環(huán)境法典的體系定位與規(guī)范結(jié)構(gòu)
——基于憲法與環(huán)境法立法交互邏輯的證成

文/張忠民

在依憲治國(guó)要求下，環(huán)境法典與憲法在規(guī)范對(duì)接中的困惑，成為環(huán)境法典編纂過(guò)程中的首要問(wèn)題。要厘清此問(wèn)題，須立足憲法與環(huán)境法的立法互動(dòng)邏輯，對(duì)環(huán)境法典的體系定位進(jìn)行檢視，并對(duì)環(huán)境法典對(duì)接憲法的規(guī)范要求、可能范圍與構(gòu)建方向予以論證，推動(dòng)環(huán)境法典編纂從規(guī)范性命題到秩序性命題的轉(zhuǎn)變。

憲法與環(huán)境法的立法交互邏輯與法典化訴求

（一）憲法與環(huán)境法的立法交互邏輯

1.控制邏輯。憲法具有根本法的規(guī)范地位與高級(jí)法的超驗(yàn)價(jià)值，以其法律效力的最高性、調(diào)整領(lǐng)域的廣泛性、結(jié)構(gòu)體系的完備性為基礎(chǔ)，將其價(jià)值秩序延伸到部門(mén)法中。遵循憲法意志、接受憲法調(diào)控應(yīng)當(dāng)是環(huán)境立法的技術(shù)性要求與憲法義務(wù)。這意味著環(huán)境立法必須既遵循立法主體合憲、立法權(quán)限合憲與立法程序合憲，又要尊重憲法的生態(tài)文明國(guó)家目標(biāo)與環(huán)境權(quán)益保障的價(jià)值設(shè)定。

2.具化邏輯。憲法需要更為具體的法律規(guī)范將憲法的價(jià)值設(shè)定落實(shí)為部門(mén)法的規(guī)范秩序。由于環(huán)境法律區(qū)別于傳統(tǒng)部門(mén)法規(guī)則的易知性而向?qū)I(yè)性、科學(xué)性靠攏，環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)以憲法條文蘊(yùn)含的立法指示為依據(jù)，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)生活的規(guī)范材料、環(huán)境科學(xué)的技術(shù)指引，準(zhǔn)確反映環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域科學(xué)理性與法律理性共建之要求。

（二）憲法與環(huán)境法立法交互邏輯之訴求：環(huán)境法法典化

憲法與環(huán)境法立法交互邏輯需要形成越來(lái)越穩(wěn)定的立法交互影響，內(nèi)含一種形式、實(shí)質(zhì)與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)合的規(guī)范訴求。

1.選擇環(huán)境法典承載立法交互邏輯之形式訴求。要使憲法與環(huán)境法的立法交互邏輯保持穩(wěn)定性，須探究與之相匹配的法律規(guī)范與結(jié)構(gòu)形態(tài)。憲法與環(huán)境法的立法交互邏輯可以由環(huán)境憲法、整體性基本法、單行法、行政法規(guī)“四個(gè)位階、多個(gè)方面”構(gòu)成的環(huán)境法律體系來(lái)具體承載。然而，當(dāng)前環(huán)境法律體系只包括作為“部分性基本法”的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以及分領(lǐng)域的單行法，缺乏一部“整體性基本法”。環(huán)境法典可以作為整體性基本法，承接憲法、銜接現(xiàn)行環(huán)境法，為環(huán)境法律的有效實(shí)施提供基本框架。

2.通過(guò)環(huán)境法典融貫生態(tài)文明憲法條款之實(shí)質(zhì)訴求。2018年生態(tài)文明入憲，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境法治革新的新時(shí)代，環(huán)境法亟須回應(yīng)生態(tài)文明憲法條款并與之相適應(yīng)。從內(nèi)容范疇看，生態(tài)文明憲法條款需要一部?jī)?nèi)容完備、布局有序的生態(tài)基本法，助推環(huán)境立法向生態(tài)立法的法治轉(zhuǎn)型。而環(huán)境法典可以直接、周延地對(duì)應(yīng)憲法生態(tài)文明條款的保護(hù)范圍，助推憲法與環(huán)境法的立法交互。

