推行全面預(yù)算績效管理工作的思考

閻秀娟 山西弘澤會計師事務(wù)所(普通合伙)

隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的不斷深入，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財政收入增長放緩，剛性支出需求較大，財政運行緊平衡特征明顯。建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，應(yīng)以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口。

一、預(yù)算管理改革下的績效管理政策發(fā)展歷程

自1994年我國開始實施分稅制財政體制改革后，我國的財政收支規(guī)?？焖僭鲩L，財政支出的效益問題也愈發(fā)受到關(guān)注，在分稅制改革的推動下，全面預(yù)算管理的改革開始逐步向前推進。

2001年，財政部要求各省、直轄市、自治區(qū)進行財政支出績效評價工作的研究和探索。2001年7月27日，《中央部門項目支出預(yù)算管理試行辦法》(財預(yù) 331 號)出臺，提出了對中央部門年度預(yù)算安排的項目實行績效考評制度，并將項目完成情況和績效考評結(jié)果作為以后年度審批項目立項的參考依據(jù)。2002年，政府預(yù)算績效管理以預(yù)算績效評價工作為切入點進行改革，將部分教育專項基金作為績效評價的試點；2003 年黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，中央和地方財政開始探索預(yù)算項目事后績效評價，預(yù)算績效管理理念逐步樹立，預(yù)算績效管理改革破冰前行。2011年，績效評價的鏈條延伸到預(yù)算績效管理全過程。2011年4月，財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)〔2011〕285號)，提出了搭建預(yù)算績效評價體系的基本框架；同年7月，先后出臺《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)〔2011〕416號)和《預(yù)算績效管理工作考核辦法(試行)》(財預(yù)〔2011〕433號)，把績效評價工作延伸到預(yù)算管理的全過程，以預(yù)算績效評價為整體核心，啟動我國的預(yù)算績效管理改革。2013年4月，《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》(財預(yù)〔2013〕53號)出臺，從項目支出、部門整體和財政預(yù)算三個層面，構(gòu)建了三套績效評價共性指標(biāo)體系框架，在一定程度上統(tǒng)一了三個層面預(yù)算績效評價的體系內(nèi)容。

2015年，預(yù)算績效管理進入目標(biāo)管理階段，績效評價目標(biāo)也隨之明確。2015年5月，財政部下發(fā)了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》(財預(yù)〔2015〕88號)；同年9月《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》(財預(yù)〔2015〕163號)出臺，對績效目標(biāo)的內(nèi)容、目標(biāo)管理辦法等進行了具體的規(guī)范。從而大大加強了預(yù)算績效評價工作的可操作性。

2017年10月，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中明確指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理工作。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。要牢固樹立正確政績觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績效導(dǎo)向，落實主體責(zé)任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預(yù)算績效管理，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。2018年9月1日，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。

縱觀我國預(yù)算績效管理的全部發(fā)展歷程，從探索階段到試點階段，再到全過程預(yù)算績效管理階段，最終到如今的全面推進績效管理實施階段，在預(yù)算績效管理改革上，我國穩(wěn)步推進，且已取得初步成效。

二、實施預(yù)算績效管理的必要性

我國的傳統(tǒng)財政支出在配置資源方面，缺乏明確的配置依據(jù)和具體標(biāo)準，資金配置不規(guī)范、不透明、不合理；存在討價還價、上下級之間博弈的現(xiàn)象；部門之間、地區(qū)之間、項目之間的資金分配不合理，資金嚴重浪費與資金短缺并存。其次，傳統(tǒng)財政資金分配和管理使用中存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量”的問題，由于缺乏績效管理，監(jiān)督方式以上級對下級政府的監(jiān)督為主，財政資金支出以上級領(lǐng)導(dǎo)同意通過為準，因此，導(dǎo)致大量財政資金在國庫賬戶上“沉睡”，腐敗問題、“豆腐渣”工程層出不窮，財政調(diào)控經(jīng)濟效果或資源配置效果大打折扣。因此，要全面實施預(yù)算績效管理工作，將預(yù)算績效管理工作貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，加快預(yù)算執(zhí)行的進度，做好預(yù)算績效監(jiān)控，更好發(fā)揮財政資金的統(tǒng)籌作用。

實施全面預(yù)算績效管理作為財政體制現(xiàn)代化改革的制度安排，對促進政府治理能力建設(shè)的作用體現(xiàn)在：第一，預(yù)算是政府履職和執(zhí)行宏觀調(diào)控優(yōu)化資源配置的集中反映，要求把績效管理的理念和方法深度融入到預(yù)算執(zhí)行的全過程，是一種講求成本效益、注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)責(zé)任約束的新型預(yù)算管理模式，也是一種整合事和錢、權(quán)和責(zé)的機制，有利于從根本上實現(xiàn)以財行政；第二，全面預(yù)算績效管理強調(diào)：政府部門預(yù)算申請時必須以其職責(zé)為依據(jù)，設(shè)置具體的績效目標(biāo)，準確計算達成目標(biāo)所需的資金，根據(jù)“誰支出、誰負責(zé)”的基本原則，力求避免浪費；項目資金分配必須根據(jù)項目的必要性、可行性、所要取得的效果(效益)進行立項，并有資金配置的預(yù)算依據(jù)；財政支出要與取得的產(chǎn)出或成效相掛鉤，上一年的表現(xiàn)直接影響下一年的預(yù)算安排。這在很大程度上增強了財政支出的績效意識。第三，通過推進全面預(yù)算績效管理促進預(yù)算全過程透明。預(yù)算績效管理一方面強化部門內(nèi)部的監(jiān)督責(zé)任，增強預(yù)算執(zhí)行的透明度；另一方面將政府部門非涉密的活動置于人民群眾的監(jiān)督之下，強化部門活動的社會監(jiān)督，提高了社會公眾對政府工作的信任度。

