中國(guó)區(qū)域政策回顧與展望

文/張軍擴(kuò)

站在兩個(gè)百年目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)，面對(duì)發(fā)展階段、國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化的新形勢(shì)、新任務(wù)，認(rèn)真回顧和總結(jié)過(guò)去幾十年來(lái)我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略、政策以及發(fā)展格局的演變過(guò)程，不僅有助于深化對(duì)中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的理解，而且有助于客觀(guān)把握區(qū)域政策的成效、問(wèn)題與挑戰(zhàn)，從而有利于明確今后進(jìn)一步完善區(qū)域政策的方向和思路。

關(guān)于區(qū)域政策與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的概念

區(qū)域政策是一個(gè)被廣泛使用但理論上又缺乏嚴(yán)格界定的概念。我的認(rèn)識(shí)是，區(qū)域政策是政府為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)、針對(duì)特定區(qū)域或區(qū)域類(lèi)型而制定和實(shí)施的，對(duì)資源的空間配置和區(qū)域發(fā)展格局具有重要影響的各種政策的 總合。

作為區(qū)域政策所追求的目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指不同區(qū)域之間比較良性的分工和互動(dòng)關(guān)系，以及由此形成的比較理想的發(fā)展格局。區(qū)域發(fā)展格局可能需要同時(shí)滿(mǎn)足3點(diǎn)要求，才稱(chēng)得上協(xié)調(diào)發(fā)展。一是提高效率的要求。即區(qū)域發(fā)展格局有利于優(yōu)化資源的空間配置，提高資源配置效率，有利于發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，形成各具特色、功能互補(bǔ)的區(qū)域分工格局。二是平衡發(fā)展的要求。即區(qū)域發(fā)展格局有利于促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，有利于逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距和福利差距，有利于促進(jìn)發(fā)展成果共享和實(shí)現(xiàn)共同富裕。三是環(huán)境友好的要求。即區(qū)域發(fā)展格局與各區(qū)域資源稟賦和環(huán)境承載力相適應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)資源、環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。值得指出的是，這三項(xiàng)要求或目標(biāo)之間并非總是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要通過(guò)適當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行權(quán)衡取舍。比如，促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域加快發(fā)展的政策，有利于促進(jìn)效率的提高和全國(guó)整體實(shí)力的提升，但往往會(huì)導(dǎo)致區(qū)域差距的擴(kuò)大，不利于平衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再比如，同樣數(shù)量的資金，投入到落后地區(qū)、貧困地區(qū)，有利于促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展，縮小區(qū)域差 距，而投入發(fā)達(dá)地區(qū)，則往往可以獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益。

鼓勵(lì)東部沿海地區(qū)率先發(fā)展政策及其影響（1978— 2000年）

（一）政策演變

自新中國(guó)成立到1978年實(shí)行改革開(kāi)放政策之前，中國(guó)實(shí)際上實(shí)行了一種區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，這既是為了改變舊中國(guó)遺留下來(lái)的沿海與內(nèi)地布局畸輕畸重的格局，也是出于新中國(guó)成立初期的國(guó)際政治環(huán)境和戰(zhàn)備考慮。

改革開(kāi)放之后這種情況開(kāi)始改變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在這種情況下，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要優(yōu)先解決的問(wèn)題是，如何通過(guò)改革開(kāi)放，加快發(fā)展步伐。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富?！焙汀皟蓚€(gè)大局”的戰(zhàn)略思想，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行非平衡的、對(duì)部分地區(qū)傾斜優(yōu)惠的發(fā)展政策，鼓勵(lì)部分地區(qū)（主要是東部沿海地區(qū)）先發(fā)展起來(lái)，先富裕起來(lái)。其主要政策內(nèi)容是對(duì)部分沿海、沿江、沿邊地區(qū)率先實(shí)行開(kāi)放政策、優(yōu)惠措施。

（二）政策實(shí)施效果及其對(duì)區(qū)域發(fā)展格局的影響

1.總體經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。整體來(lái)看，鼓勵(lì)東部沿海地區(qū)率先發(fā)展的政策取得了很大的成功。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，不僅顯著增強(qiáng)了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也明顯地提升了東部沿海地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力，加快了內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而有力地促進(jìn)了國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)。