3.依靠環(huán)境法典回應(yīng)憲法與環(huán)境法統(tǒng)合之現(xiàn)實(shí)訴求。環(huán)境法律不統(tǒng)一賦予公權(quán)力過(guò)大的自由裁量權(quán)，無(wú)法滿足憲法控權(quán)的基本訴求，亟須通過(guò)一個(gè)正式的規(guī)范聯(lián)結(jié)點(diǎn)來(lái)加強(qiáng)憲法與環(huán)境法的協(xié)調(diào)。盡管環(huán)境法典和既有環(huán)境法律都是具有憲法基因的法律規(guī)范，但是相較而言環(huán)境法典因更為貼近憲法內(nèi)容而更適合作為環(huán)境法與憲法的直接聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在視角層面，環(huán)境法典的宏觀性視角決定了環(huán)境法典與憲法具備更高的匹配度；在內(nèi)容層面，環(huán)境法典的內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方方面面，有效整合了環(huán)境法律體系；在治理層面，環(huán)境法典與權(quán)力運(yùn)行更為緊密，最大程度地減少環(huán)境法與憲法的抵牾。

環(huán)境法典交互憲法的自身定位：作為環(huán)境憲法實(shí)施法

環(huán)境法典需要在憲法與環(huán)境法的立法交互邏輯中限縮自身定位，在遵循憲法控制的基礎(chǔ)上恪守法教義學(xué)的體系姿態(tài)。

（一）體系構(gòu)造：環(huán)境法典作為環(huán)境憲法實(shí)施法的內(nèi)在需求

從體系構(gòu)造角度，憲法與環(huán)境法的立法交互邏輯為環(huán)境法典作為環(huán)境憲法實(shí)施法留出了必要空間。環(huán)境憲法以規(guī)范體系構(gòu)建的脈落連通憲法與環(huán)境法，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家任務(wù)來(lái)控制公權(quán)力與保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，塑造出環(huán)境法的基本價(jià)值判斷與合憲性約束。但是，環(huán)境憲法作為框架性的體系結(jié)構(gòu)，需要內(nèi)容周全的法律體系來(lái)實(shí)施。環(huán)境法典可以作為環(huán)境憲法的實(shí)施法，通過(guò)權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)的設(shè)置來(lái)建構(gòu)環(huán)境法律基本制度，以保障環(huán)境憲法在環(huán)境法典規(guī)范結(jié)構(gòu)中的有效實(shí)施。

（二）體系效能：環(huán)境法典作為環(huán)境憲法實(shí)施法的外在要求

從體系效能角度，環(huán)境法典可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單行法，為環(huán)境憲法實(shí)施確立最好的基礎(chǔ)性條件。在現(xiàn)行分要素與分部門(mén)的環(huán)境法體系中尋求一種基礎(chǔ)性、取得重疊共識(shí)的價(jià)值，必然要以訴諸憲法共識(shí)作為最大公約數(shù)。環(huán)境憲法實(shí)施法的定位決定了環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)著力于構(gòu)建普惠性環(huán)境秩序的憲法共識(shí)，透過(guò)“預(yù)防—治理—救濟(jì)”的體例設(shè)置對(duì)環(huán)境權(quán)利義務(wù)進(jìn)行基本規(guī)定，促進(jìn)環(huán)境法律體系的類(lèi)型科學(xué)化、制度完備化與規(guī)則實(shí)效化，消除法律之間的沖突。

環(huán)境法典交互憲法的規(guī)范要求：體系指向與理性表達(dá)

環(huán)境法典需要在憲法秩序中尋找體系指向，形成邏輯自洽、邊界清晰的主體結(jié)構(gòu)；同時(shí)需要明確憲法規(guī)范以何種形式納入環(huán)境法典。

（一）體系指向：環(huán)境法典規(guī)范體系在憲法秩序下的內(nèi)在限定

1.概念體系。概念體系指向法律制定的概念建構(gòu)及其體系化。環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)以概念體系的本質(zhì)統(tǒng)一來(lái)規(guī)避形式過(guò)度統(tǒng)一化，防止概念專斷的法律風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境法典概念體系的本質(zhì)統(tǒng)一需要以環(huán)境憲法為源頭地位的初始范疇與主要表征，以生態(tài)環(huán)境與生態(tài)文明憲法概念為建構(gòu)環(huán)境法典話語(yǔ)體系的邏輯起點(diǎn)，在保證環(huán)境法典概念體系遵從形式理性的基礎(chǔ)上，受憲法特征一致性和社會(huì)適當(dāng)性的實(shí)質(zhì)化指引。

