循證治理視角下我國地方政府“放管服”改革研究
——以Y市為例

于曉慧

山東工商學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005

2015年以來，以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心要義的“放管服”改革在全國范圍內(nèi)廣泛推進(jìn)，并在政府監(jiān)管方式創(chuàng)新、政務(wù)服務(wù)水平提升和營商環(huán)境優(yōu)化等多個(gè)方面取得了顯著成效［1］。“放管服”改革以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵淖h題，其中簡政放權(quán)意味著政府職能的讓渡和轉(zhuǎn)移，放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)意味著政府職能的轉(zhuǎn)變?！胺殴芊备母锸屈h的十八大提出的簡政放權(quán)的升級(jí)，在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確政府改革目標(biāo)。近年來，Y市政府深入推進(jìn)“放管服”改革，對(duì)標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)先進(jìn)城市，打造全國一流的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，相繼提出多項(xiàng)改革舉措，在打造“許可流程最簡、辦事效率最高、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)”的政務(wù)環(huán)境方面取得了顯著成就［2］。但同時(shí)還面臨著一些困難和挑戰(zhàn)，本文基于循證治理視角，對(duì)Y市“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)行循證分析，從科學(xué)證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力和公眾價(jià)值的三維視角探究問題并尋找推進(jìn)Y市“放管服”改革的優(yōu)化路徑。

一、“放管服”改革與循證治理的內(nèi)涵

（一）“放管服”改革

“放管服”改革是黨的十八大以來黨和政府在行政體制改革方面提出的新舉措，是建設(shè)高質(zhì)量的發(fā)展型和服務(wù)型政府的重大舉措?！胺殴芊备母锸呛喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱，主要圍繞處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系、推動(dòng)政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境等方面展開，從而激發(fā)市場(chǎng)活力和發(fā)揮社會(huì)創(chuàng)造力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。其中，簡政放權(quán)意味著可以由市場(chǎng)和企業(yè)管理的事情交還給市場(chǎng)和企業(yè)，較少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；放管結(jié)合意味著政府要把該管的事情管好，加強(qiáng)政府在事中事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府的監(jiān)管理念，維護(hù)市場(chǎng)秩序；優(yōu)化服務(wù)意味著政府要提高服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升政府服務(wù)水平，打造人民滿意的服務(wù)型政府?！胺殴芊备母锸钦囊粓?chǎng)自我革命，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，是政府行政管理體制改革的深化。

（二）循證治理

循證一詞最早出現(xiàn)在循證醫(yī)學(xué)當(dāng)中，應(yīng)用于臨床醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，循證理念在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域取得了良好的成效，推動(dòng)了循證實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)展為循證決策、循證管理，并逐漸滲透到公共管理領(lǐng)域發(fā)展為今天所研究的循證治理。循證治理（evidence-based governance）意指多元治理主體基于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ㄐ纬裳芯孔C據(jù)，以科學(xué)的方式進(jìn)行有效的傳播，并遵循證據(jù)進(jìn)行決策的動(dòng)態(tài)治理過程［3］。循證治理的核心在于證據(jù)，強(qiáng)調(diào)治理過程中證據(jù)的科學(xué)性、客觀性、公正性以及實(shí)效性。相關(guān)學(xué)者參考循證醫(yī)學(xué)，提出了循證治理的“動(dòng)態(tài)三角模型”，包括科學(xué)證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力和公共價(jià)值［4］。循證治理的目標(biāo)是要確保證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力和公共價(jià)值三者實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，并通過三者的動(dòng)態(tài)平衡實(shí)現(xiàn)“善治”。

二、Y市“放管服”改革的循證治理分析

“放管服”改革的循證分析主要圍繞證據(jù)治理、領(lǐng)導(dǎo)力和公共價(jià)值三個(gè)要素展開，“放管服”改革要遵循科學(xué)證據(jù)，對(duì)標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)城市，借鑒先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)科學(xué)證據(jù)推進(jìn)改革；“放管服”改革的過程應(yīng)是開放的，廣泛聽取公眾的意見，讓公眾參與到改革之中；改革的根本目的是維護(hù)公共利益，使得政府公共服務(wù)符合公共價(jià)值導(dǎo)向，滿足社會(huì)公眾的需求，以提升公眾的獲得感和滿足感。

（一）循證證據(jù)分析

科學(xué)證據(jù)是循證治理的核心要素，循證證據(jù)具有多種形式，專家學(xué)者在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上提出科學(xué)證據(jù)，并為循證實(shí)踐過程提供重要的證據(jù)，主要包括科學(xué)報(bào)告、實(shí)證研究結(jié)果、專題案例分析和專家建議等；證據(jù)的不同獲取方式使得證據(jù)的級(jí)別亦存在一定的差異，通常認(rèn)為科學(xué)研究階段所使用的研究方法越科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，那么所獲得的相應(yīng)證據(jù)的級(jí)別就越高［5］。遵循科學(xué)證據(jù)能夠有效保證政府治理的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

