“風(fēng)險導(dǎo)向、責(zé)任導(dǎo)向和價值導(dǎo)向”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究

朱巧青 江蘇省淮安市洪澤區(qū)審計局

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計概述

(一)審計概念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在離任時，由國家審計機關(guān)針對其任期內(nèi)所承擔(dān)的自然資源管理、生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任履行過程及結(jié)果進行評價，重點關(guān)注其對國家資源環(huán)境政策方針的落實情況、相關(guān)法律法規(guī)遵守情況、資金以及項目管理情況。這是一種融合資源環(huán)境審計和經(jīng)濟責(zé)任審計特色，順應(yīng)我國新時代高質(zhì)量發(fā)展需求的審計類型。審計結(jié)果既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職業(yè)績的重要考核指標(biāo)，也是對國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、自然資源和環(huán)境治理成效的評價。

(二)審計范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍主要包括兩方面：一是轄區(qū)內(nèi)所有自然資源的管理情況，如土地資源(耕地、林地、草地、濕地等)、水資源(水庫、河流、湖泊、地下水等)、森林資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源以及其他天然產(chǎn)生具有稀缺性并且能夠為當(dāng)?shù)貛韮r值流入的各種資源。二是轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護和污染防治情況，如對大氣、水和土壤污染的治理，土地沙化防治以及礦山生態(tài)環(huán)境整治等。

具體的審計范圍要根據(jù)被審計對象的黨政責(zé)任以及所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的自然資源和生態(tài)環(huán)境情況確定，重點要關(guān)注在被審計對象的任期內(nèi)，實物量發(fā)生較大變化的自然資源、污染物排放當(dāng)量發(fā)生較大變化的污染源以及生態(tài)特征發(fā)生重大變化的自然環(huán)境。

(三)審計意義

審計作為國家治理的組成部分，是監(jiān)督黨和國家大政方針及各項政策落地執(zhí)行的有效手段。2010年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國企領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，要求各層級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都必須接受經(jīng)濟責(zé)任審計，而自然資源資產(chǎn)管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)實施審計。

《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出“圍繞中央關(guān)于加強領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的決策部署，加快建立健全審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，促進領(lǐng)導(dǎo)干部落實生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制?！睂嵤┼l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是國家治理的必然要求，也是促進我國生態(tài)文明建設(shè)布局落地的必然選擇。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的困難

(一)審計重點不突出，審計方向難把控

自然資源資產(chǎn)存在分布廣、形態(tài)雜、統(tǒng)計口徑不一致等特點，審計機關(guān)在實施具體審計工作時，很難直接從各個主管部門提供的資料中直接發(fā)現(xiàn)審計重點或者識別到風(fēng)險。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)儲量小、類型簡單的情況下，審計重點往往很清晰。如果一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然資源資產(chǎn)儲量大、類型復(fù)雜，那么想要進行風(fēng)險評估、明確審計重點難度就非常大，一方面所涉及的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)都來自于不同的政府主管部門，互不相通，標(biāo)準(zhǔn)和口徑都不一致；另一方面許多基層的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計只到縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)既不準(zhǔn)確也不完整。

經(jīng)濟責(zé)任審計的時效性要求審計人員必須在一定時間內(nèi)完成審計，這就導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是審計范圍過大，重點不突出，久而久之流于形式。二是審計隨機性較強，根據(jù)縣級部門統(tǒng)計的不同資源儲量絕對值變化進行抽樣審計，將數(shù)量變化大的資源作為審計重點，但這樣難免會造成某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部提前預(yù)判到審計方向，從而鉆空子。

(二)技術(shù)手段較落后，關(guān)鍵證據(jù)難獲取

由于自然資源資產(chǎn)的復(fù)雜性，想要了解掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)的全貌，審計人員必須要借助專業(yè)的測量、勘探技術(shù)，方可能獲取一手審計資料。但是，這種方式顯然不具有可行性，一是基層對審計經(jīng)費的投入不足以支持類似的工作；二是審計的時效性要求，也不允許審計人員花費大量的時間用在統(tǒng)計自然資源資產(chǎn)原始數(shù)據(jù)上。所以目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的離任審計中，傳統(tǒng)的手工審計技術(shù)和審計方式仍然是主流。

