新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑

冉 旺

湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000

隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革深入進(jìn)行，檢察機關(guān)既面臨適應(yīng)司法運行規(guī)律的外部挑戰(zhàn)，又面臨反貪等部門轉(zhuǎn)隸后機構(gòu)職能調(diào)整。檢察機關(guān)到底何去何從？2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》第一百三十四條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，從這一根本大法的規(guī)定來看，檢察機關(guān)依然是我國的法律監(jiān)督機關(guān)。隨后，最高人民檢察院檢察長提到“認(rèn)真思考如何在強化法律監(jiān)督主業(yè)上謀取新的更大發(fā)展”，這也說明檢察機關(guān)的定位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)工作的重心是將法律監(jiān)督職能落實落地落細(xì)。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要重新探索檢察機關(guān)的法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑，如此，才能構(gòu)建有中國特色的檢察之路，做實、做強法律監(jiān)督這一主業(yè)，從而建立現(xiàn)代化的法治國家。

一、新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑

（一）建立以訴權(quán)為核心的監(jiān)督體系

法律運行包括立法、執(zhí)法、司法、守法，法律運行中不可避免出現(xiàn)各種各樣破壞法律運行的違法犯罪行為，故“法律監(jiān)督是法律運行不可或缺的構(gòu)成性機制”［1］，我國設(shè)立檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其目的就是監(jiān)督法律執(zhí)行和實施，從而保證國家法律的統(tǒng)一。檢察機關(guān)法律監(jiān)督如何實現(xiàn)呢？通過我國《憲法》第一百二十七條、第一百四十條、《刑事訴訟法》第七條的規(guī)定來看，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)主要是通過刑事公訴權(quán)來實現(xiàn)對與偵查機關(guān)、審判機關(guān)相互之間的監(jiān)督，故筆者主張檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑是以訴權(quán)尤其是刑事公訴權(quán)為核心，民事、行政公益訴訟權(quán)為補充（二者合稱為訴權(quán)）來構(gòu)建監(jiān)督體系。

刑事公訴權(quán)是“檢察制度的源頭和歸屬，是檢察制度的靈魂”［2］，一定程度上說明檢察機關(guān)從誕生之日就是在私人救濟力量不足時，來平衡偵查權(quán)和審判權(quán)而產(chǎn)生的，故建立以訴權(quán)為核心的監(jiān)督體系，必須以刑事公訴權(quán)為核心，公益訴訟權(quán)為補充。以刑事公訴權(quán)為核心，可以衍生出一系列的權(quán)力來實現(xiàn)監(jiān)督。偵查機關(guān)的偵查活動是為檢察機關(guān)提起公訴做準(zhǔn)備的，在以審判為中心的司法體制改革背景下，偵查機關(guān)所采用的偵查行為、偵查手段、形成的證據(jù)材料必須符合公訴的要求，由此衍生出檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、退回補充偵查權(quán)（包括自行偵查權(quán)）、非法證據(jù)排除權(quán)以及提起公訴或不起訴決定權(quán)來實現(xiàn)對偵查機關(guān)的監(jiān)督。從檢察機關(guān)提起公訴的目的是追究被告人的刑事責(zé)任，那么被告人是否追究了刑事責(zé)任以及追究刑事責(zé)任是否適當(dāng)、刑事責(zé)任是否得到執(zhí)行，這些都要通過檢察機關(guān)的提起公訴權(quán)，對審判活動檢察建議權(quán)、抗訴權(quán)、刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)對審判機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督，以上這些權(quán)力都可以說是檢察機關(guān)刑事公訴權(quán)的衍生，它們從屬于檢察機關(guān)的刑事公訴權(quán)。此外，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，對行政機關(guān)不作為、違法作為、污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為提起公益訴訟權(quán)也是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的有效補充，故筆者主張檢察機關(guān)法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑是建立以訴權(quán)為核心的監(jiān)督體系，做強刑事公訴這一傳統(tǒng)的主業(yè)，完善公益訴訟這一新業(yè)務(wù)來實現(xiàn)法律監(jiān)督，從而保障法律運行的統(tǒng)一。

