺少家長監(jiān)督的兒童，這些兒童的父母往往工作到較晚，因此他們經(jīng)常放學(xué)后回到空無一人的家中。數(shù)量急劇增加，由此引發(fā)青少年不當(dāng)行為及交通安全等社會(huì)問題，文部?。?001年更名為文部科學(xué)省）于1966年至1971年實(shí)施了“留守家庭兒童會(huì)補(bǔ)助事業(yè)”，厚生?。?001年更名為厚生勞動(dòng)?。┚o隨其后自1976年開始實(shí)施“都市兒童健全育成事業(yè)”，對(duì)課后服務(wù)提供國庫補(bǔ)助。政府的種種舉措表明日本從國家層面開始重視課后服務(wù)，并付諸實(shí)際行動(dòng)。中央的財(cái)政支持對(duì)于地方政府推動(dòng)相關(guān)措施產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，有些地區(qū)正是依靠國庫補(bǔ)助才真正實(shí)現(xiàn)了課后服務(wù)的開展。到了1990年，國庫補(bǔ)助總金額超過6億日元，支援設(shè)施數(shù)量增加到2726所。①全國學(xué)童保育連絡(luò)協(xié)議會(huì). 2009年度放課後児童クfflブ実施狀況調(diào)査報(bào)道発表資料[EB/OL]. (2009-06-23)[2022-05-16].http://www2s.biglobe.ne.jp/~Gakudou/2009kasyosuu.pdf.

20世紀(jì)90年代，日本“少子化”問題日益嚴(yán)峻。厚生省的兒童福利政策迎來巨大轉(zhuǎn)變，1991年，“都市兒童健全育成事業(yè)”終止并升級(jí)為“放學(xué)后兒童對(duì)策事業(yè)”，課后服務(wù)受到進(jìn)一步關(guān)注。1994年，文部省等四部門共同制定了“關(guān)于今后育兒支援政策的基本方向”（天使計(jì)劃），其中設(shè)置“放學(xué)后兒童對(duì)策的充實(shí)”欄目，課后服務(wù)一躍成為育兒支援的重要措施。②厚生労働省.今後の子育て支援のftめの施策の基本的方向について[EB/OL]. (1994-12-16)[2022-05-16]. https://www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/angelplan.html.與此同時(shí)，社會(huì)各界對(duì)課后服務(wù)法制化的呼聲愈發(fā)高漲，中央兒童福利審議會(huì)在1996年12月的報(bào)告中明確表示“有必要將課后服務(wù)納入《兒童福利法》的體系中”。③中央児童福祉審議會(huì)基本問題部會(huì)中間報(bào)告(資料). 少子社會(huì)にふfhわしい保育システムについて[J]. 子ども家庭福祉情報(bào), 1997(13): 60-64.在此背景下，1997年，日本修訂《兒童福利法》，課后服務(wù)以“放學(xué)后兒童健全育成事業(yè)”的名義被納入其中，課后服務(wù)設(shè)施正式命名為“放學(xué)后兒童俱樂部”。這也意味著課后服務(wù)被確立為公共事業(yè)，并獲得法律保障，國家和地方政府須依據(jù)《兒童福利法》推進(jìn)事業(yè)發(fā)展。另外，放學(xué)后兒童俱樂部在修訂法律中被定位為“游戲和生活場(chǎng)所”，與之前“以游戲?yàn)橹鳌钡幕顒?dòng)場(chǎng)所相比，擴(kuò)展了“生活場(chǎng)所”這一新功能，其內(nèi)容也相應(yīng)有了進(jìn)一步拓展。

（二）整合推進(jìn)期：行政部門從獨(dú)立探索到協(xié)同合作

進(jìn)入21世紀(jì)，日本社會(huì)對(duì)課后服務(wù)關(guān)注度越來越高。隨著“學(xué)校周5日制”④學(xué)校周5日制：2002年4月1日起，日本公立中小學(xué)實(shí)施每周五日授課制度，即學(xué)校課程設(shè)置為每周五天，周六周日休息。的全面實(shí)行，針對(duì)課后服務(wù)問題，2004年文部科學(xué)省推出為期三年的“社區(qū)兒童教室推進(jìn)事業(yè)”，與社區(qū)居民攜手合作，對(duì)兒童在放學(xué)后或周末的各種體驗(yàn)活動(dòng)以及與社區(qū)居民的交流活動(dòng)給予支持，通過調(diào)動(dòng)社區(qū)資源參與，強(qiáng)化學(xué)校與社區(qū)的合作，開展課后服務(wù)支持。可見當(dāng)時(shí)文部科學(xué)省的服務(wù)宗旨更多指向兒童的教育服務(wù)功能，在不同于兒童福利的教育領(lǐng)域以不同理念和方式推進(jìn)課后服務(wù)事業(yè)。