同樣的，審計人員缺少專業(yè)技術(shù)手段支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣級政府各主管部門信息化建設(shè)也都不盡如人意。這就造成在審計過程中，數(shù)據(jù)都是五花八門，原因一是自然資源資產(chǎn)的各個主管部門的統(tǒng)計周期不一致。二是不同的主管部門對自然資源資產(chǎn)的價值計量標(biāo)準(zhǔn)不同。三是數(shù)據(jù)可能受到上級或其他關(guān)系方的干擾，或者地方政府為了政績而對數(shù)據(jù)進行刻意粉飾，數(shù)據(jù)的可靠性受損。

(三)責(zé)任界定不清晰，問責(zé)追責(zé)難執(zhí)行

我國法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期為五年。在實際中，由于崗位調(diào)動、工作調(diào)整等原因，領(lǐng)導(dǎo)干部在任期中途離任的情況很普遍。這就造成一個問題，即上一任在自然資源資產(chǎn)管理上的問題可能在他離任時已經(jīng)發(fā)生，但是并未完全顯現(xiàn)，而繼任者則需要處理后果，相關(guān)責(zé)任很難界定。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些部門是上級單位垂直管理的，某些涉及自然資源資產(chǎn)的項目安排的實際決策可能由縣一級主管部門做出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。這又造成了權(quán)利和責(zé)任的不匹配。

定責(zé)困難，追責(zé)同樣困難。由于在經(jīng)濟責(zé)任審計中“先離后審”是普遍現(xiàn)象，除非審計發(fā)現(xiàn)有特別嚴(yán)重的問題，才會有紀(jì)檢監(jiān)察部門對相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部進行追責(zé)。否則，“先離后審”的審計結(jié)果最多作為組織部門對領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用時的參考。不僅如此，審計機關(guān)由于的職能所限，對于很多發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，只能由紀(jì)委監(jiān)委或司法機關(guān)進行審查追責(zé)，而這又會涉及到其他工作流程，時效性也會受到影響。

(四)審計質(zhì)量難提升，成果應(yīng)用不到位

高質(zhì)量的審計成果需要有獨立的審計定位、完善的審計流程、專業(yè)的人才配置和充足的物質(zhì)資源來保障。這四個條件，對于基層審計都相對匱乏。一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計容易受到其他行政機構(gòu)的干預(yù)，影響審計獨立。二是，經(jīng)濟責(zé)任審計法律法規(guī)，基層在實際執(zhí)行過程中配套流程不夠完善。三是，自然資源資產(chǎn)離任審計屬于新型審計模式，需要審計人員掌握一定的自然資源、環(huán)境保護等專業(yè)知識，而這類人才目前十分缺乏。四是，審計需要先進的科學(xué)技術(shù)投入，而這對于財政壓力較大的基層是難以承擔(dān)的。

由于“先離后審”“不離不審”的普遍現(xiàn)象，審計成果對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用作用有限，而且審計結(jié)論的不公開性，導(dǎo)致除了上級主管領(lǐng)導(dǎo)以外，其他部門并不能通過審計成果監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為。此外，審計過程中提出的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)管理政策的建設(shè)性意見也很難實施。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然資源資產(chǎn)管理方面以執(zhí)行為主，政策的優(yōu)化卻需要區(qū)縣級或更高級別的政府部門牽頭。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計改善建議

(一)風(fēng)險導(dǎo)向——明確審計方向

針對審計重點、方向、技術(shù)和證據(jù)方面存在的困難，基層審計機關(guān)要堅持風(fēng)險導(dǎo)向，將審計重心前移，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)變化及管理過程的關(guān)注。