（二）建立以案件化為基礎(chǔ)的監(jiān)督模式

檢察制度發(fā)展史表明，檢察機關(guān)“首先是一個辦案機關(guān)……通過辦案來維護(hù)國家利益和社會公共利益”［3］，按照我國現(xiàn)行《憲法》《刑事訴訟法》等法律的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)我國檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)既來自具體案件辦理過程中，又以監(jiān)督事項向案件轉(zhuǎn)化作為最終歸屬。首先，監(jiān)督的線索來自具體案件中。在批準(zhǔn)或決定逮捕階段，檢察機關(guān)在審查是否決定或者批準(zhǔn)逮捕的過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督偵查行為是否合法，是否有非法收集證據(jù)的行為；在審查起訴階段，檢察機關(guān)在審查是否起訴的過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督偵查活動是否合法，偵查程序是否合法，偵查期間是否符合法律規(guī)定；在出庭公訴、判決審查過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督法院的審判活動是否合法，判決是否合法合理；在監(jiān)督刑罰執(zhí)行過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督刑罰執(zhí)行是否規(guī)范，社會矯正是否履行到位等情形。其次，無論是檢察機關(guān)這一監(jiān)督者還是司法機關(guān)這些被監(jiān)督者都是在辦理具體刑事案件中，相互分工、相互制約。最后，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)都是以訴權(quán)為最后保障。在刑事訴訟中，檢察機關(guān)監(jiān)督偵查機關(guān)，主要依靠起訴或者不起訴為保障，當(dāng)存在非法證據(jù)排除，事實不清、證據(jù)不足，情節(jié)顯著輕微、危害不大等情形時，檢察機關(guān)依法不起訴，當(dāng)檢察機關(guān)行使起訴權(quán)將案件移送人民法院后，人民法院才有定罪量刑的可能。同樣，在公益訴訟中，當(dāng)檢察機關(guān)向行政機關(guān)提出檢察建議后，行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機關(guān)依法向人民法院提起訴訟，這些都說明檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督主要是用訴權(quán)來保證和實現(xiàn)有效監(jiān)督，其目的都是“引導(dǎo)具體案件走上正常訴訟程序，促使其他執(zhí)法司法機關(guān)再次審查、糾正違法或啟動糾錯的訴訟程序”［4］。由此筆者主張我國檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能必須以案件化為基礎(chǔ)來構(gòu)建其監(jiān)督模式，以案件化為出發(fā)點和落腳點，既以案件化為基礎(chǔ)來進(jìn)行監(jiān)督，又以案件化為監(jiān)督的最終歸屬。