2.區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大。從四大區(qū)域板塊的發(fā)展格局來(lái)看，相對(duì)于東部沿海地區(qū)，中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，發(fā)展差距持續(xù)拉大。從1978年到2000年，東部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的份額由44.1%上升到52.8%，上升8.7個(gè)百分點(diǎn)；中部的份額由21.8%下降到20.2%，下降1.6個(gè)百分點(diǎn)；西部的份額由20.1%下降到17.1%，下降3.0個(gè)百分點(diǎn)；東北的份額由13.9%下降到10.0%，下降3.9個(gè)百分點(diǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)幾何重心快速南移。從1978年到2000年前后，經(jīng)濟(jì)幾何重心總的移動(dòng)方向是偏南的，說(shuō)明改革開(kāi)放之后的前20年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上呈現(xiàn)南快北慢、南強(qiáng)北弱的態(tài)勢(shì)。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策及其影響（2000—2021年）

這個(gè)時(shí)期的區(qū)域政策，也可以大致分為兩個(gè)階段，即黨的十八大之前與黨的十八大之后。

（一）黨的十八大之前：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策框架的形成

面對(duì)區(qū)域差距不斷拉大的形勢(shì)，根據(jù)鄧小平關(guān)于“兩個(gè)大局”的構(gòu)想，在制定《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》時(shí)，中央明確提出了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，并逐步形成了一個(gè)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策框架。這個(gè)框架主要包括兩項(xiàng)涉及全國(guó)的戰(zhàn)略和政策，即“四大區(qū)域板塊”戰(zhàn)略和“主體功能區(qū)”制度，以及根據(jù)改革、開(kāi)放、發(fā)展需要實(shí)施的諸多區(qū)域性戰(zhàn)略和政策。

1.“四大板塊”戰(zhàn)略。為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，中央先后于2000年、2003年和2005年提出了“西部大開(kāi)發(fā)”“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”等戰(zhàn)略，這三項(xiàng)戰(zhàn)略與之前的東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略一起，被稱(chēng)為“四大板塊戰(zhàn)略”，或“國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略”。

2.促進(jìn)形成主體功能區(qū)。提出促進(jìn)形成主體功能區(qū)是這個(gè)時(shí)期在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策上的一個(gè)創(chuàng)新。按照“十一五”規(guī)劃，逐步形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)各地資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)中國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類(lèi)主體功能區(qū)。并且，按照主體功能定位來(lái)調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，以規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。

3.諸多區(qū)域性戰(zhàn)略和政策。主要包括兩個(gè)重要方面。一是根據(jù)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放及促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的需要，設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，并制定相應(yīng)的支持性政策。先后設(shè)立的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)包括上海浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2004）、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2006）、成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2007），以及武漢和長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2007）等。二是根據(jù)特殊問(wèn)題區(qū)域或功能區(qū)域制定的區(qū)域政策，比如針對(duì)貧困地區(qū)、貧困人口的專(zhuān)項(xiàng)扶貧政策、針對(duì)資源枯竭型地區(qū)和城市的政策，以及針對(duì)生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)的特殊支持政策，等等。

（二）黨的十八大之后：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的完善、拓展、加強(qiáng)與深化

黨的十八大以后，在繼續(xù)堅(jiān)持前期重大區(qū)域戰(zhàn)略政策的同時(shí)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景，中央又先后提出了一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，這些政策總體來(lái)看并不是對(duì)已有的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的否定或替代，而是在繼續(xù)堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的前提下對(duì)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的完善、拓展和深化。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果及對(duì)區(qū)域發(fā)展格局的影響

1.總體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速增長(zhǎng)。從2001年到2020年這20年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增速達(dá)到8.7%，人均GDP從7 942元增長(zhǎng)到72 000元，超過(guò)10 000美元，接近高收入國(guó)家門(mén)坎，增長(zhǎng)了將近10倍，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二。