首先，審計機關(guān)可以按照區(qū)縣劃分，建立轄區(qū)自然資源資產(chǎn)跟蹤和風(fēng)險評估機制。通過與各主管部門的聯(lián)動，動態(tài)掌握轄區(qū)內(nèi)自然資源的狀況。例如，可以定期到環(huán)保部門調(diào)研，了解一段時期內(nèi)轄區(qū)的排污情況、生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況，重點環(huán)保工程項目的實施進展，當(dāng)下國家對于生態(tài)治理的重點關(guān)注方向等。同時，對于近期轄區(qū)內(nèi)以及同等生態(tài)條件下的其他市縣發(fā)生的環(huán)保事故及處理情況進行了解。調(diào)研結(jié)束后，總結(jié)轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理過程的潛在風(fēng)險。

其次，根據(jù)調(diào)研掌握的風(fēng)險情況，按照自然資源資產(chǎn)類別，建立風(fēng)險清單。然后將風(fēng)險清單中的所有風(fēng)險點按照定性和定量維度進行風(fēng)險評估。例如，轄區(qū)內(nèi)森林資源保護和管理風(fēng)險中，每年退耕還林還草面積未能按計劃實現(xiàn)，或者森林覆蓋面積受災(zāi)或人為減少，均為定量風(fēng)險；而違規(guī)變更林地用途，濫砍濫伐則為定性風(fēng)險。所評估的定性和定量風(fēng)險，需要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源條件、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、國家法律法規(guī)等，將風(fēng)險可能造成的損失從高到低排序，建立自然資源資產(chǎn)管理風(fēng)險庫，并定期更新。

最后，在實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計前，審計人員根據(jù)所建立的自然資源資產(chǎn)管理風(fēng)險庫，結(jié)合被審計對象所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況進行調(diào)整，形成一套適用于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審計評價指標(biāo)。例如，在風(fēng)險庫中水資源風(fēng)險等級較高，礦產(chǎn)資源風(fēng)險等級較低。但是區(qū)縣內(nèi)的自然資源分布并不均勻，被審計對象所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流、湖泊占區(qū)縣總量很低，而礦產(chǎn)資源分布占區(qū)縣總量很高，這種情況下審計人員就必須實事求是進行風(fēng)險等級調(diào)整，以確保審計重點和方向與實際情況保持一致。

通過上述改善方式，一方面審計人員可以更加準(zhǔn)確、系統(tǒng)地把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)風(fēng)險，確定審計重點和方向；另一方面，將審計重心前移，工作做在平時，能夠保證實施審計過程中在明確方向指引下，將更多精力投入在查找關(guān)鍵審計證據(jù)上，提升審計效率效果。

(二)責(zé)任導(dǎo)向——強化定責(zé)和追責(zé)

針對責(zé)任界定、問責(zé)追責(zé)方面存在的困難，審計機關(guān)可以和黨委、政府以及上級領(lǐng)導(dǎo)，堅持責(zé)任導(dǎo)向，共同研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任定責(zé)追責(zé)機制。

在責(zé)任界定方面，基層黨委、人大在選舉任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部時，可將其任職期間內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任主要指標(biāo)形成具體的目標(biāo)責(zé)任書，由領(lǐng)導(dǎo)干部簽署，對黨委和人大負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的主管干部，同樣由黨政一把手下達目標(biāo)責(zé)任書，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府負(fù)責(zé)。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部換屆交接，上一任領(lǐng)導(dǎo)干部的離任后，各項自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)須經(jīng)審計后，作為新一屆領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任書內(nèi)容的主要依據(jù)，也作為其離任審計時所管理的自然資源資產(chǎn)各項指標(biāo)的主要對比依據(jù)。同時，要探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任終身制，對于領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，審計發(fā)現(xiàn)的問題，能夠證明發(fā)生的原因在其任職期間內(nèi)已經(jīng)存在的，應(yīng)當(dāng)對其進行追責(zé)。