2.規(guī)范體系。規(guī)范體系指向保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的規(guī)范集合。環(huán)境法典絕不是將各類(lèi)環(huán)境法律都納入的立法，而應(yīng)依照體系邏輯對(duì)規(guī)范體系構(gòu)造予以取舍，否則可能溢出基本法的規(guī)范邊界而破壞單行法的法律意旨。環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)參照環(huán)境憲法所形塑的“通過(guò)國(guó)家義務(wù)保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益”的規(guī)范路徑，善用法律保留原則與比例原則，根據(jù)環(huán)境法律規(guī)范的保護(hù)法益與構(gòu)造內(nèi)容、環(huán)境法和傳統(tǒng)部門(mén)法的關(guān)系、應(yīng)對(duì)具體環(huán)境問(wèn)題的治理策略為類(lèi)型化路徑，來(lái)設(shè)計(jì)具體制度。

3.價(jià)值體系。價(jià)值體系指向負(fù)載價(jià)值確立功能的目的體系與原則體系。環(huán)境法典對(duì)既有環(huán)境法律進(jìn)行整合，決定了單行法的價(jià)值需要重新理順。一般而言，法教義學(xué)視域下各單行法的價(jià)值都經(jīng)過(guò)民主審議程序，這也意味著難免會(huì)造成環(huán)境法典不當(dāng)?shù)膬r(jià)值轉(zhuǎn)借。為避免立法風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)以憲法人權(quán)條款為根基、以公民生態(tài)人格的憲法規(guī)范為界限，將客觀價(jià)值秩序通過(guò)價(jià)值主體化過(guò)程落實(shí)為環(huán)境法典的有關(guān)規(guī)定。

（二）理性表達(dá)：環(huán)境法典規(guī)范形式在憲法秩序下的外在表現(xiàn)

1.憲法規(guī)范在環(huán)境法典中“法益—請(qǐng)求權(quán)”的規(guī)范屬性轉(zhuǎn)變?？紤]到憲法正式確立環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，環(huán)境法典可以從請(qǐng)求權(quán)路徑入手，尋求環(huán)境權(quán)益類(lèi)型化的請(qǐng)求依據(jù)及保護(hù)制度。

一是路徑依賴，憲法保護(hù)的環(huán)境法益需要擴(kuò)展到環(huán)境法典中尋求請(qǐng)求權(quán)的法律依據(jù)。環(huán)境法典應(yīng)采納“一般環(huán)境權(quán)益保護(hù)條款＋具體環(huán)境權(quán)益保護(hù)條款”模式，優(yōu)先適用具體環(huán)境權(quán)益保護(hù)條款，將環(huán)境權(quán)益保護(hù)的一般條款作為兜底條款。環(huán)境權(quán)益類(lèi)型化的規(guī)范設(shè)計(jì)既需要從立法請(qǐng)求權(quán)、防御請(qǐng)求權(quán)、給付請(qǐng)求權(quán)與救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)四方面規(guī)定具體內(nèi)容，還需對(duì)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利進(jìn)行具體規(guī)定。

二是規(guī)范設(shè)計(jì)，環(huán)境法典對(duì)環(huán)境權(quán)益請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范確認(rèn)，建議采取以間接確認(rèn)為主、直接確認(rèn)為輔的模式：環(huán)境法典需要明確國(guó)家在管理和處分環(huán)境資源時(shí)事先保障與事后救濟(jì)的法定職權(quán)，作為各類(lèi)環(huán)境法益損害的間接請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)；亦需在某些必要領(lǐng)域明確公民啟動(dòng)環(huán)境權(quán)益保護(hù)的直接請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，主要指公民程序性權(quán)益受損的請(qǐng)求權(quán)。

2.憲法規(guī)范在環(huán)境法典中“主體—手段”的保護(hù)義務(wù)擴(kuò)張。環(huán)境法典中的環(huán)境保護(hù)義務(wù)應(yīng)從環(huán)境憲法的整體體系與環(huán)境法典的功能需要出發(fā)進(jìn)行推演，這決定了憲法規(guī)范在環(huán)境法典中義務(wù)內(nèi)容需要擴(kuò)張。

其一，在義務(wù)主體方面，環(huán)境法典需要明確國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法規(guī)定與公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法提倡?，F(xiàn)行憲法沒(méi)有直接規(guī)定公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但通過(guò)憲法解釋仍可以推導(dǎo)出公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。因此，環(huán)境法典除需要繼續(xù)深化國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的規(guī)范構(gòu)造外，還需要明確公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)的具體內(nèi)涵與內(nèi)容范圍，提升公民對(duì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的法律認(rèn)知。