2007年，文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省通力合作，制定了“放學(xué)后兒童計(jì)劃”，通過整合關(guān)于課后服務(wù)的福利性政策和教育性政策進(jìn)行制度改革，課后服務(wù)由此步入新階段。該計(jì)劃目的是在放學(xué)后為兒童提供安全健康的活動(dòng)場(chǎng)所，具體而言，要求各市町村由教育委員會(huì)牽頭與福利部門合作，原則上在所有小學(xué)學(xué)區(qū)將文部科學(xué)省計(jì)劃實(shí)施的“社區(qū)兒童教室推進(jìn)事業(yè)”和厚生勞動(dòng)省實(shí)施的課后服務(wù)事業(yè)進(jìn)行一體化或聯(lián)合實(shí)施，推進(jìn)放學(xué)后兒童服務(wù)措施。①厚生労働省.「放課後子どもプfflン」の推進(jìn)について[EB/OL]. (2007-03-14)[2022-05-20]. https://www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/kosodate13/dl/kosodate-a.pdf.雖然“放學(xué)后兒童教室”與放學(xué)后兒童俱樂部共同承擔(dān)著為兒童提供優(yōu)質(zhì)活動(dòng)場(chǎng)所的重任，但由于兩項(xiàng)事業(yè)分屬于不同的行政部門，雙方在受益群體、實(shí)施場(chǎng)所、活動(dòng)內(nèi)容、實(shí)施模式、人員配置以及終極目標(biāo)等方面均存在一定的差異，從而導(dǎo)致在財(cái)政支持以及資源分配等問題上也會(huì)產(chǎn)生一些矛盾。②姚舜. 日本區(qū)域教育的新途徑:放學(xué)后兒童計(jì)劃[J]. 比較教育研究, 2015, 37(8): 14-19+25.然而需要指出的是，該計(jì)劃的出臺(tái)對(duì)于課后服務(wù)發(fā)展具有里程碑式的積極意義。之后的十幾年，文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省在課后服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)合作，課后服務(wù)事業(yè)亦通過“教育福利”的新理念由行政部門共同牽頭、協(xié)同推進(jìn)。③屈璐. 日本課后服務(wù)的路徑與機(jī)制研究??以牛久市學(xué)社合作模式為例[J]. 現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育, 2019(2): 64-70.

2014年，文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省再次聯(lián)合出臺(tái)了“放學(xué)后對(duì)策的綜合推進(jìn)”“放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃”（簡稱“新綜合計(jì)劃”）等政策，致力于破解雙職工家庭“小一困境”④小一困境：由于課后服務(wù)設(shè)施與保育所相比開放時(shí)間短，因此雙職工家庭或單親家庭的孩子升入小學(xué)一年級(jí)時(shí)，家長不得不辭職或改變工作方式。的同時(shí)，為培養(yǎng)未來人才施策。計(jì)劃面向全體兒童，強(qiáng)調(diào)綜合方式，從國家整體目標(biāo)、推進(jìn)方案、都道府縣及市町村的體制職能、具體實(shí)施等方面進(jìn)行詳細(xì)表述，以規(guī)范課后服務(wù)發(fā)展。⑤厚生労働省. 放課後子ども総合プfflンについて[EB/OL]. (2014-08-11)[2022-06-03]. https://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-11900000-Koyoukintoujidoukateikyoku/0000054557.pdf.同年，厚生勞動(dòng)省發(fā)布了課后服務(wù)的第一個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)“放學(xué)后兒童健全育成事業(yè)的設(shè)備及運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)”，針對(duì)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、職員資格、開放時(shí)間、利用人數(shù)和一般原則等作出規(guī)定。⑥厚生労働省. 放課後児童健全育成事業(yè)の設(shè)備及び運(yùn)営に関すtf基準(zhǔn)[EB/OL]. (2014-04-30)[2022-06-03]. https://www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=82ab4022&dataType=0&pageNo=1.為確保課后服務(wù)事業(yè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，次年，厚生勞動(dòng)省制定了“放學(xué)后兒童俱樂部運(yùn)營方針”。運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營方針等相關(guān)措施共同構(gòu)成了課后服務(wù)的全國性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)促進(jìn)課后服務(wù)質(zhì)量和功能雙提升意義重大?？梢哉J(rèn)為，日本課后服務(wù)體系在這一時(shí)期初步建立。