在責(zé)任追究方面，基層黨委、政府可探索建立紀(jì)委監(jiān)委和審計機關(guān)協(xié)同工作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計仍然由審計機關(guān)主導(dǎo)，審計機關(guān)在審計正式開始前，將審計通知知會到同級紀(jì)委監(jiān)委，并將審計目的、對象、范圍、時間和舉報方式以公告的形式向黨政機關(guān)內(nèi)部和社會公開，接受內(nèi)外部監(jiān)督并廣泛征集審計線索。對于在審計過程中收到或所發(fā)現(xiàn)的，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任何違法違紀(jì)、貪污腐化、徇私舞弊等線索，審計機關(guān)可直接交由紀(jì)委監(jiān)委進行線索核查。無論紀(jì)委監(jiān)委是否決定立案，審計工作都持續(xù)進行。線索發(fā)現(xiàn)一條，核查一條，并查清事實、追究責(zé)任，及時做出審計結(jié)論。

通過上述改善方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任將更加清晰，規(guī)避推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，審計人員界定責(zé)任的依據(jù)也將更加充分，責(zé)任追究更加高效、直接，審計的監(jiān)督力量和威懾力量都能得到很大程度的提升。

(三)價值導(dǎo)向，提升審計效能

針對審計質(zhì)量、成果應(yīng)用方面存在的困難，審計機關(guān)要堅持價值導(dǎo)向，研究優(yōu)化審計質(zhì)量提升策略，探索審計成果應(yīng)用的有效途徑。

對于審計質(zhì)量管理，第一要完善審計法律法規(guī)和基層審計制度，通過制度確立審計機關(guān)的定位，從價值層面將審計的宗旨和提升基層行政水平相關(guān)聯(lián)，用制度保護審計人員，尤其是基層審計人員的履職不受到其他方干擾，保證被審計對象以及其他部門配合審計的義務(wù)得到履行。第二要優(yōu)化審計質(zhì)量復(fù)核流程，其中除了對審計目的、證據(jù)、程序、底稿、結(jié)論之間的支撐關(guān)系進行檢查以外，更重要的是評價審計建議的前瞻性、科學(xué)性、合理性，注重對審計建議質(zhì)量的提升。第三要大力培養(yǎng)具有自然資源資產(chǎn)相關(guān)專業(yè)能力的復(fù)合型審計人才，提高審計隊伍的整體職業(yè)素養(yǎng)。第四政府要加大對審計機關(guān)的支持力度，通過增加審計預(yù)算支出，引入社會專業(yè)咨詢服務(wù)支持，協(xié)調(diào)自然資源主管部門配合等方式，改善審計的物質(zhì)條件。

對于審計成果應(yīng)用，審計機關(guān)可以建立機構(gòu)之間協(xié)作交流機制。受相同上級管轄的審計機關(guān)之間，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中發(fā)現(xiàn)的共性問題、典型問題，可以互相借鑒交流，對表象問題進行深入研究，從“點”逐步擴大到“面”，形成具有建設(shè)意義的審計建議。例如，某地級市的兩個區(qū)縣審計局，都在審計中發(fā)現(xiàn)，被審計對象所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有色金屬企業(yè)某一類污染物的排放當(dāng)量計量方式不恰當(dāng)，但環(huán)保制度并未明確規(guī)定。這種情況下，可以通過與地市級審計機關(guān)進行交流研究，排查所轄范圍內(nèi)是否均存在類似問題，并將改善建議上報到更高級別的環(huán)保主管部門，推動價值計量方式的優(yōu)化，從根本上解決這一問題。

通過上述改善方式，審計機關(guān)能夠進一步增強審計的能力和價值創(chuàng)造力，改進審計理念，從傳統(tǒng)的差錯糾弊轉(zhuǎn)向利用審計價值提升基層政府治理水平，大大提升審計成果的質(zhì)量和應(yīng)用價值。

四、結(jié)語

綠水青山就是金山銀山，保護好綠水青山，守護好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)，這不僅是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，更是關(guān)系中華民族長遠發(fā)展的根本大計。如何監(jiān)督好、評價好鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任，運用好審計成果，需要始終堅持風(fēng)險導(dǎo)向、責(zé)任導(dǎo)向和價值導(dǎo)向，結(jié)合基層治理實際情況，不斷向前探索?！?/p>