Y市政府在“放管服”改革過程中積極尋找科學(xué)證據(jù)，并在證據(jù)的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行客觀驗(yàn)證，以尋求更加適合Y市“放管服”改革的政策和方法。2017年為爭創(chuàng)全國一流政務(wù)服務(wù)環(huán)境，Y市選取杭州、蘇州、深圳、成都、青島等全國20個(gè)先進(jìn)城市為標(biāo)桿，對(duì)市級(jí)38個(gè)部門的260項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，從申報(bào)事項(xiàng)材料、辦理時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行逐項(xiàng)梳理比對(duì)、優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了市級(jí)行政許可事項(xiàng)在全國20個(gè)先進(jìn)城市中申報(bào)材料最少、辦理時(shí)限最短，行政許可事項(xiàng)逐步壓縮，大大推進(jìn)了Y市“放管服”改革進(jìn)程。2019年，Y市政府委托Y市市委黨校組成了課題組，對(duì)Y市“多證合一”改革的推進(jìn)落實(shí)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。其在充分征求有關(guān)專家建議的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以受益方視角為重點(diǎn)，分析各被調(diào)查對(duì)象“多證合一”改革的總體推進(jìn)情況和實(shí)際效果［6］。隨著“放管服”改革進(jìn)程的推進(jìn)，Y市政府加大改革力度，邀請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行深入研究，積極探索并細(xì)化證據(jù)，不斷完善科學(xué)的證據(jù)系統(tǒng)，推進(jìn)“放管服”改革縱深化發(fā)展。

Y市政府在“放管服”改革中體現(xiàn)了對(duì)循證證據(jù)的科學(xué)使用，但在其實(shí)施過程中對(duì)證據(jù)的處理還存在著一些問題，例如如何對(duì)證據(jù)的全面性和有效性進(jìn)行評(píng)估并獲得最佳證據(jù)，如何將不可量化的證據(jù)應(yīng)用于政策，如何對(duì)證據(jù)本身的質(zhì)量問題以及證據(jù)的產(chǎn)生過程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性進(jìn)行有效評(píng)估等；此外，證據(jù)產(chǎn)生后的質(zhì)量評(píng)估是否擁有評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也是有待完善的重要問題。

（二）領(lǐng)導(dǎo)力要素分析

領(lǐng)導(dǎo)力是循證治理的關(guān)鍵要素，領(lǐng)導(dǎo)干部的能力能夠直接影響治理效能。具有循證治理意識(shí)和能力的領(lǐng)導(dǎo)干部可以通過搜尋全面客觀的證據(jù)，與多元主體協(xié)商反省自身認(rèn)知的局限性，使得決策過程理性化。

在“放管服”改革過程中，Y市領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提高其領(lǐng)導(dǎo)力和決策力，堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)同時(shí)進(jìn)行，一方面通過績效考核和清單化管理等規(guī)范事業(yè)單位運(yùn)行，另一方面，著力簡化優(yōu)化事業(yè)單位法人登記辦事程序，提升行政效能，為事業(yè)單位和黨政群機(jī)關(guān)辦事提供方便、搞好服務(wù)［7］。2018年6月，Y市市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于深化“一次辦好”改革深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化工作方案》，明確了6項(xiàng)工作任務(wù)、11項(xiàng)工作措施。領(lǐng)導(dǎo)干部自覺對(duì)標(biāo)一流，組織市直63個(gè)部門和單位提前編制了市縣“一次辦好”事項(xiàng)清單模板。Y市領(lǐng)導(dǎo)干部打破傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)決策模式的路徑依賴，對(duì)標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)城市，充分利用證據(jù)進(jìn)行決策，不斷提升其循證決策能力，以科學(xué)證據(jù)支持促進(jìn)決策質(zhì)量的提高。

Y市政府領(lǐng)導(dǎo)干部在“放管服”改革過程中充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力，為實(shí)施“放管服”改革提出相應(yīng)的制度和措施，但領(lǐng)導(dǎo)干部自身還存在一些問題，包括如何與部門間利益部門內(nèi)部工作人員進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通、如何解決其治理和決策過程中存在循證意識(shí)模糊的問題等還有待于強(qiáng)化；此外，領(lǐng)導(dǎo)干部在其治理和決策過程中存在循證意識(shí)模糊的問題，沒有完全理解循證治理的意義和作用。

（三）公共價(jià)值要素分析

公共價(jià)值是循證治理的過程要素，公眾是政府治理和決策的受眾群體，政府決策應(yīng)體現(xiàn)公眾價(jià)值和利益訴求［8］。公共價(jià)值要素關(guān)注的是循證治理的全過程是否符合公共價(jià)值取向，公眾在公共領(lǐng)域依法表達(dá)自己的價(jià)值訴求，并通過溝通和整合等雙向互動(dòng)，與政府部門達(dá)成價(jià)值共識(shí)，從而反映公民整體對(duì)政府決策的期望。