表 1 放學(xué)后兒童俱樂部實(shí)施狀況逐年變化統(tǒng)計(jì)表

（三）規(guī)范成熟期：課后服務(wù)體系進(jìn)一步完善

2018年9月，文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省共同制定了“新·放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃”，計(jì)劃為期5年，2019年4月起正式實(shí)施，在舊的綜合計(jì)劃基礎(chǔ)上優(yōu)化升級(jí)。該計(jì)劃提出擴(kuò)大放學(xué)后兒童俱樂部的數(shù)量，其目標(biāo)為：5年內(nèi)新增設(shè)施可容納兒童30萬人，到2023年度末實(shí)現(xiàn)容納兒童總?cè)藬?shù)達(dá)到152萬人；在全國小學(xué)學(xué)區(qū)一體化或聯(lián)合開展課后服務(wù)，小學(xué)校內(nèi)能夠一體化開展課后服務(wù)的設(shè)施數(shù)達(dá)到1萬所以上；充分利用學(xué)校設(shè)施，保證新開設(shè)放學(xué)后兒童俱樂部中在小學(xué)的實(shí)施率達(dá)到80%；尊重兒童的主體性，切實(shí)發(fā)揮放學(xué)后兒童俱樂部謀求兒童健全育成的功能，進(jìn)一步提高兒童的自主性和社會(huì)性等。⑦厚生労働省. 新·放課後子ども総合プfflン[EB/OL]. (2018-09-14)[2022-06-03]. https://www.mhlw.go.jp/content/shinnplan.pdf.可以說，新綜合計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)志著日本課后服務(wù)發(fā)展邁向成熟階段，課后服務(wù)體系更加完善。

總體而言，從初始萌芽階段到1997年課后服務(wù)法制化，日本課后服務(wù)制度的建立是從地方向中央逐步推進(jìn)的。①李智. 日本兒童課后照顧服務(wù)制度及其啟示[J]. 中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2016, 22(2): 213-219.21世紀(jì)初開始，學(xué)校與社區(qū)協(xié)作提升區(qū)域教育功能、行政部門從獨(dú)自探索過渡到合作統(tǒng)合模式，課后服務(wù)步入正軌，進(jìn)而逐步走上規(guī)范成熟之路。2020年3月，在新冠疫情背景下，文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省又聯(lián)合發(fā)布了“新·放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃的進(jìn)一步推進(jìn)”，在促進(jìn)學(xué)校設(shè)施的進(jìn)一步利用及促進(jìn)各類地方人才的參與等方面提出推進(jìn)措施。厚生勞動(dòng)省2021年12月發(fā)布的有關(guān)課后服務(wù)實(shí)施狀況的調(diào)查報(bào)告顯示，截至2021年5月，日本全國放學(xué)后兒童俱樂部數(shù)量為26925所，超過日本小學(xué)總數(shù)；覆蓋1624個(gè)市町村，占日本市町村總數(shù)的93.3%；注冊(cè)兒童人數(shù)為1348275人，占在校小學(xué)生總?cè)藬?shù)的21.7%。②厚生労働省. 令和3年放課後児童健全育成事業(yè)(放課後児童クfflブ)の実施狀況[EB/OL]. (2021-12-24)[2022-06-03].https://www.mhlw.go.jp/content/11921000/000868247.pdf.課后服務(wù)儼然已經(jīng)成為日本社會(huì)福利體系和基礎(chǔ)教育體系中不可缺少的重要組成部分。

二、日本課后服務(wù)體系的現(xiàn)狀

日本于1998年正式實(shí)施《兒童福利法》修正案，確立了課后服務(wù)作為社會(huì)福利事業(yè)的地位。自此開始，政府不斷加強(qiáng)對(duì)課后服務(wù)的支持和扶植力度，課后服務(wù)設(shè)施規(guī)模數(shù)量在之后的二十多年間大幅增長。

（一）政策依據(jù)

為了應(yīng)對(duì)少子化危機(jī)，日本政府制定實(shí)施了一系列少子化對(duì)策，主要以擴(kuò)大規(guī)模數(shù)量為目標(biāo)推進(jìn)課后服務(wù)發(fā)展。厚生勞動(dòng)省制定的“放學(xué)后兒童俱樂部指南”（2007年）和“放學(xué)后兒童俱樂部運(yùn)營方針解說書”（2017年），通過介紹課后服務(wù)設(shè)施運(yùn)營時(shí)所必需的基本事項(xiàng)，旨在提升課后服務(wù)質(zhì)量。再加上《社會(huì)福利法》（2020年）、《兒童·育兒支援法》（2012年）等法律針對(duì)課后服務(wù)的條文規(guī)定，以及伴隨兒童·育兒支援新制度正式實(shí)施對(duì)于課后服務(wù)進(jìn)行調(diào)整，這些都為課后服務(wù)的“增量提質(zhì)”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）開展現(xiàn)狀