2.區(qū)域差距有所縮小。從四大區(qū)域板塊發(fā)展格局來(lái)看，前20年，只有東部地區(qū)是上升的，其他地區(qū)都是下降的。后20年，東部地區(qū)比重呈現(xiàn)下降，而中部地區(qū)和西部地區(qū)呈現(xiàn)上升。

3.經(jīng)濟(jì)重心移向西南。相對(duì)于南部，北部特別是東北發(fā)展較慢；相對(duì)于東部沿海地區(qū)，西部地區(qū)，尤其是西南的云南、貴州、四川的發(fā)展在一個(gè)時(shí)期內(nèi)加快。盡管如此，由于歷史條件、自然條件及政策條件等方面的原因，東部沿海地區(qū)總體上在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍會(huì)保持領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)地位，縮小發(fā)展差距的任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

面向未來(lái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要深入思考和正確把握的幾個(gè)問(wèn)題

（一）如何認(rèn)識(shí)和評(píng)判我國(guó)當(dāng)前的區(qū)域差距狀況？

如何看待和評(píng)判當(dāng)前的區(qū)域差距水平，涉及今后一個(gè)時(shí)期的區(qū)域政策取向。對(duì)此可以從兩個(gè)角度加以分析和評(píng)判。

一是，從國(guó)際比較來(lái)看，在同等發(fā)展水平上，我國(guó)當(dāng)前的差距是比較高的。2021年我國(guó)人均GDP為15 225國(guó)際元，我國(guó)各省區(qū)人均GDP加權(quán)變異系數(shù)為0.374，而美國(guó)1969年人均GDP為15 179國(guó)際元時(shí)該指數(shù)為0.20，英國(guó)1991年人均GDP為16 136國(guó)際元時(shí)該數(shù)據(jù)為0.113，德國(guó)1985年人均GDP為15 140國(guó)際元時(shí)該指數(shù)為0.173，法國(guó)1981年人均GDP為15 106國(guó)際元時(shí)該指數(shù)為0.117。

二是，從歷史演變過(guò)程來(lái)看，近年來(lái)區(qū)域差距縮小的趨勢(shì)減弱，甚至呈現(xiàn)停滯不前的情況。如果我們把21世紀(jì)以來(lái)的21年劃分成前15年和后6年兩個(gè)階段，那么前15年區(qū)域差距縮小的趨勢(shì)是比明顯的，而后6年不僅變化甚微，省域之間人均GDP最大與最小值之比甚至有所擴(kuò)大。

值得指出的是，我們衡量的還只是省際差距，實(shí)際上省內(nèi)差距也是很大的，甚至比省際差距更加突出。另外，這里比較的還只是人均GDP這個(gè)面上的數(shù)據(jù)，如果考慮到各種隱形福利，可能差距也會(huì)更大。這種情況不僅與我國(guó)發(fā)展階段不相適應(yīng)，與我國(guó)共享發(fā)展的理念不相適應(yīng)，也與我們實(shí)現(xiàn)第二步現(xiàn)代化目標(biāo)不相適應(yīng)。所以，繼續(xù)努力縮小區(qū)域發(fā)展差距，仍然是今后一個(gè)時(shí)期面臨的重要任務(wù)。

（二）如何把握今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)區(qū)域政策的基本取向？

我國(guó)發(fā)展雖然成就巨大，但人均水平仍然不高，發(fā)展任務(wù)依然十分艱巨，繼續(xù)做大蛋糕依然是我們面臨的主要任務(wù)。因此，區(qū)域政策還是要兼顧好公平與效率，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體框架之下，妥善處理好縮小差距與做大蛋糕的關(guān)系。要繼續(xù)著眼于通過(guò)發(fā)展解決問(wèn)題，盡可能多地采取那些既有利于縮小差距又有利于加快發(fā)展的政策舉措。

（三）如何把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局優(yōu)化的方向？

區(qū)域發(fā)展中最顯著的規(guī)律，就是要素流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)集聚、發(fā)展極化和分化。那么，區(qū)域政策應(yīng)當(dāng)如何把握和處理好由客觀(guān)規(guī)律所決定的這種集聚發(fā)展與共同富裕目標(biāo)所要求的平衡發(fā)展的關(guān)系呢？

