宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管：金融監(jiān)管政策協(xié)同機制的構(gòu)建

文/范從來 林鍵 程一江

國際金融監(jiān)管的實踐表明，宏觀審慎與微觀審慎政策之間存在相互聯(lián)系，既可能協(xié)同共進，也可能出現(xiàn)“政策抵消”或“政策超調(diào)”。2008年金融危機以來，構(gòu)建一個宏微觀審慎有機結(jié)合的框架，成為推進國際社會治理變革和進行金融監(jiān)管改革的共識。2010年巴塞爾委員會發(fā)布《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，標志著在全球監(jiān)管制度層面微觀審慎與宏觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管模式得以確立。加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板，是深化我國金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出了建立“一委一行兩會”的新監(jiān)管體系。2021年底，中國人民銀行發(fā)布《宏觀審慎政策指引（試行）》，標志著中國金融監(jiān)管改革步伐加快，在制度層面補齊了宏觀審慎管理總體設(shè)計和治理機制的短板，進一步向著完善宏微觀監(jiān)管政策協(xié)同的統(tǒng)一政策框架邁進。

丁伯根法則與有效市場分類原則

針對一國面臨多個不一致的經(jīng)濟目標，且可供選擇的多種政策工具實施效果相沖突的困境，丁伯根提出了“丁伯根法則”，而后蒙代爾又提出了“有效市場分類原則”對其進行補充。丁伯根法則的基本內(nèi)涵是有效政策工具數(shù)量要不少于想達到獨立經(jīng)濟目標個數(shù)，其論述有兩個特點；一是假設(shè)決策當(dāng)局可以集中控制各個政策工具，并能使這些政策工具緊密配合；二是并未明確各個工具在運用過程中是否側(cè)重某一個經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。上述兩個特點并不切合實際，因此應(yīng)用效果不佳。蒙代爾的研究彌補了上述缺陷，為分散決策情形下如何達到調(diào)控目標提供了解決方案，即按照對政策目標影響孰大原則，為不同的政策目標指派獨立的政策工具，若被指派工具不能促進政策目標有效實現(xiàn)，則須按既定規(guī)則進行調(diào)控。針對開放經(jīng)濟條件下如何進行政策調(diào)控，上述兩個理論提供了基本思路，即為每個目標指派不同的最佳工具，并盡可能地緊密協(xié)調(diào)這些工具，以實現(xiàn)內(nèi)外部均衡目標。

良好運行的金融市場體系應(yīng)該同時滿足個體運行穩(wěn)健和系統(tǒng)風(fēng)險可控，傳統(tǒng)理論認為后者能夠在前者的基礎(chǔ)上自我實現(xiàn)，只需要進行微觀審慎監(jiān)管，但國際金融危機爆發(fā)后，很多研究認為，金融機構(gòu)個體穩(wěn)健不能保證系統(tǒng)穩(wěn)健，除微觀審慎監(jiān)管外，還須實施宏觀審慎管理。但宏觀審慎管理在政策目標、工具、實現(xiàn)途徑方面與微觀審慎監(jiān)管均不相同，為維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，過度實施宏觀審慎管理可能導(dǎo)致金融效率下降，宏觀審慎管理政策需與微觀審慎監(jiān)管政策相互協(xié)同，從而兼顧金融系統(tǒng)的效率與穩(wěn)定。

宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系

一方面，宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管存在區(qū)別。一是工作的重心不同。宏觀審慎管理的重心是金融體系內(nèi)生的順周期問題和整個金融市場的風(fēng)險傳染，而微觀審慎監(jiān)管關(guān)注的是單個金融機構(gòu)的穩(wěn)健。二是管理目標不同。微觀審慎監(jiān)管的基本目標是維護金融消費者的合法利益，使存款人和投資者遭受風(fēng)險損失的可能性降低到某個特定的水平。宏觀審慎管理以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為主要目標，著力于平滑金融體系的順周期波動和跨機構(gòu)、跨市場風(fēng)險傳染。三是管理視角不同。宏觀審慎管理的監(jiān)管措施是自上而下的，而微觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管方法是自下而上的。