隨著時(shí)間的推移，課后服務(wù)設(shè)施數(shù)量及注冊(cè)兒童人數(shù)都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，尤其是課后服務(wù)體系初步建立后的一段時(shí)期，增長幅度較大。與兒童·育兒支援新制度施行前的2014年相比，2021年的設(shè)施數(shù)量增加了4841所，是2014年的1.2倍。注冊(cè)兒童人數(shù)增加了40多萬人，達(dá)到7年前的1.4倍，創(chuàng)歷史新高。盡管如此，由于設(shè)施滿員或人手不足等原因?qū)е聼o法利用設(shè)施，只能排隊(duì)等待設(shè)施空位的“待機(jī)兒童”群體也不容忽視。近年來，日本政府頒布了“加速消解待機(jī)兒童計(jì)劃”“育兒安心計(jì)劃”“新育兒安心計(jì)劃”等措施，力爭實(shí)現(xiàn)“待機(jī)兒童”的“清零”。數(shù)據(jù)顯示2021年“待機(jī)兒童”人數(shù)較上年減少2579人，較2019年減少4845人，呈現(xiàn)出連續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，然而目前總數(shù)仍超過13000人，距離實(shí)現(xiàn)日本政府提出的“零待機(jī)兒童”的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。此外，根據(jù)厚生勞動(dòng)省的調(diào)查數(shù)據(jù)，“待機(jī)兒童”多集中在城市地區(qū)，2021年東京都有3361人，約占“待機(jī)兒童”總?cè)藬?shù)的四分之一，其次是埼玉縣的1230人、千葉縣的940人、兵庫縣的923人、靜岡縣的803人。在促進(jìn)課后服務(wù)增量提質(zhì)的同時(shí)如何徹底解決“待機(jī)兒童”問題成為今后的重要議題之一。①鳫咲子. 安倍政権下の子ども政策[J]. 跡見學(xué)園女子大學(xué)マネジメント學(xué)部紀(jì)要, 2021(31): 19-32.

“放學(xué)后兒童俱樂部”由公立公營、公立民營和民立民營三大類負(fù)責(zé)設(shè)置運(yùn)營（見表2）。整體來看，公立民營和民立民營占比逐年上升，公立公營占比逐年下降。公立民營作為主體力量，由市町村地方政府設(shè)置，委托或指定社會(huì)福利法人、公益社團(tuán)法人、株式會(huì)社、學(xué)校法人等各類機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營。從實(shí)施場(chǎng)所來看，主要是把學(xué)校和校外公益性場(chǎng)所作為課后服務(wù)點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，實(shí)施場(chǎng)所中占比最高的是小學(xué)校（包括學(xué)?？臻e教室和校園內(nèi)專用設(shè)施），再加上公共設(shè)施（公共利用設(shè)施+公有地專用設(shè)施）和兒童中心，占總體的75%以上。日本政府在推進(jìn)課后服務(wù)事業(yè)發(fā)展的過程中，提出在所有小學(xué)學(xué)區(qū)開展課后服務(wù)，并陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)保障性政策，要求充分利用學(xué)校設(shè)施、簡化申請(qǐng)和審批手續(xù)等，突出學(xué)校作為課后服務(wù)主陣地的功能。設(shè)置運(yùn)營主體的多元化和實(shí)施場(chǎng)所的多樣化體現(xiàn)出日本課后服務(wù)的靈活性，以滿足家長和兒童日益增長的服務(wù)需求。

表 2 放學(xué)后兒童俱樂部具體實(shí)施狀況統(tǒng)計(jì)（2019－2021年）

其次，從注冊(cè)兒童的年級(jí)分布來看，小學(xué)一至三年級(jí)兒童占注冊(cè)總?cè)藬?shù)的80%以上，小學(xué)低年級(jí)學(xué)生是利用課后服務(wù)的主要群體。隨著年級(jí)升高，課后服務(wù)利用率越來越低，相比于一年級(jí)學(xué)生30%以上的占比，六年級(jí)學(xué)生占比不足3%。社會(huì)學(xué)者池本美香分析其原因認(rèn)為，升入高年級(jí)后，更多的學(xué)生可以選擇獨(dú)處或與朋友共度時(shí)光，高年級(jí)學(xué)生課后生活方式更加豐富，比如去公園、兒童館、圖書館、校園或是朋友家里。另外，日本全國約7%的市町村尚未開展課后服務(wù)，由于學(xué)生自由行動(dòng)范圍內(nèi)沒有服務(wù)設(shè)施或是高年級(jí)學(xué)生不在服務(wù)對(duì)象范圍內(nèi)等原因，存在著有些學(xué)生即使想利用課后服務(wù)也無法利用的問題。①池本美香. 放課後児童クfflブの國の整備目標(biāo)の妥當(dāng)性: 2045年までの利用ニーズの試算をふまえて[J]. JRIレビュー,2020(7): 55-82.根據(jù)日本綜合研究所實(shí)施的以全國市町村為對(duì)象的“可以申請(qǐng)利用放學(xué)后兒童俱樂部的最高年級(jí)”調(diào)查結(jié)果，“到三年級(jí)為止”占3.6%，“到四年級(jí)為止”占3.9%，并且部分課后服務(wù)設(shè)施僅限于小學(xué)低年級(jí)申請(qǐng)利用。②日本総合研究所. 総合的tí放課後児童対策のffり方に関すtf調(diào)査研究報(bào)告書(平成29年度子ども·子育て支援推進(jìn)調(diào)査研究事業(yè))[EB/OL]. (2018-04-10)[2022-06-16]. https://www.jri.co.jp/MediaLibrary/file/column/opinion/pdf/20180410_3_ashizawa.pdf.