在我國(guó)國(guó)情條件下，關(guān)鍵是處理好小集聚與大平衡的關(guān)系。所謂小集聚，就是在小的區(qū)域空間上，要促進(jìn)要素集聚流動(dòng)，大力促進(jìn)形成城市群、都市圈、經(jīng)濟(jì)區(qū)等網(wǎng)絡(luò)型空間結(jié)構(gòu)。而在全國(guó)范圍的大的區(qū)域空間上，則要盡可能促進(jìn)平衡發(fā)展，充分發(fā)揮各地發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（四）如何把握和處理好經(jīng)濟(jì)流動(dòng)與人員流動(dòng)的關(guān)系？

無(wú)論是省域之間，還是一個(gè)省域內(nèi)部的地市之間，追求經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的平衡都是不現(xiàn)實(shí)的，更加理性的追求，是人均發(fā)展水平，即人均GDP的大體平衡。而人均水平差距的縮小，既可以通過(guò)做大落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)減少其人口規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)人口從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)、從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)的流動(dòng)，也是縮小差距的重要途徑。

（五）如何把握和處理好發(fā)展均衡與公共服務(wù)均衡的關(guān)系？

作為區(qū)域公平的兜底政策，應(yīng)當(dāng)是追求基本公共服務(wù)的均等化。不論身處何地，不論收入水平如何，只要是中華人民共和國(guó)公民，都能享受到政府基本公共服務(wù)的陽(yáng)光普照。當(dāng)然，基本公共服務(wù)的范圍，可以根據(jù)發(fā)展水平靈活調(diào)整。另外，基本公共服務(wù)的貨幣支出標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)物價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整，以保障不同地區(qū)居民所享受到的服務(wù)水平大體平衡。

區(qū)域政策的改進(jìn)方向

從深入貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念的要求來(lái)看，根據(jù)上面的思考與分析，今后區(qū)域政策的優(yōu)化與改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)著重從4個(gè)方面努力。

一是要繼續(xù)加強(qiáng)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)要素流動(dòng)。這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最基本、最重要的政策?，F(xiàn)階段，統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)政策的核心和重點(diǎn)，是努力消除勞動(dòng)力和人口自由流動(dòng)的體制和政策障礙。

二是要進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化。我國(guó)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)、區(qū)域差距較大，主要是由我國(guó)基本公共服務(wù)的籌資體制造成的。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是要在支出責(zé)任和財(cái)力保障方面進(jìn)一步統(tǒng)籌和優(yōu)化。

三是要進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持力度。這既是提高發(fā)展的公平性，讓廣大中西部地區(qū)共享發(fā)展成果、改善中西部地區(qū)人民群眾生活質(zhì)量的需要，也是提高效率，便利要素跨地區(qū)流動(dòng)、便利中西部地區(qū)特色產(chǎn)品和資源對(duì)接大市場(chǎng)，提升中西部地區(qū)內(nèi)在發(fā)展活力的需要。

四是進(jìn)一步突出和加大對(duì)各類(lèi)問(wèn)題區(qū)域的支持。我國(guó)幅員遼闊，內(nèi)部情況千差萬(wàn)別，加上不同發(fā)展階段主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更替和要素特別是人口的流動(dòng)，在不同的時(shí)期會(huì)出現(xiàn)不同類(lèi)型的問(wèn)題區(qū)域，包括資源枯竭型地區(qū)、老工業(yè)基地（銹帶地區(qū)）、深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)等。通過(guò)一定時(shí)期內(nèi)的幫扶、導(dǎo)入新的要素，它們是可以重振內(nèi)在發(fā)展活力的，因而也是提升效率、做大蛋糕的內(nèi)在需要。

同時(shí)，要繼續(xù)促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和潛力。重點(diǎn)是針對(duì)發(fā)展差距的長(zhǎng)期存在所形成的、中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)劣勢(shì)，通過(guò)有力的政策和投資支持，減小欠發(fā)達(dá)地區(qū)在營(yíng)商環(huán)境、吸引投資和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)方面的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，為特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。這樣做也是對(duì)過(guò)去傾斜扶持政策的一個(gè)補(bǔ)償，既有利于提高效率，也有利于促進(jìn)公平。