另一方面，宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管又有聯(lián)系。一是最終目標都是防范風(fēng)險。微觀審慎監(jiān)管目標是金融機構(gòu)個體穩(wěn)健經(jīng)營，最終是為了保護存款人及投資者的利益。BIS在2017年發(fā)布的《宏觀審慎政策框架、實施及與其他政策的關(guān)系》中提到，宏觀審慎政策的首要目標是預(yù)防金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定。二是風(fēng)險控制工具互相融合。微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎管理在風(fēng)險監(jiān)管工具上具有兼容性，大多數(shù)情況下，宏觀審慎監(jiān)管工具是建立在微觀監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上的，甚至直接來源于微觀審慎監(jiān)管工具，有的時候需要兩者相互輔助和策應(yīng)。三是政策傳導(dǎo)過程相輔相成。宏觀審慎政策的有效傳導(dǎo)依賴于有效的微觀審慎監(jiān)管，而微觀主體的穩(wěn)健也依賴于宏觀環(huán)境的穩(wěn)定。宏微觀的協(xié)調(diào)運作使得金融監(jiān)管能夠從多個層面捕捉金融危機的預(yù)警信息，既監(jiān)測金融系統(tǒng)整體穩(wěn)健運行，又強化金融機構(gòu)個體的風(fēng)險防控。

中國金融監(jiān)管協(xié)同面臨的挑戰(zhàn)

第一，法制建設(shè)滯后引致協(xié)調(diào)效力不夠。與國際實踐中先立法再完善機制不同，中國雖然初步建立了金融穩(wěn)定的總體架構(gòu)，但目前尚沒有一部法律規(guī)范對維護金融穩(wěn)定的主體、目標、職責(zé)、權(quán)限、機制設(shè)計等做出明確的界定和安排，服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險和促進金融改革這“三大任務(wù)”在金融法律體系中體現(xiàn)得不夠系統(tǒng)，特別是服務(wù)實體經(jīng)濟在宏微觀監(jiān)管規(guī)制中的職責(zé)劃分也不夠明確。

第二，理念、目標、手段不同引致監(jiān)管沖突。宏觀審慎、微觀審慎、行為監(jiān)管三者之間存在理念、目標、工具等方面的差異，尤其是大國金融實踐中必須進行職能分離，否則必然會產(chǎn)生監(jiān)管沖突。近年來，國際監(jiān)管體系在協(xié)同機制上的改革趨勢，主要體現(xiàn)在資本控制實現(xiàn)防控風(fēng)險方面，服務(wù)實體經(jīng)濟是否應(yīng)該成為監(jiān)管的目標以及如何納入監(jiān)管協(xié)調(diào)機制尚未達成共識。如何在中央金融管理部門之間、央地金融管理部門之間建立目標一致、標準統(tǒng)一、工具協(xié)調(diào)的職能框架，尚待在理論和實踐層面持續(xù)推進完善。

第三，分業(yè)監(jiān)管體制、校準機制缺失帶來監(jiān)管套利。在分業(yè)監(jiān)管模式下，微觀審慎與宏觀審慎相對分離，從而產(chǎn)生信息壁壘，由于尚未建立統(tǒng)一的交易數(shù)據(jù)庫，割裂了市場信息和風(fēng)險信號，影響系統(tǒng)性風(fēng)險的識別、監(jiān)測和防范。審慎政策工具啟用后，對是否達到預(yù)期、是否存在監(jiān)管套利和未預(yù)期后果等問題，目前尚缺乏政策后評估機制。實踐中，宏微觀審慎管理部門“鐵路警察各管一段”，在特殊時期極容易產(chǎn)生政策“合成謬誤”或“政策真空”，在解決實際問題時效率低下，這也是最近幾年P(guān)2P、影子銀行、非法金融活動等金融亂象滋生的重要原因。

第四，“多龍治水”導(dǎo)致監(jiān)管競次和監(jiān)管重疊并存。在分業(yè)監(jiān)管模式下，受部門利益驅(qū)使，往往會因“父愛主義”出現(xiàn)監(jiān)管競次，誘發(fā)被監(jiān)管對象“監(jiān)管尋租”，從而造成監(jiān)管目標落空。當(dāng)前相關(guān)協(xié)調(diào)機制聯(lián)動的主要手段和措施往往表現(xiàn)為聯(lián)合發(fā)文、簽署備忘錄等，缺少實質(zhì)性的聯(lián)合行動。此外，多頭重復(fù)監(jiān)管增加成本、降低效率，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費，對于處理難度大且不會短時見成效的工作出現(xiàn)監(jiān)管真空。