自1998年開始，日本課后服務(wù)在全國范圍內(nèi)取得了順利開展，各地政府及學(xué)校根據(jù)實(shí)際情況積極探索符合當(dāng)?shù)匦枨蟮恼n后服務(wù)事業(yè)。例如，東京都在厚生勞動(dòng)省頒布的課后服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上實(shí)施了“都型”課后服務(wù)事業(yè)，并通過“東京都學(xué)童俱樂部事業(yè)實(shí)施綱要”，對(duì)課后服務(wù)設(shè)施開放時(shí)間、服務(wù)對(duì)象、師資配置等方面作出了符合東京都特別需求的相關(guān)規(guī)定。其中包括：周末和節(jié)假日期間設(shè)施開放時(shí)間比厚生勞動(dòng)省的規(guī)定時(shí)間延長3小時(shí)以上；將課后服務(wù)的對(duì)象范圍擴(kuò)大至特別支援學(xué)校的小學(xué)生；設(shè)施內(nèi)配備專職“放學(xué)后兒童支援員”。值得關(guān)注的是，從2015年7月“東京都學(xué)童俱樂部事業(yè)實(shí)施綱要”決議通過到2022年6月，7年時(shí)間內(nèi)東京都對(duì)實(shí)施綱要進(jìn)行了8次修訂，緊跟時(shí)代和社會(huì)發(fā)展不斷完善綱要內(nèi)容。最新版綱要將課后服務(wù)事業(yè)種類細(xì)化為14項(xiàng)工作，相比厚生勞動(dòng)省于2022年3月最新發(fā)布的“放學(xué)后兒童健全育成事業(yè)實(shí)施綱要”還多出兩項(xiàng)事業(yè)分類。足以表明東京都地方政府在課后服務(wù)對(duì)策方面體現(xiàn)出的地方自主性，并且具有一定的前瞻性和創(chuàng)新性。

另外，在各地政府構(gòu)建的有利于課后服務(wù)事業(yè)發(fā)展的框架下，學(xué)校與家長以及社會(huì)層面協(xié)同配合作出積極貢獻(xiàn)。例如，東京都文京區(qū)立駒本小學(xué)以家長委員會(huì)為中心，在放學(xué)后兒童支援員的配合下，為課后服務(wù)內(nèi)容提供豐富多樣的活動(dòng)企劃，包括親子露營、趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)、興趣實(shí)驗(yàn)室、參觀博物館等活動(dòng)。此舉不僅為兒童提供了快樂的活動(dòng)體驗(yàn)，更為家長與學(xué)校、教師的交流，以及家長之間的交流創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在豐富多彩的活動(dòng)當(dāng)中，與社會(huì)層面的溝通合作也不可或缺，參與課后服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)逐漸增多，為推進(jìn)地方課后服務(wù)提供了良好的條件和環(huán)境。該小學(xué)在校內(nèi)提供的課后服務(wù)持續(xù)開展至今，積極引導(dǎo)家長、社會(huì)與學(xué)校合作，學(xué)生與家長滿意度極高，課后服務(wù)效果顯著，文部科學(xué)省將其作為課后服務(wù)典型案例和先進(jìn)事例，在日本全國范圍內(nèi)推廣。

三、日本課后服務(wù)體系的啟示

課后服務(wù)事關(guān)兒童、家庭和社會(huì)的未來。建立系統(tǒng)規(guī)范的課后服務(wù)體系，提供科學(xué)有效的課后服務(wù)，既是滿足家庭訴求所需，又是解決社會(huì)民生和教育問題的有力抓手。通過梳理分析日本課后服務(wù)體系的發(fā)展歷程、政策依據(jù)及開展現(xiàn)狀，可以看出日本整個(gè)社會(huì)為了給兒童提供安全健康的課后服務(wù)可謂同心協(xié)力。課后服務(wù)體系的構(gòu)建是健全社會(huì)福利體系和國家公共服務(wù)體系的必然趨勢(shì)，也是順應(yīng)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展、保障促進(jìn)教育公平的必然要求。與此同時(shí)，課后服務(wù)體系的發(fā)展需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以及所處發(fā)展階段的社會(huì)需求相適應(yīng)。

（一）健全課后服務(wù)保障機(jī)制是前提

建立健全課后服務(wù)保障機(jī)制是確保課后服務(wù)順利開展的前提。法律法規(guī)的出臺(tái)和國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定，體現(xiàn)出日本課后服務(wù)在探索和實(shí)施中已經(jīng)形成了比較成熟的保障機(jī)制。