Y市“放管服”改革始終堅(jiān)持以人民為中心的理念，重視多元主體的利益關(guān)切和價(jià)值愿望，在“放管服”改革過程中，Y市政府緊緊抓住制約企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和群眾創(chuàng)業(yè)辦事的突出問題，聚焦“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，出實(shí)招、辦實(shí)事，讓群眾獲得感得以提升。在“放”上，開展削權(quán)行動(dòng)，民生領(lǐng)域行政權(quán)力全部下放，提出“四降一減”的改革措施；在“管”上，開展精準(zhǔn)監(jiān)管行動(dòng)，著力營造規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境；在“服”上，開展流程再造行動(dòng)，大力提升政務(wù)服務(wù)效能［9］。

Y市政府在“放管服”改革中提出的改革措施是改革創(chuàng)新的表現(xiàn)，同時(shí)也是尊重多元利益主體的利益訴求和價(jià)值愿望的反映。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中民眾的個(gè)體意愿通常是不同的甚至是沖突的，政府部門僅僅尊重多元利益主體的價(jià)值愿望是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究和完善。

三、循證治理視角下Y市“放管服”改革的優(yōu)化路徑

（一）完善證據(jù)鏈，利用最佳證據(jù)推進(jìn)改革

“放管服”改革是一項(xiàng)從試點(diǎn)探索拓展到整體推進(jìn)的循序漸進(jìn)式的改革。政府要組織有關(guān)研究人員對(duì)與“放管服”改革以及社會(huì)治理問題相關(guān)的研究報(bào)告、實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)、學(xué)術(shù)論文等成果進(jìn)行系統(tǒng)分析，依據(jù)統(tǒng)計(jì)顯著性并結(jié)合專家經(jīng)驗(yàn)選出可靠證據(jù)。此外，政府可以劃撥短期專項(xiàng)資金動(dòng)員高校及科研機(jī)構(gòu)研究人員開展有關(guān)“放管服”改革的專項(xiàng)研究，并針對(duì)所獲得的科學(xué)證據(jù)，按照質(zhì)量和可靠性的高低進(jìn)行線性排序，形成決策導(dǎo)向型證據(jù)鏈，領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)證據(jù)鏈，選取最佳證據(jù)并進(jìn)行有效決策，讓科學(xué)證據(jù)支撐改革措施，促進(jìn)“放管服”改革有效實(shí)施并取得良好的成效。

（二）提升領(lǐng)導(dǎo)干部的循證決策能力

政府領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化循證意識(shí)形成循證思維并提升自身的循證領(lǐng)導(dǎo)力。首先，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部動(dòng)態(tài)治理能力的培養(yǎng)，通過引入循證理念培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部循證決策能力，并進(jìn)一步提升獲取政策研究證據(jù)、統(tǒng)籌公共權(quán)力與公共資源以及協(xié)調(diào)公共價(jià)值沖突的能力。其次，重視公眾的利益訴求和價(jià)值愿望，通過開設(shè)“放管服”改革信息收集平臺(tái)、設(shè)立專項(xiàng)調(diào)研小組等方式，與公眾進(jìn)行互動(dòng)交流，充分討論、溝通和整合信息，以滿足不同主體的價(jià)值需求，加強(qiáng)與社會(huì)信息的互動(dòng)，搭建府社溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)部門之間的良好協(xié)作，建立政府內(nèi)部的跨部門組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同，促進(jìn)“放管服”改革的順利實(shí)施并取得良好的成果。［10］

（三）以公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)促進(jìn)改革成效提升

“放管服”改革關(guān)系到人民群眾內(nèi)部不同群體間的切身利益。首先，要改變唯政府循證的單一性，以多元中心治理促進(jìn)“放管服”改革有效發(fā)展，突出人民至上的價(jià)值取向，尊重公眾的價(jià)值愿望，鼓勵(lì)包括社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織等多元主體以多種方式參與“放管服”改革，使得改革能夠惠及更多人群。其次，讓公眾在公開平臺(tái)表達(dá)自身價(jià)值訴求，通過政府和公眾雙向互動(dòng)達(dá)成一致，進(jìn)而將公眾意愿融入改革之中，擴(kuò)大“放管服”改革成果共享的覆蓋面，為群眾生活辦事提供便利，妥善分配公共部門資源，有效提供切合民意的公共服務(wù)，以滿足群眾的利益關(guān)切和價(jià)值愿望，從而使Y市“放管服”改革取得有效的提升。

四、結(jié)語

“放管服”改革推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)政府管理模式，實(shí)現(xiàn)地方政府向創(chuàng)新型和服務(wù)型政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在Y市“放管服”改革中，強(qiáng)有力的證據(jù)鏈?zhǔn)谴?lián)多元主體的必要體系，其通過科學(xué)證據(jù)來提高改革措施的說服力，同時(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力加強(qiáng)對(duì)改革事中事后監(jiān)管，滿足公眾價(jià)值愿望，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型升級(jí)。Y市持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革給政府治理帶來了新的機(jī)遇，在循證治理視角下對(duì)Y市“放管服”改革進(jìn)行研究，對(duì)于推進(jìn)我國地方“放管服”改革縱深化發(fā)展大有裨益。