國際經(jīng)驗與啟示

美國。2008年金融危機暴露出美國“雙層多頭”監(jiān)管模式的漏洞和弊端。2010年7月，美國政府出臺《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，啟動新的監(jiān)管架構(gòu)改革，著手解決系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管缺位問題，改革重點集中于加強監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)?！靶录軜?gòu)”在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的重要變化是，設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），通過《金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會組織規(guī)則》確定了一系列工作運行機制，旨在加強監(jiān)管協(xié)調(diào)。為了進一步加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，2012年5月，美聯(lián)儲、FDIC、CFPB、OCC以及NCUA五大金融監(jiān)管機構(gòu)共同簽署了監(jiān)管備忘錄，在監(jiān)管當(dāng)局之間建立了協(xié)調(diào)與合作的制度安排。

英國。2008年金融危機爆發(fā)以后，北巖銀行擠兌事件暴露了“三方監(jiān)管”體制存在著嚴重缺陷。危機后的7年時間里，英國政府接連出臺了《2010年金融服務(wù)法》《2012年金融服務(wù)法》和《2016年金融服務(wù)法》三部金融監(jiān)管修正法案，從統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)向“雙峰監(jiān)管”。“雙峰監(jiān)管”實現(xiàn)了宏微觀審慎監(jiān)管的有機結(jié)合，將行為監(jiān)管從微觀審慎監(jiān)管中分離，機構(gòu)設(shè)置強調(diào)“分權(quán)制衡”。當(dāng)前的“雙峰監(jiān)管”是英國在總結(jié)金融危機教訓(xùn)后對監(jiān)管體制做出的一次探索與嘗試，其改革理念和思路在某種程度上具有一定的借鑒意義。

歐盟。按照歐洲經(jīng)濟一體化協(xié)定，歐洲央行更多著眼于貨幣政策方面的工作，對金融業(yè)的具體監(jiān)管則主要由各成員國金融監(jiān)管部門自行負責(zé)。2010年9月，歐盟成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB），建立泛歐層面的系統(tǒng)性風(fēng)險評估體系。2011年1月成立三個監(jiān)管當(dāng)局，為加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，又成立了三家機構(gòu)的聯(lián)合委員會，并與歐盟各成員國國家主管機構(gòu)共同構(gòu)成了歐洲金融監(jiān)管體系。為推動歐洲銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，2012年5月，歐盟主席巴羅佐（Barroso）提出了建立歐洲“銀行業(yè)聯(lián)盟”的提議，包括三大支柱，分別為單一監(jiān)管機制（SSM）、單一處置清算機制（SRM）和歐洲共同存款保險機制（EDIS）。2014年4月，歐洲議會通過了建立銀行業(yè)聯(lián)盟的三項法案，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制邁出了關(guān)鍵一步。

發(fā)達經(jīng)濟體的實踐表明，金融監(jiān)管由微觀審慎與宏觀審慎兩部分組成，離開其中任何一方都難以確保金融穩(wěn)定目標的實現(xiàn)，必須通過建立有效的協(xié)調(diào)機制來彌補政策當(dāng)局之間的信息不對稱和行動不協(xié)調(diào)。第一，健全的法律制度是提升監(jiān)管協(xié)調(diào)效力的保障。從各國實踐看，每一次大的金融監(jiān)管改革，都是通過修訂舊法或重新立法明確界定改革目標，合理分配部門職責(zé)，實現(xiàn)不同政策主體的權(quán)責(zé)相當(dāng)。第二，強有力的委員會模式對于監(jiān)管協(xié)調(diào)至關(guān)重要。鑒于危機前論壇性質(zhì)的協(xié)調(diào)機制在應(yīng)對重大金融風(fēng)險時的軟弱無力，危機后越來越多的國家組建了更高層面的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，專司宏微觀審慎監(jiān)管部門之間的政策協(xié)調(diào)，并且配套了相關(guān)的規(guī)章制度，形成了完善的工作機制，加強信息共享和政策協(xié)調(diào)，如法國、德國、美國等都是此種模式的典型代表。第三，完善的工作機制是協(xié)調(diào)架構(gòu)有效運行的基礎(chǔ)。從各國實踐看，基本的工作機制包括：常態(tài)化的會議機制、定期的協(xié)商決策機制、開放的咨詢機制、有效的問責(zé)和激勵機制。第四，相互制衡、動態(tài)評估是協(xié)調(diào)機制的核心要素。無論是美國FSOC下的各專業(yè)委員會，還是英格蘭銀行下的三大委員會，以及法國、波蘭等國家的宏觀審慎治理架構(gòu)，都通過交叉任職、人員交流、投票權(quán)等形式，對監(jiān)管協(xié)作、制衡機制加以明確。