其二，在控制程度與手段方面，環(huán)境法典的環(huán)境保護(hù)義務(wù)應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、危險(xiǎn)防御、損害修復(fù)三方面共同推進(jìn)。我國(guó)憲法蘊(yùn)含的生態(tài)環(huán)境觀揭示出要以整體性視角為生態(tài)環(huán)境各領(lǐng)域的治理提供根本法依據(jù)。因此，環(huán)境法典編纂需以系統(tǒng)功能分化為視角總結(jié)環(huán)境法治的規(guī)范進(jìn)程，從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、危險(xiǎn)防御、損害修復(fù)三方面分別構(gòu)建義務(wù)規(guī)范體系。

3.憲法規(guī)范在環(huán)境法典中“語(yǔ)言—邏輯”的表達(dá)構(gòu)造轉(zhuǎn)化。環(huán)境憲法條款屬于一種“低密度”規(guī)范，需要環(huán)境法典將憲法規(guī)則的表達(dá)構(gòu)造轉(zhuǎn)換為直接的規(guī)范判斷。

其一，對(duì)積極性環(huán)境利用與保護(hù)規(guī)范的構(gòu)造與解釋?！稇椃ā返?6條第1款等規(guī)范可對(duì)應(yīng)形成環(huán)境法典中積極性環(huán)境利用與保護(hù)規(guī)范，其行為模式以“可以”或“應(yīng)當(dāng)”為行為形式、以“有利于”“負(fù)責(zé)”等積極性語(yǔ)詞形態(tài)為基本特征?！坝欣凇钡确e極性語(yǔ)詞應(yīng)限縮解釋為“相對(duì)有利于”，而“應(yīng)當(dāng)”應(yīng)擴(kuò)張解釋為“完全應(yīng)當(dāng)”。

其二，對(duì)消極性環(huán)境利用與保護(hù)規(guī)范的構(gòu)造與解釋?！稇椃ā返?條第2款等規(guī)范可對(duì)應(yīng)形成環(huán)境法典中消極性環(huán)境利用與保護(hù)規(guī)范，其行為模式以“禁止”“不得”為行為形式、以“嚴(yán)格控制”等限制性語(yǔ)詞或禁止性語(yǔ)詞為主要特征。消極性環(huán)境利用與保護(hù)規(guī)范應(yīng)限縮解釋為環(huán)境行政行為與私主體行為被劃定底線的義務(wù)性、強(qiáng)制性規(guī)范。

其三，對(duì)倡導(dǎo)性環(huán)境保護(hù)規(guī)范的構(gòu)造與解釋?！稇椃ā沸蜓缘?自然段中“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”的國(guó)家任務(wù)可對(duì)應(yīng)形成倡導(dǎo)性環(huán)境保護(hù)規(guī)范。倡導(dǎo)性環(huán)境保護(hù)規(guī)范不針對(duì)具體的監(jiān)管事項(xiàng)與手段，而是強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向和社會(huì)效果，行為模式以“可以”或“應(yīng)當(dāng)”為行為形式，以“適用范圍＋中性表述”“鼓勵(lì)”等倡導(dǎo)性語(yǔ)詞形態(tài)為主要特征。

環(huán)境法典交互憲法的具體建構(gòu)：編纂的制度性展開(kāi)

遵循“依憲治國(guó)—依法治國(guó)—依法行政”的秩序鏈條，環(huán)境法典編纂應(yīng)圍繞環(huán)境憲法的規(guī)范教義，對(duì)環(huán)境憲法進(jìn)行制度性展開(kāi)。

（一）內(nèi)容統(tǒng)籌：總則編與生態(tài)環(huán)境責(zé)任編

首先，總則編通過(guò)提煉環(huán)境法律中的邏輯關(guān)聯(lián)來(lái)統(tǒng)籌憲法生態(tài)文明制度的設(shè)定與分配?！稇椃ā沸蜓缘?段將“生態(tài)文明建設(shè)”作為國(guó)家目標(biāo)，標(biāo)志著生態(tài)文明制度的形成。環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)依據(jù)生態(tài)文明制度，合理安排生態(tài)文明各領(lǐng)域的規(guī)范建設(shè)。這就需要環(huán)境法典的總則通過(guò)抽象提煉各類(lèi)制度領(lǐng)域的邏輯關(guān)聯(lián)，形成“立法目的”“定義與適用范圍”“基本原則”等一般性條款，適度強(qiáng)化或弱化分則制度領(lǐng)域的規(guī)范分配與調(diào)整手段。