三、當(dāng)前預(yù)算績效評價存在的問題

一是全面預(yù)算績效理念尚未牢固樹立。在市場經(jīng)濟體制變革的新時期，政府的公共財政特性明顯增強，但受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制影響，“重分配、輕管理”的管理理念尚未完全清除，一些地方和部門，特別是在基層，對財政資金依然存在重安排輕監(jiān)督、重爭取輕管控、重支出輕成效的問題；權(quán)責(zé)定位模糊、監(jiān)控管理職能不清、評價反饋機制不全、問責(zé)機制不健全等問題都會影響預(yù)算績效管理體系功能價值優(yōu)勢的有效發(fā)揮，還無法充分調(diào)動相關(guān)部門的預(yù)算執(zhí)行積極性，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理形式化、表象化；此外績效管理的廣度和深度不足，國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算兩種預(yù)算尚未全部納入績效管理體系；單位(部門)績效自評質(zhì)量普遍不高，流于形式，對一些委托第三方開展的績效評價，未對出具的績效評價報告進行嚴格復(fù)查等。

二是績效目標(biāo)設(shè)定不夠明確。我國不同地域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，使得各地政府的預(yù)算績效管理工作呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢。新時期財政預(yù)算績效管理工作的開展，雖然取得了一定成效，但其在預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建過程中，僅從整體考慮預(yù)算績效的考核指標(biāo)體系，忽視指標(biāo)體系、考核目標(biāo)的細化規(guī)定和要求，導(dǎo)致預(yù)算績效管理體系的評價標(biāo)準無法做到統(tǒng)一，如：政策的績效目標(biāo)設(shè)定僅為政策需完成的內(nèi)容，未設(shè)置預(yù)期產(chǎn)出的效益和效果指標(biāo)；目標(biāo)設(shè)定不切合客觀實際、不符合發(fā)展規(guī)劃、與計劃安排的投資額或資金量不匹配、不具有可操作性等；績效指標(biāo)未設(shè)置成本指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)或設(shè)置較籠統(tǒng)、可量化未量化等。也就使得政府在貫徹和執(zhí)行預(yù)算績效管理體系的過程中無法做到完全落實，從而影響預(yù)算績效管理工作的權(quán)威性。

三是財政預(yù)算績效管理基礎(chǔ)支撐不足。通過分析財政預(yù)算績效管理工作，該項工作具有一定的政策性、系統(tǒng)性與專業(yè)性。在具體工作開展階段，應(yīng)當(dāng)保證相關(guān)管理人員具備專業(yè)業(yè)務(wù)水平與能力，如此各項工作才具有開展的可行性與有效性。通過分析部分單位的預(yù)算績效管理工作實際執(zhí)行情況，具體從事預(yù)算績效管理的工作人員，在前期調(diào)研、編制預(yù)算、績效目標(biāo)設(shè)定、評價指標(biāo)設(shè)置、資料審核、項目跟蹤、績效評價和過程公開等方面都存在能力不足的現(xiàn)象，在具體工作開展階段，缺乏專業(yè)指導(dǎo)與監(jiān)督，無法實現(xiàn)對多個項目的整體支出進行綜合評價，也無法充分發(fā)揮出財務(wù)預(yù)算績效管理工作的效能。同時也存在思想意識不強的現(xiàn)象，沒有充分認識到績效管理工作在預(yù)算執(zhí)行中的重要性。

四是績效激勵約束作用不強?？冃Э己耸墙⒓钆c約束機制的前提和基礎(chǔ)，現(xiàn)有績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制尚未完全建立，不能及時掌握預(yù)算執(zhí)行的實際情況，后續(xù)監(jiān)管工作不力，沒有更好地關(guān)注資金的使用效果，及時進行動態(tài)調(diào)整；預(yù)算績效管理對優(yōu)化財政資源配置和提高政府效能的作用沒有得到充分發(fā)揮。