二、新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督實現(xiàn)路徑的完善

（一）以訴權(quán)為核心的監(jiān)督體系的完善

1.擴大法律監(jiān)督的范圍

檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)以訴訟為基礎(chǔ)，故擴大法律監(jiān)督范圍，將更多的案件納入訴訟程序中或保證檢察機關(guān)接觸更多的案件顯得尤其重要。首先，應(yīng)擴大檢察機關(guān)對偵查機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)刑事立案、不立案、撤案等的監(jiān)督。目前檢察機關(guān)對公安機關(guān)刑事立案的監(jiān)督主要在我國《刑事訴訟法》第一百三十條，其中檢察機關(guān)提起監(jiān)督的方式主要有自行提起和被害人向檢察機關(guān)提出申請，實踐中檢察機關(guān)監(jiān)督來源線索少，對于偵查機關(guān)不予刑事立案、撤案很難行使監(jiān)督，事實上，公安派出所辦理的很多案件都是輕罪的案件，甚至很多案件在治安案件是否轉(zhuǎn)刑事案件兩可之間，很難進(jìn)入檢察機關(guān)的審查逮捕環(huán)節(jié)，這些都是檢察機關(guān)立案監(jiān)督的盲區(qū)，故筆者主張應(yīng)擴大檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍。對于公安機關(guān)受理報案后不立案或立案后撤案、不需要提請逮捕的案件應(yīng)將相關(guān)的材料在規(guī)定期限內(nèi)報檢察機關(guān)備案，實行備案登記制。其次，擴寬檢察機關(guān)行使公益訴訟權(quán)的范圍。根據(jù)我國《民事訴訟法》第五十五條、《行政訴訟法》第二十五條以及相關(guān)司法解釋，目前檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的范圍僅限于生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、食品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，法律也用了“等”，但我國作為成文法國家，公權(quán)力行使職權(quán)的準(zhǔn)則是“法無授權(quán)即禁止”，法律用“等”實際上也是限制了檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍，故筆者主張將非法集資、未成年人案件、宣告婚姻無效、宣告為無行為能力人、宣告失蹤或死亡等關(guān)乎人民群眾切身利益的事件納入檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍。

2.實行法律監(jiān)督一體化

目前我國檢察機關(guān)尤其是基層檢察機關(guān)普遍存在著重訴訟而輕監(jiān)督的現(xiàn)象，把更多精力放在案件的實體上，只要案件本身不出錯，便忽視一些程序性不規(guī)范、違法等情形，在辦案中發(fā)現(xiàn)需要追訴犯罪嫌疑人、追訴漏罪等情形，也只是流程性地發(fā)出糾正違法、檢察建議而不管偵查機關(guān)是否采納該意見，這不僅與基層檢察機關(guān)案件多、辦案壓力大有關(guān)，更與檢察機關(guān)重辦案輕監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督力量不夠有關(guān)。為了將檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能落到實處，筆者主張在檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門監(jiān)督部門，對于人數(shù)較少的檢察機關(guān)或部分基層檢察機關(guān)，設(shè)立專門監(jiān)督部門不現(xiàn)實，可以在批捕公訴等業(yè)務(wù)部門設(shè)立固定檢察官或檢察官辦案組的形式行使監(jiān)督。實質(zhì)上，業(yè)務(wù)部門不批捕、不起訴以及抗訴本身也是法律監(jiān)督一部分，對于這些情況就需要做好線索移交，因為辦案檢察官更了解案情，更適合抗訴、不起訴、糾正違法或發(fā)出檢察建議，將其單獨分離至法律監(jiān)督部門或辦案組也不現(xiàn)實，但是當(dāng)他們行使上述監(jiān)督權(quán)后，監(jiān)督部門或辦案組可以通過查找文書號，集中收集業(yè)務(wù)檢察官發(fā)出檢察建議、糾正違法、不起訴等情況，進(jìn)一步深入調(diào)查不批捕、不起訴、抗訴等深層次原因，是因為偵查機關(guān)故意徇私枉法還是因為客觀條件所致，做好立案偵查或線索移交工作。另外，借鑒浙江省衢州市的經(jīng)驗，檢察官業(yè)績考核時更應(yīng)將監(jiān)督和辦案并重納入考核范圍［5］，從而保證監(jiān)督部門或監(jiān)督檢察官獲得更多的監(jiān)督線索。

