行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范

古艷 四川省涼山彝族自治州昭覺(jué)縣衛(wèi)生健康局

一、基本理論

（一）財(cái)務(wù)管理

行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)預(yù)算管理過(guò)程中，資金是其重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，其中資金活動(dòng)是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的核心。資金活動(dòng)主要由資金的收入與支出兩部分組成，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理是由收入預(yù)算與支出預(yù)算兩部分組成的。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的內(nèi)容，主要是預(yù)算、統(tǒng)籌、分配和使用資金。在確保行政事業(yè)單位正常運(yùn)行的情況下，要定期編制財(cái)務(wù)報(bào)表，通過(guò)這種方式客觀地反映單位的預(yù)算執(zhí)行情況。通過(guò)對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為行政事業(yè)單位進(jìn)行宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌安排和使用資金創(chuàng)造良好的條件。

（二）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制這一概念源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，1949 年美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)統(tǒng)一界定內(nèi)部控制的概念，認(rèn)為企業(yè)要保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、確保資產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)、提高經(jīng)營(yíng)效率，出于以上目的在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、組織、計(jì)劃以及利用各種控制方法的過(guò)程即內(nèi)部控制[1]。隨著時(shí)代的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外關(guān)于內(nèi)部控制的研究一直沒(méi)有停止。我國(guó)曾有學(xué)者深入研究了內(nèi)部控制的定義與范疇，認(rèn)為內(nèi)部控制是一種系統(tǒng)化的制度，是組織運(yùn)用專門的方法，防范、遏制損失，保護(hù)和提高利益的一種方式。

對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，建立內(nèi)部控制制度主要是為了控制單位財(cái)務(wù)管理中可能存在的一系列風(fēng)險(xiǎn)。在建立內(nèi)部控制制度的過(guò)程中，行政事業(yè)單位可以采取多樣化的措施，從制度建立到管理細(xì)節(jié)、流程的協(xié)調(diào)與把控，都能夠成為單位優(yōu)化財(cái)務(wù)管理成效的重要手段，對(duì)增強(qiáng)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范能力、維護(hù)行政事業(yè)單位穩(wěn)定運(yùn)行創(chuàng)造更好的條件。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實(shí)施的有效性，在一定程度上會(huì)直接影響其財(cái)務(wù)管理的水平和資金的使用安全與效率。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度以后，對(duì)單位員工的積極性可以起到一定的調(diào)動(dòng)作用。內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施，是衡量單位內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)、提高資金利用效率、保障單位職能發(fā)揮的重要力量。行政事業(yè)單位只有充分做好內(nèi)部控制工作，才能保障財(cái)務(wù)管理工作的成效，這對(duì)行政事業(yè)單位綜合實(shí)力的提升有較強(qiáng)的促進(jìn)作用。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防范

在企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理中，風(fēng)險(xiǎn)的存在與發(fā)生有一定概率，即組織受內(nèi)外部不確定因素影響，導(dǎo)致其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取的實(shí)際利潤(rùn)與預(yù)期利潤(rùn)出現(xiàn)偏差，實(shí)際支出與預(yù)期支出出現(xiàn)偏差。通常情況下，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的企事業(yè)單位中。由于我國(guó)行政事業(yè)單位屬于非營(yíng)利性國(guó)有機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)管理中的風(fēng)險(xiǎn)防范主要是了解單位內(nèi)部控制中存在的財(cái)務(wù)問(wèn)題。

二、導(dǎo)致行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因

（一）管理意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位管理者的思想意識(shí)，直接影響著本單位財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制工作的成效，對(duì)建立行之有效的內(nèi)部控制制度往往起到?jīng)Q定性的作用。我國(guó)部分行政事業(yè)單位管理層更重視單位的政績(jī)提升，相比而言，其財(cái)務(wù)管理意識(shí)較為薄弱，對(duì)內(nèi)部控制缺少基本的認(rèn)識(shí)。再加上行政事業(yè)單位的性質(zhì)與企業(yè)存在較大差異，不會(huì)像企業(yè)一樣在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，因此其風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較弱[2]。

部分行政事業(yè)單位目前還沒(méi)有建立一套完善的財(cái)務(wù)管理機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，無(wú)法定期梳理單位內(nèi)部存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法及時(shí)改進(jìn)單位的財(cái)務(wù)管理相關(guān)制度；同時(shí)，部分單位管理者缺少對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的重視，缺乏財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的基本知識(shí)，只是簡(jiǎn)單地將國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)務(wù)部門預(yù)算控制制度作為單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度長(zhǎng)期缺失。