首先，課后服務(wù)的相關(guān)法律、政策是其獲得穩(wěn)定性保障的根本依據(jù)。日本制定和完善了一系列法律法規(guī)和政策，為課后服務(wù)提供法律保障與政策支撐。《兒童福利法》修正案及《社會(huì)福利法》等均以法律效力推進(jìn)課后服務(wù)體系的建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，“放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃”“兒童·育兒支援新制度”等不斷完善的政策保障，有力推動(dòng)了課后服務(wù)的迅速發(fā)展。另外，日本地方政府根據(jù)地區(qū)特色和地區(qū)實(shí)情出臺(tái)的地方性政策也是課后服務(wù)保障機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。相較于日本，當(dāng)前我國課后服務(wù)尚處于起步階段，需要推進(jìn)制度化進(jìn)程。尤其是建立健全課后服務(wù)方面的法律法規(guī)，在制度保障層面提供強(qiáng)有力的推進(jìn)依據(jù)。鑒于此，我國可以根據(jù)實(shí)際對(duì)諸如關(guān)于教育、未成年人保護(hù)、兒童權(quán)益保障等現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，在條文中增添課后服務(wù)相關(guān)內(nèi)容。另一方面，出臺(tái)一部專門的關(guān)于課后服務(wù)的法律法規(guī)對(duì)其定位、性質(zhì)及內(nèi)容等進(jìn)行周密的法理闡釋，明確其法律定位，切實(shí)解決課后服務(wù)“無法可依”的困境。

其次，設(shè)立國家層面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是日本保障和推動(dòng)課后服務(wù)穩(wěn)步發(fā)展的重要手段。厚生勞動(dòng)省出臺(tái)了課后服務(wù)事業(yè)的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和課后服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營方針，成為日本全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和參照，對(duì)課后服務(wù)的具體實(shí)踐起到了重要的指導(dǎo)作用。同時(shí)，全國性標(biāo)準(zhǔn)更是課后服務(wù)的質(zhì)量保障，對(duì)于縮小不同地區(qū)間設(shè)施和服務(wù)的質(zhì)量差距也起到了一定的推動(dòng)作用。①張亞飛. 主要發(fā)達(dá)國家中小學(xué)課后服務(wù)研究[J]. 外國教育研究, 2020, 47(2): 59-69.我國教育部早在2017年3月就出臺(tái)了《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，首次從制度層面對(duì)課后服務(wù)作出規(guī)范要求，對(duì)主渠道、家長自愿、內(nèi)容形式、學(xué)生安全、組織領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面作出具體部署。②教育部.教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見[EB/OL]. (2017-03-02)[2022-07-07]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3325/201703/t20170304_298203.html.這是我國頒發(fā)的第一份關(guān)于課后服務(wù)工作的指導(dǎo)性文件，之后各省市相繼出臺(tái)相關(guān)措施，保障課后服務(wù)有序發(fā)展。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策），提出“提升學(xué)校課后服務(wù)水平，滿足學(xué)生多樣化需求”。①教育部. 中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》[EB/OL]. (2017-07-24)[2022-07-07]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html.上述國家層面的政策性文件為各地開展課后服務(wù)提出了綱領(lǐng)性、原則性要求，成為我國課后服務(wù)工作的主要依據(jù)。但是我國課后服務(wù)發(fā)展受區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平影響較大，因此有觀點(diǎn)指出，推進(jìn)各地富有特色的課后服務(wù)體系是發(fā)展的必然方向之一。②吳開俊, 姜素珍, 庾紫林. 中小學(xué)生課后服務(wù)的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐審視??基于東部十省市政策文本的分析[J]. 中國教育學(xué)刊, 2020(3): 27-31.課后服務(wù)保障機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是課后服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，勢(shì)在必行。

（二）完善課后服務(wù)運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵

持續(xù)建設(shè)課后服務(wù)運(yùn)行機(jī)制是確保課后服務(wù)順利開展的關(guān)鍵。明確責(zé)任分工、構(gòu)建多部門協(xié)同合作模式，加強(qiáng)課后服務(wù)運(yùn)行管理。另外，運(yùn)行過程中的經(jīng)費(fèi)保障是影響課后服務(wù)質(zhì)量的決定性因素。