其次，總則編與生態(tài)環(huán)境責(zé)任編是環(huán)境法典保障憲法“生態(tài)文明建設(shè)”職權(quán)的“總控”。2018年修憲在《憲法》第89條中增加“生態(tài)文明建設(shè)”，代表著各級(jí)行政機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定相應(yīng)規(guī)章、編制行政規(guī)劃等履職時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)是必須考量的因素。環(huán)境法典總則編應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)監(jiān)管的實(shí)踐要求和環(huán)境行政權(quán)的關(guān)聯(lián)程度對(duì)既有環(huán)境法制度篩選整合為基本制度條款；生態(tài)環(huán)境責(zé)任編按照“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防—危險(xiǎn)防御—損害修復(fù)”的義務(wù)邏輯，創(chuàng)設(shè)必要的訴訟程序以實(shí)現(xiàn)行政行為與行政責(zé)任的整體配套。

（二）制度守成：污染控制編與自然生態(tài)保護(hù)編

《憲法》的環(huán)境保護(hù)義務(wù)主要是以《憲法》第26條第1款為主，以第9條第2款、第10條第5款、第26條第2款為支撐的規(guī)范體系，具有很強(qiáng)的容納性，可以涵蓋環(huán)境質(zhì)量保護(hù)、生態(tài)資源保護(hù)、能源利用、生物安全等國(guó)家任務(wù)。

上述憲法規(guī)范可形成污染控制與自然生態(tài)保護(hù)兩大主干結(jié)構(gòu)并涵攝若干具體領(lǐng)域。環(huán)境法典應(yīng)設(shè)置污染控制編與自然生態(tài)保護(hù)編，兩編的規(guī)范內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以國(guó)家保護(hù)義務(wù)為主、公民參與義務(wù)為輔，明確公權(quán)力運(yùn)行要努力實(shí)現(xiàn)憲法設(shè)定的環(huán)境國(guó)家目標(biāo)，并明確公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)容范圍，既要對(duì)公民予以禁止性或強(qiáng)制性規(guī)定，又要明確公民對(duì)行政機(jī)關(guān)在立法、執(zhí)法、司法上的參與義務(wù)。

（三）體例創(chuàng)新：綠色低碳發(fā)展編

《憲法》序言第7自然段明確“貫徹新發(fā)展理念”是國(guó)家任務(wù)，“綠色發(fā)展”自然也應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家任務(wù)?！稇椃ā肪G色發(fā)展條款可以與《憲法》第14條第1款、第2款、第3款構(gòu)建出綠色低碳生產(chǎn)生活方式的憲法認(rèn)同。因此，綠色發(fā)展的憲法確認(rèn)可以對(duì)調(diào)整生產(chǎn)生活方式的法律規(guī)范產(chǎn)生宏觀調(diào)控與價(jià)值引領(lǐng)的規(guī)范效應(yīng)，需要在部門(mén)法中進(jìn)行合理的制度安排。

綠色發(fā)展應(yīng)當(dāng)主要由以環(huán)境保護(hù)為專門(mén)任務(wù)的環(huán)境法來(lái)負(fù)責(zé)。然而，現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范及其制度設(shè)計(jì)與綠色發(fā)展的要求不完全適應(yīng)，迫切需要制定綜合性的法律體系，以對(duì)綠色發(fā)展作出專門(mén)的制度安排，環(huán)境法典編纂為此提供了契機(jī)。環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)設(shè)置綠色低碳發(fā)展編，聚焦于循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)化與能源利用低碳化的規(guī)則設(shè)計(jì)，根據(jù)“清潔生產(chǎn)—綠色流通—綠色消費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)閉環(huán)對(duì)現(xiàn)行法律體系提煉相關(guān)制度。同時(shí)，根據(jù)政策精神和時(shí)代要求，確立未被現(xiàn)行法律規(guī)定但應(yīng)納入綠色低碳發(fā)展編的氣候變化應(yīng)對(duì)與國(guó)際合作等關(guān)鍵性制度，保障綠色低碳發(fā)展編與綠色發(fā)展憲法規(guī)范的完美契合。