（二）財(cái)務(wù)管理模式滯后

我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算制度仍有待健全，內(nèi)部控制制度存在一定的形式化問(wèn)題，內(nèi)部控制制度在實(shí)施過(guò)程中缺乏實(shí)效性。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支管理項(xiàng)目?jī)?nèi)容十分復(fù)雜，存在分類不清的情況。同時(shí)，在行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理中，還存在預(yù)算編制不合理、預(yù)算編制工作模式滯后等問(wèn)題，尤其是行政事業(yè)單位在缺乏系統(tǒng)性制度規(guī)范的保障時(shí)，在關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上預(yù)算執(zhí)行力缺失，單位未能及時(shí)跟蹤和調(diào)整超出預(yù)算的款項(xiàng)，難以為單位財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)決算提供有力支持[4]。

另外，我國(guó)部分行政事業(yè)單位的信息化管理水平不高，財(cái)務(wù)管理效率相對(duì)較低。即便許多行政事業(yè)單位目前已經(jīng)建立了信息化管理平臺(tái)，但是在缺少技術(shù)操作人才支持的情況下，其管理工作的開(kāi)展仍然缺少信息化技術(shù)的支持。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理模式相對(duì)滯后，應(yīng)結(jié)合財(cái)務(wù)管理工作中存在的各類問(wèn)題有針對(duì)性地調(diào)整，確保單位財(cái)務(wù)管理模式能夠緊跟時(shí)代步伐，化解財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部控制體系不完善

我國(guó)部分行政事業(yè)單位在開(kāi)展財(cái)務(wù)管理工作中，仍然沒(méi)有建立完善的內(nèi)部控制體系。盡管多數(shù)行政事業(yè)單位都制定了內(nèi)部控制制度，但是從制度的實(shí)際應(yīng)用效果來(lái)看，與單位需求仍然存在一定差距。部分行政事業(yè)單位在加強(qiáng)內(nèi)部控制的過(guò)程中，對(duì)內(nèi)部控制的理解仍局限于內(nèi)部審計(jì)、會(huì)計(jì)控制和管理控制等方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息溝通和環(huán)境控制等缺乏充足的考慮。尤其是對(duì)于一些發(fā)展較慢、業(yè)務(wù)規(guī)模較小的單位，其在內(nèi)部控制制度的建設(shè)上還不夠全面，制度建設(shè)仍局限于簡(jiǎn)單的原則性文字標(biāo)準(zhǔn)，未能細(xì)化到具體操作層面。部分行政事業(yè)單位即便制定了較為完善的內(nèi)部控制制度，但是制度實(shí)施的系統(tǒng)性不足，無(wú)法支撐內(nèi)部體系的建立。

（四）財(cái)務(wù)監(jiān)督管理不嚴(yán)

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是動(dòng)態(tài)循環(huán)的管理過(guò)程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的工作都非常重要，如果行政事業(yè)單位缺乏完善、有效的監(jiān)督機(jī)制，即便內(nèi)部控制制度再完善，也難以起到應(yīng)有的作用。我國(guó)部分行政事業(yè)單位在運(yùn)行過(guò)程中，更強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能的發(fā)揮，現(xiàn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督職責(zé)不具體、不細(xì)化，單位會(huì)計(jì)很難確認(rèn)財(cái)務(wù)支出的真實(shí)性，導(dǎo)致監(jiān)督工作缺少外部環(huán)境支撐，單位財(cái)務(wù)監(jiān)督管理可操作性不強(qiáng)。部分行政事業(yè)單位在建設(shè)了專業(yè)的核算中心后，仍然保留了過(guò)去的會(huì)計(jì)崗位，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行精簡(jiǎn)，導(dǎo)致單位內(nèi)部出納與會(huì)計(jì)之間職能不相容，不同工作由同一名員工負(fù)責(zé)，使財(cái)務(wù)監(jiān)管工作失去了應(yīng)有的作用。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的建議

（一）強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)控管理意識(shí)

我國(guó)行政事業(yè)單位在開(kāi)展財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制工作中，為防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須建立完善的財(cái)務(wù)控制體系。單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性，立足于本單位內(nèi)部的實(shí)際情況，全面加強(qiáng)信息化建設(shè)，促進(jìn)各部門之間的溝通，通過(guò)這種方式找出各部門在內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，并有針對(duì)性地整改。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)融入行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作，要想完全杜絕財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有非常大的難度，因此，行政事業(yè)單位需要通過(guò)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的方式，合理規(guī)避財(cái)務(wù)內(nèi)控管理中各類風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)[5]。

首先，行政事業(yè)單位要提高財(cái)務(wù)管理的前瞻性，根據(jù)國(guó)家宏觀政策及時(shí)調(diào)整財(cái)務(wù)管理工作，在完善的制度、政策的指導(dǎo)下，合理規(guī)避管理工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素。