日本《兒童福利法》中規(guī)定課后服務(wù)事業(yè)歸屬厚生勞動(dòng)省管轄。作為主管部門，厚生勞動(dòng)省制定頒布關(guān)于課后服務(wù)的各類條例通知，每年開展“課后服務(wù)實(shí)施狀況調(diào)查”，將收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)的結(jié)果反饋給政府和社會(huì)各界，同時(shí)為其他行政部門提供支持。文部科學(xué)省以“放學(xué)后兒童教室”為中心支持課后服務(wù)事業(yè)，與厚生勞動(dòng)省積極協(xié)作。內(nèi)閣府設(shè)置了“兒童·育兒總部”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兒童教育和福利政策的實(shí)施、向地方政府財(cái)政撥款等。多個(gè)政府部門相互補(bǔ)充融合，深化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，引導(dǎo)課后服務(wù)健康發(fā)展。各都道府縣負(fù)責(zé)推進(jìn)課后服務(wù)工作的順利進(jìn)行，支持相關(guān)政策的實(shí)施，設(shè)立“推進(jìn)委員會(huì)”，圍繞地區(qū)內(nèi)課后兒童綜合措施的未來走向進(jìn)行共同探討。此外，都道府縣還負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)市町村課后服務(wù)師資隊(duì)伍的培訓(xùn)工作和研修活動(dòng)。各市町村作為課后服務(wù)的運(yùn)營主體，設(shè)立“運(yùn)營委員會(huì)”，根據(jù)地區(qū)實(shí)際探討并落實(shí)相關(guān)政策的實(shí)施。學(xué)校、家長和社區(qū)居民也積極參與課后服務(wù)的推進(jìn)落實(shí)?？偟膩砜?，日本推進(jìn)課后服務(wù)的做法，可用“自上而下、各司其職”8個(gè)字來形容概括，即遵循“國家主導(dǎo)、都道府縣推進(jìn)、市町村為主體、學(xué)校與教師配合、家長參與、社會(huì)支持”的原則。③李冬梅. 日本: 放學(xué)后兒童教室+放學(xué)后兒童俱樂部[J]. 上海教育, 2016(11): 45-48.由此可見，課后服務(wù)應(yīng)是政府主管下多方參與的系統(tǒng)工程，以國家法律和政策為指南，各級(jí)政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)共同推進(jìn)參與，致力于構(gòu)建一種合作型的、多方統(tǒng)合協(xié)調(diào)的課后服務(wù)機(jī)制，進(jìn)而形成舉全社會(huì)之力的協(xié)同發(fā)展模式。

有學(xué)者指出，課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)會(huì)影響兒童對(duì)課后服務(wù)的參與度、家長對(duì)課后服務(wù)的滿意度和教師對(duì)課后服務(wù)的重視度以及師資配給。④史自詞, 李永濤. 澳大利亞中小學(xué)課后服務(wù)的發(fā)展之路和基本經(jīng)驗(yàn)[J]. 比較教育學(xué)報(bào), 2022(01): 67-80.因此，持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入，是支持課后服務(wù)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障。在力爭課后服務(wù)增量提質(zhì)的同時(shí)，日本政府不斷加大財(cái)政支持力度。在擴(kuò)充課后服務(wù)設(shè)施方面，2020年日本國家預(yù)算為978億日元，2021年預(yù)算則進(jìn)一步提升至1092億日元。服務(wù)收費(fèi)方面，一半費(fèi)用由服務(wù)享有者家庭承擔(dān)，剩下的由國家、都道府縣、市町村各承擔(dān)三分之一。根據(jù)厚生勞動(dòng)省調(diào)查報(bào)告顯示，約九成的課后服務(wù)設(shè)施正在實(shí)施費(fèi)用減免措施，同時(shí)有些地方僅對(duì)收入超過一定水平的高收入家庭收取費(fèi)用，且三分之一以上的服務(wù)設(shè)施并未收取任何費(fèi)用。①厚生労働省. 令和3年放課後児童健全育成事業(yè)(放課後児童クfflブ)の実施狀況[EB/OL]. (2021-12-24)[2022-06-03].https://www.mhlw.go.jp/content/11921000/000868247.pdf.目前，我國課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)政策仍處于探索階段，各地應(yīng)積極完善課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。例如，上海、浙江、山東、湖南等地均提出加大課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障力度；江蘇省鼓勵(lì)有條件的地方由財(cái)政全額保障，財(cái)政補(bǔ)貼不足的地方可將收費(fèi)作為補(bǔ)充和輔助；廣東省深圳市堅(jiān)持課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)由政府保障，按每生每年1000元標(biāo)準(zhǔn)資助并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不向家長收取任何費(fèi)用。②教育部. 義務(wù)教育課后服務(wù)創(chuàng)新舉措和典型經(jīng)驗(yàn)清單[EB/OL]. (2021-06-04)[2022-08-16]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202106/W020210621369310244343.pdf.正如“雙減”政策所指出的：“省級(jí)政府要制定學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障辦法，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，采取財(cái)政補(bǔ)貼、服務(wù)性收費(fèi)或代收費(fèi)等方式，確保經(jīng)費(fèi)籌措到位”，③教育部. 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》[EB/OL]. (2017-07-24)[2022-07-07]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html.政府應(yīng)負(fù)擔(dān)起課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障主體責(zé)任。推進(jìn)多部門協(xié)同發(fā)力，且以持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入，以及對(duì)課后服務(wù)質(zhì)量的跟蹤反饋，保證課后服務(wù)的增量提質(zhì)與健康運(yùn)行。