五是預(yù)算績效管理工作機構(gòu)不健全。新時期預(yù)算績效管理工作具有專業(yè)性、政策性變強的發(fā)展趨勢，而預(yù)算績效管理工作的開展不僅需要財務(wù)人員、管理人員的努力，更需要各職能部門的高效配合。在信息技術(shù)快速發(fā)展的時代背景下，預(yù)算績效管理工作的開展雖然也引進了數(shù)字化、信息化技術(shù)，但在專業(yè)數(shù)據(jù)庫、信息庫、專家?guī)斓确矫娴呐渲貌幌冗M，預(yù)算績效管理機構(gòu)不健全，尤其是第三方評價機構(gòu)的缺失，使得預(yù)算績效評價流于形式，很難滿足財務(wù)預(yù)算績效管理工作的實際需求。

四、對策及建議

(一)強化宣傳力度，加強預(yù)算績效管理的整體觀念

首先，加強績效管理的政策培訓(xùn)，及時關(guān)注新頒布的政策性文件，定期開展預(yù)算績效管理相關(guān)知識的線上學(xué)習(xí)和現(xiàn)場培訓(xùn)工作，通過加強預(yù)算績效管理培訓(xùn)、考核，督促績效目標(biāo)編制、績效自評及評價結(jié)果應(yīng)用等方式，不斷提高工作人員的預(yù)算績效管理意識，讓績效管理理念植根于日常工作中。其次，需要在單位內(nèi)部加強對績效管理理念的宣傳力度，提升績效管理工作的質(zhì)量；在完善內(nèi)部宣傳工作的同時，利用政府網(wǎng)站、財政信息網(wǎng)絡(luò)等互聯(lián)網(wǎng)，對各地財政部門的預(yù)算績效管理工作進行宣傳和報道，不斷提升工作人員的績效管理意識和積極性。

(二)提升預(yù)算績效目標(biāo)編制的質(zhì)量

預(yù)算績效目標(biāo)是績效管理的出發(fā)點，也是實施績效監(jiān)控、開展績效評價及結(jié)果運用等工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。合理規(guī)劃財政預(yù)算績效目標(biāo)，使得財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系設(shè)置更加科學(xué)合理是新時期市場經(jīng)濟體制改革發(fā)展的關(guān)鍵。預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定要滿足指向明確、重要關(guān)鍵、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配、可操作等要求。推進政策、單位整體支出績效目標(biāo)編制的全面性。績效目標(biāo)編制要嵌入預(yù)算編制系統(tǒng)，達到績效目標(biāo)與部門預(yù)算一起申報、一起審核、一起批復(fù)的要求，財政部門、各預(yù)算單位要嚴格執(zhí)行對預(yù)算績效目標(biāo)的審核工作，及時對存在的問題予以修改和調(diào)整。

(三)抓好預(yù)算績效管理的重點環(huán)節(jié)

一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向。開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件。財政部門要嚴格績效目標(biāo)審核，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預(yù)算。二是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效監(jiān)控。按照“誰支出、誰負責(zé)”的原則，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。三是決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價。四是強化績效評價結(jié)果剛性約束。健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。五是推動預(yù)算績效管理擴圍升級。

(四)推進預(yù)算績效跟蹤監(jiān)控，落實績效評價結(jié)果的運用

預(yù)算績效跟蹤監(jiān)控是一種事中控制手段，有利于保障績效目標(biāo)的實現(xiàn)。制定預(yù)算績效跟蹤監(jiān)控辦法，明確績效運行監(jiān)控信息的收集、分析、填報及運用等各程序環(huán)節(jié)；對于一般項目，由預(yù)算單位開展績效跟蹤，重點項目由財政部門組織開展或委托第三方機構(gòu)，實施重點績效跟蹤，財政部門、預(yù)算單位之間要做好監(jiān)控信息的溝通共享，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題和管理漏洞。推進全流程的績效管理系統(tǒng)建設(shè)，可將績效管理融合到現(xiàn)有的財政一體化管理信息系統(tǒng)中，為全面實施預(yù)算績效管理工作提供平臺和技術(shù)支持。用好績效評價結(jié)果，是績效評價工作的最終落腳點。一是要對預(yù)算執(zhí)行信息、績效監(jiān)控信息和績效評價結(jié)果等進行綜合分析，為下一步做好財政預(yù)算管理提供必要的服務(wù)和決策參考；二是要確實落實好績效評價結(jié)果與部門預(yù)算安排及政策調(diào)整相掛鉤的結(jié)果應(yīng)用，及時公開通報預(yù)算績效執(zhí)行結(jié)果，及時反饋、通報績效監(jiān)控、績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題；三是要繼續(xù)深化審計和社會公眾的監(jiān)督職能，將預(yù)算績效管理情況、執(zhí)行過程及結(jié)果等作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、重大方針政策貫徹執(zhí)行審計的重要內(nèi)容，將審計結(jié)果納入干部政績考核體系中，強化績效激勵約束作用，提升預(yù)算績效管理理念和責(zé)任意識。

五、結(jié)語

全面實施預(yù)算績效管理是落實以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。全面實施預(yù)算績效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是推動公共部門責(zé)權(quán)利重構(gòu)的有效途徑，是實現(xiàn)錢與事、權(quán)與責(zé)、決策與執(zhí)行、服務(wù)與需要有機融合的一種機制。對于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到了積極作用?！?/p>