其次，行政事業(yè)單位還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)與教育，確保每一位財(cái)務(wù)人員都具備較強(qiáng)的財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，重視財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德素質(zhì)的提升，通過(guò)這種方式為行政事業(yè)單位開(kāi)展財(cái)務(wù)管理工作創(chuàng)造良好的條件。

（二）強(qiáng)化全面預(yù)算管理

在這個(gè)過(guò)程中，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析和考核等管理制度，在預(yù)算編制方面，要科學(xué)編制行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算，合理安排單位的預(yù)算編制時(shí)間，尤其是需要重視對(duì)預(yù)算編制方法的改革和創(chuàng)新。在預(yù)算審批方面，單位的財(cái)務(wù)支出要做到有章可循，嚴(yán)格按照制度辦事，最大限度地節(jié)省資金，切實(shí)提升行政事業(yè)單位資金使用效益。在預(yù)算執(zhí)行方面，針對(duì)單位財(cái)務(wù)支出建立約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)費(fèi)支出的管理。在調(diào)整和分析方面，在行政事業(yè)單位全體成員思想、觀念發(fā)生積極轉(zhuǎn)變以后，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)重視對(duì)現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理模式的調(diào)整，強(qiáng)化單位全面預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行考核制度，提升全面預(yù)算管理的協(xié)同性。

（三）完善財(cái)務(wù)內(nèi)控體系

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的建立，涉及行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的方方面面，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還是崗位機(jī)構(gòu)設(shè)置，抑或是各業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都需要通過(guò)建立內(nèi)部控制制度的方式進(jìn)行梳理。針對(duì)現(xiàn)有內(nèi)部控制制度，需要根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況加以完善；針對(duì)缺少的內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，確保單位的各項(xiàng)活動(dòng)、業(yè)務(wù)有章可循，加強(qiáng)單位全員對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，避免在財(cái)務(wù)管理工作中出現(xiàn)違規(guī)行為。行政事業(yè)單位需要將內(nèi)部控制作為風(fēng)險(xiǎn)防范的主要措施，將內(nèi)部控制落實(shí)為單位日常管理工作的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位日常工作的有效約束與指導(dǎo)，通過(guò)這種方式提高單位的財(cái)務(wù)管理水平。

行政事業(yè)單位還可以將內(nèi)部控制成效納入績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的不斷完善，發(fā)揮績(jī)效考核評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的保障作用，充分保障內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)明確財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的主要職能部門，通過(guò)信息化建設(shè)的方式，在單位內(nèi)各部門之間建立暢通的溝通機(jī)制，根據(jù)職能分離、相互制衡的原則，明確崗位職責(zé)權(quán)限，尤其是針對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理職能的發(fā)揮，可以設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理；還可借助政府審計(jì)的獨(dú)立性規(guī)范單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制。地方業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加大對(duì)所屬單位的監(jiān)督與指導(dǎo)力度，定期開(kāi)展對(duì)下屬單位的檢查和考核工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門和紀(jì)檢部門應(yīng)將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制列入監(jiān)督管理范圍，統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，借助信息化平臺(tái)相互共享監(jiān)管信息，尤其是需要加強(qiáng)對(duì)單位財(cái)政資金使用的監(jiān)管，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察的有效結(jié)合。

（五）全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是非常有必要的，要遵循實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基本原則，建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度。

首先，要建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，各單位要結(jié)合預(yù)算審核、項(xiàng)目審批等內(nèi)容，對(duì)新出臺(tái)的重大政策和項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、投資的經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、實(shí)施方案的可行性和資金籌集的合規(guī)性等，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理。

其次，各部門預(yù)算單位要確定總體績(jī)效目標(biāo)、政策和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)不僅包括產(chǎn)出和成本，還應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和客戶滿意度等績(jī)效指標(biāo)。

再次，要做好績(jī)效監(jiān)控，確保如期、保質(zhì)、保量實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，降低資金運(yùn)行成本。

最后，要開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制度，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位與營(yíng)業(yè)性企業(yè)具有本質(zhì)區(qū)別，其運(yùn)行主要依靠政府財(cái)政撥款，因此面臨的資金壓力較小。我國(guó)行政事業(yè)單位需要承擔(dān)的責(zé)任不斷加重，在群眾需求日益多樣化的背景下，行政事業(yè)單位還應(yīng)滿足部分營(yíng)利性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)要求。因此，行政事業(yè)單位如何高效利用現(xiàn)有資源和財(cái)政資金、做好財(cái)務(wù)管理工作、有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。行政事業(yè)單位要從內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)方面入手，加強(qiáng)制度建設(shè)、體系建設(shè)及信息化建設(shè)，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防范等措施，切實(shí)提高單位的財(cái)務(wù)管理效率。