（二）以案件化為基礎(chǔ)的監(jiān)督模式的完善

1.從辦事向辦案模式的轉(zhuǎn)化

“法律監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是具有司法監(jiān)督性質(zhì)的國家權(quán)力”［6］，這就要求檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督應(yīng)從辦事模式向辦案模式轉(zhuǎn)化，建立以案件化為基礎(chǔ)的監(jiān)督模式。辦案的模式有助于提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督的流程性、過程性、標(biāo)準(zhǔn)性，一定程度上避免出現(xiàn)類似行政機關(guān)選擇性執(zhí)法等情形，對檢察機關(guān)本身也是一種約束。向辦案模式轉(zhuǎn)化，不是要求檢察機關(guān)僅限于個案的解決，而是要求檢察機關(guān)通過個案的解決更注重類似案件的集中辦理，總結(jié)同類案件容易出現(xiàn)監(jiān)督空白的地方，從案發(fā)后進(jìn)行監(jiān)督向事前預(yù)防轉(zhuǎn)化。以筆者協(xié)助辦理的孫某某等人非法狩獵案為例，我市大部分處于山區(qū)，植被茂盛，野生動植物種類豐富，普通民眾認(rèn)為捕獵野豬是習(xí)以為常的事，承辦檢察官在辦理該案時，依法逮捕犯罪嫌疑人，提起公訴、刑事附帶民事公益訴訟，懲罰了犯罪，讓民眾通過該案吸取教訓(xùn)，畢竟在筆者所在地區(qū)，一定程度上還是費孝通先生所說的熟人社會，普通民眾認(rèn)為在看守所待過、被判刑那是難以接受的事，從而讓他們明白保護(hù)野生動物是每一位公民應(yīng)盡的責(zé)任。考慮到嫌疑人社會危險性、犯罪的嚴(yán)重程度、家庭實際情況，檢察官建議對其適用緩刑，在附帶民事賠償金方面也有所降低，而不是盲目不批準(zhǔn)逮捕、不起訴。檢察官對非法捕獵這一系列普遍性問題進(jìn)行歸納總結(jié)，通過個案的辦理，警示了一大片類似的行為。

2.打造法律監(jiān)督職能的檢察品牌

“反貪局”作為檢察機關(guān)的一個品牌已廣為人知，隨著某知名影視劇的熱播，社會大眾更是對檢察機關(guān)作為反貪污賄賂機關(guān)有了更深的認(rèn)識。相反，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能往往被社會大眾所忽視，很多人根本不知道檢察機關(guān)擁有刑事立案監(jiān)督權(quán)，例如《刑事訴訟法》第一百一十三條規(guī)定的被害人可以向檢察機關(guān)提出立案監(jiān)督往往為普通公眾所不知（除專業(yè)化法律人士或相關(guān)辦案部門）。隨著兩反轉(zhuǎn)隸，筆者主張應(yīng)把轉(zhuǎn)隸當(dāng)作轉(zhuǎn)機，通過一系列典型案件的辦理和實施有效措施，繼續(xù)將法律監(jiān)督打造成檢察機關(guān)的一個品牌。在此，可以借鑒浙江省的做法，在各級檢察機關(guān)門口掛牌公益損害與訴訟違法舉報中心，通過直觀方式讓社會大眾了解檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能；另外，更重要的宣傳渠道是辦一批有影響力的案件，讓社會公眾了解檢察機關(guān)的監(jiān)督職能建立在案件化基礎(chǔ)上，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案。例如公眾所熟悉的“昆山殺人案”“見義勇為的趙某案”，案發(fā)后第二天昆山市檢察機關(guān)提前介入，通過對案件的法律定性實現(xiàn)對公安機關(guān)立案偵查的制約；同樣，福州市晉安區(qū)檢察機關(guān)認(rèn)定趙某的行為屬于正當(dāng)防衛(wèi)，作出不起訴決定，通過行使不起訴權(quán)有效監(jiān)督公安機關(guān)立案偵查行為。這些案例都充分說明了檢察機關(guān)通過有影響力的典型案件的辦理，及時回應(yīng)了普通民眾的關(guān)切，以辦案模式向社會公眾宣傳檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，這也從側(cè)面警示檢察機關(guān)辦案不能盲目追求辦案的數(shù)量，應(yīng)更多注重案件的質(zhì)量，通過辦理一件又一件具有社會影響力、民眾廣泛關(guān)注的案件，打造法律監(jiān)督職能的檢察產(chǎn)品。