（三）滿足課后服務(wù)不同需求是目標(biāo)

日本課后服務(wù)作為社會(huì)福利體系和基礎(chǔ)教育體系的重要組成部分，其相關(guān)政策緊密結(jié)合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，并且與日本基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的系列改革一脈相承。為了更好地滿足家長和兒童的不同服務(wù)需求，課后服務(wù)活動(dòng)內(nèi)容形式多樣，場(chǎng)所選擇和設(shè)施開放時(shí)間靈活。

首先，內(nèi)容形式方面。日本課后服務(wù)設(shè)置了豐富的活動(dòng)內(nèi)容，大致可分為四個(gè)類別：一是學(xué)習(xí)支援活動(dòng)，主要包括作業(yè)輔導(dǎo)、預(yù)習(xí)復(fù)習(xí)、補(bǔ)充學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)等；二是體驗(yàn)實(shí)踐活動(dòng)，主要包括英語會(huì)話、實(shí)驗(yàn)與工作教室、文化與藝術(shù)教室等；三是體育活動(dòng)，主要包括傳統(tǒng)游戲、棒球、足球、獨(dú)輪車等；四是生活指導(dǎo)活動(dòng)，主要包括兒童健康管理、兒童自立能力培養(yǎng)、零食供應(yīng)等。④福士輝美. 放課後児童健全育成事業(yè)の展開と課題[J]. レファレンス, 2016, 66(10): 1-27.除上述活動(dòng)外，各地還因地制宜開展具有本地區(qū)特色的民俗活動(dòng)，這也是日本課后服務(wù)的一大特色和亮點(diǎn)。值得注意的是，日本課后服務(wù)在活動(dòng)內(nèi)容的設(shè)置上做到了多方面的兼顧，以培養(yǎng)兒童身心全面發(fā)展。兒童在參與活動(dòng)過程中不僅能夠鞏固學(xué)校內(nèi)的學(xué)習(xí)內(nèi)容，還可以進(jìn)行體育、文藝及民俗特色活動(dòng)。課后服務(wù)不應(yīng)該只是學(xué)校教育的簡單補(bǔ)充，需要積極開發(fā)創(chuàng)新課后服務(wù)內(nèi)容和形式，形成各自特色，滿足兒童個(gè)性化發(fā)展需求。

其次，場(chǎng)所供給方面。日本把學(xué)校作為開展課后服務(wù)的主陣地，能夠最大限度地確保兒童安全。而公民館、兒童館等校外公益性場(chǎng)地作為課后服務(wù)的重要開展場(chǎng)所，既可以滿足家長需求，也可以拓展兒童參與課后服務(wù)的活動(dòng)空間。無論是學(xué)校內(nèi)還是學(xué)校外，厚生勞動(dòng)省對(duì)課后服務(wù)場(chǎng)所在兒童活動(dòng)需要的室內(nèi)外空間、環(huán)境維護(hù)、衛(wèi)生條件、事故防止與應(yīng)對(duì)等方面都作出了規(guī)定，以此保障兒童享受優(yōu)質(zhì)的課后服務(wù)。另外，原則上服務(wù)設(shè)施開放時(shí)間為每年250天以上，節(jié)假日期間為每天8小時(shí)以上，假期以外為每天3小時(shí)以上。不過，根據(jù)家長的工作狀況、學(xué)校的放學(xué)時(shí)間以及當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，開放日期和開放時(shí)間均可靈活設(shè)定，充分尊重和考慮家長及兒童意愿和實(shí)際情況。

在我國，推進(jìn)課后服務(wù)是治理“三點(diǎn)半現(xiàn)象”難題的重要舉措，①馬健生, 鄒維. “三點(diǎn)半現(xiàn)象”難題及其治理??基于學(xué)校多功能視角的分析[J]. 教育研究, 2019, 40(4): 118-125.努力做好課后服務(wù)也是“雙減”政策落實(shí)的重要途徑。②都曉. “雙減”視域下課后服務(wù)的難點(diǎn)與進(jìn)路[J]. 暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2022, 44(3): 121-132.截至當(dāng)前，多省義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，課后服務(wù)工作取得重要進(jìn)展，課后服務(wù)體系建設(shè)已然成為高質(zhì)量教育體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。但課后服務(wù)工作仍存在諸如內(nèi)容形式單一、經(jīng)費(fèi)來源單一、注重學(xué)業(yè)指導(dǎo)而忽視體育活動(dòng)等問題。日本課后服務(wù)起步較早，較為成熟，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得思考，但需要指出的是，我國與日本制度不同，探討時(shí)應(yīng)立足我國基本國情、適應(yīng)我國教育改革及社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況，最大限度滿足家長和兒童的不同需求，提供更高質(zhì)量的課后服務(wù)。