金融監(jiān)管協(xié)同的路徑選擇

探索構(gòu)建金融宏微觀審慎監(jiān)管協(xié)同機制，是新時代中國特色新型金融監(jiān)管體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

第一，加快健全金融協(xié)同監(jiān)管的法律體系。職權(quán)法定是依法行政的應(yīng)有之義。第一層次，制定或修改法律法規(guī)。加快推進《中國人民銀行法》修訂，明確宏觀審慎管理與貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界。進一步明確《宏觀審慎政策指引》提出的政策協(xié)調(diào)具體操作規(guī)則。第二層次，制定和修改金融部門規(guī)章。及時、全面梳理、修改或廢止與“一委一行兩會”金融監(jiān)管架構(gòu)和主要金融法律不符或滯后的規(guī)章。

第二，盡快完善高效、有力的協(xié)調(diào)組織架構(gòu)。在建立健全相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，加快完善“金融委”領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)管協(xié)調(diào)組織架構(gòu)，明確金融穩(wěn)定目標下各方權(quán)力和責(zé)任，并在實踐中不斷改進優(yōu)化。一是參照美國FSOC的做法，考慮在金融委下設(shè)若干專業(yè)委員會（由各成員單位分管領(lǐng)導(dǎo)組成），如數(shù)據(jù)治理委員會、金融基礎(chǔ)設(shè)施委員會、監(jiān)管和處置委員會、技術(shù)咨詢委員會等，具體推進各項工作、決策順利執(zhí)行，確保監(jiān)管的專業(yè)性。二是在金融委辦公室下設(shè)若干專門工作組，如風(fēng)險識別工作組、政策執(zhí)行工作組、危機救助工作組、政策協(xié)調(diào)工作組等，作為金融委各專業(yè)委員會實體化運作專班，具體負責(zé)抓任務(wù)落實。

第三，努力減少系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的信息缺口。一是加快推出金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度，構(gòu)建數(shù)據(jù)集成和共享平臺，加快建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建設(shè)覆蓋全面、標準統(tǒng)一、信息共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系，實現(xiàn)對跨市場金融資產(chǎn)和實際投資者的穿透識別，提高金融監(jiān)管政策的科學(xué)性和有效性。二是探索大數(shù)據(jù)技術(shù)運用，建設(shè)更為全面的風(fēng)險預(yù)警信息系統(tǒng)。將各類金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融活動、金融市場納入風(fēng)險監(jiān)測視野，把“一行兩會一局”（人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和地方金融監(jiān)管局）全部監(jiān)管信息納入共享范圍，打破“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”，及時、準確掌握金融業(yè)風(fēng)險全貌。

第四，健全聚焦服務(wù)實體經(jīng)濟的“監(jiān)管三支柱”。首先，宏觀審慎管理管住金融“總閘門”，微觀審慎監(jiān)管確保資源“精準滴灌”，強化宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)美國“直升機撒錢”帶來的通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫風(fēng)險。其次，要加強行為監(jiān)管，嚴肅清理市場亂象和道德風(fēng)險，重塑誠信合規(guī)文化，凈化金融生態(tài)?？煽紤]對中國“一行兩會”中的金融消費者保護職能進行整合，完善相關(guān)的法律制度框架，聯(lián)合消費者保護協(xié)會成立專門的行為監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，從根本上提升中國金融消費者的保護層次。當(dāng)時機成熟時，借鑒英國“雙峰”監(jiān)管模式，推動審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的適度分離，真正健全宏觀審慎、微觀審慎和行為監(jiān)管三支柱。

第五，建立宏微觀政策協(xié)同的內(nèi)外部約束機制。一是設(shè)置內(nèi)部制衡機制。借鑒美國金融治理架構(gòu)中分權(quán)制衡機制的做法，加快修訂相關(guān)法律制度，明確劃分各類監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力界限；加強“一行兩會”橫向、央地監(jiān)管部門縱向部門之間的人員交流和交叉任職的活動，加大監(jiān)管評級共商共享的程度。二是強化監(jiān)管外部約束。健全監(jiān)管評級、準入等信息公開與監(jiān)管規(guī)則咨詢制度，提高監(jiān)管決策透明度；允許國家審計、監(jiān)察部門定期對金融監(jiān)管效率及影響進行審查；進一步優(yōu)化行政復(fù)議和司法救濟程序，追究監(jiān)管部門不作為、推諉或監(jiān)管不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。