II型大城市軌道交通發(fā)展的幾點(diǎn)思考與建議

李 芳，劉劍鋒，范 瑞，李元坤

（北京城建設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100037）

截至2020年底，全國(不含港澳臺)共有45座城市開通運(yùn)營城市軌道交通，其中，城市軌道線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃在實(shí)施的城市共計(jì)61座[1]。目前，城區(qū)人口規(guī)模在300萬以上的20個城市均已實(shí)現(xiàn)了軌道交通的建設(shè)運(yùn)營；城區(qū)人口規(guī)模在100萬～300萬之間的城市(即II型大城市)共有63座，這些城市當(dāng)中已有24座開通或正在建設(shè)軌道交通系統(tǒng)。近年來II型大城市掀起了軌道交通規(guī)劃的熱潮，眾多城市紛紛加入前期規(guī)劃研究的行列。然而，在研究熱度持續(xù)增長的同時，一些亂象也隨之產(chǎn)生[2]，部分城市在軌道交通規(guī)劃建設(shè)的決策上存在盲目超前、相互攀比的現(xiàn)象。一是求“快”，為了實(shí)現(xiàn)快速建設(shè)和規(guī)避審批程序，背離實(shí)際交通需求；二是求“新”，追求并不符合其功能定位和客流需求的新奇制式；三是求“大”，建設(shè)規(guī)模脫離城市實(shí)際需求和財(cái)務(wù)能力。

我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，并不是每個II型大城市當(dāng)前都有軌道交通建設(shè)的急迫需求和財(cái)務(wù)能力，但對于自身財(cái)務(wù)能力允許，并且城市用地形態(tài)特殊、人口集聚程度較高、交通擁堵嚴(yán)重的II型大城市，軌道交通正面臨最佳建設(shè)時機(jī)的戰(zhàn)略抉擇。因此，對II型大城市發(fā)展軌道交通的必要性進(jìn)行分析，并對其關(guān)鍵問題可能存在的認(rèn)知誤區(qū)進(jìn)行深入探討十分必要。

1 II型大城市發(fā)展軌道交通面臨的困惑

1.1 客流需求與社會經(jīng)濟(jì)的困惑

部分II型大城市因城市空間形態(tài)和人口集聚密度的特殊性，在發(fā)展軌道交通時面臨兩難處境。一方面，城市自身實(shí)際情況不滿足國家相關(guān)文件的要求，特別是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號文)[3]實(shí)施以后，部分城市雖具備軌道交通出行的必要性，但受限于現(xiàn)狀人口、經(jīng)濟(jì)等剛性約束條件，短期內(nèi)難以獲批建設(shè)。如?？跒閹罱M團(tuán)沿海城市，跨組團(tuán)出行需求較大，且沿海城市道路資源極其有限，在海南自由貿(mào)易島(港)的戰(zhàn)略指引下，未來規(guī)劃人口、經(jīng)濟(jì)迅猛增長，從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看需要軌道交通帶動和支撐城市空間的拓展。但另一方面，軌道交通是投資巨大的重大民生工程，國家在立項(xiàng)審批時，除人口規(guī)模、社會經(jīng)濟(jì)水平外，對系統(tǒng)制式、敷設(shè)方式等均有較為明確的限制條件，這類II型大城市往往難以按照自身需求進(jìn)行建設(shè)。

1.2 被動追趕與提前謀劃的困惑

II型大城市普遍開始從快速擴(kuò)張型向精明增長型階段轉(zhuǎn)變，面對交通擁堵、環(huán)境污染、能源消耗等“大城市病”[4]，軌道交通恰是既能解決當(dāng)前交通問題，又能引導(dǎo)城市未來發(fā)展的重要抓手。

然而，對于II型大城市而言，城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，軌道交通建設(shè)時機(jī)的判斷不能一概而論。Ⅱ型大城市應(yīng)關(guān)注城市自身對交通發(fā)展的客觀需求，避免出現(xiàn)城市交通發(fā)展被動追趕城市發(fā)展的態(tài)勢。一類是有迫切建設(shè)需求但經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳的城市，如?？凇⑽鲗幍?，建設(shè)軌道交通已經(jīng)刻不容緩，建設(shè)時機(jī)已至，甚至開始滯后。另一類是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好、人口流入明顯，但當(dāng)前人口規(guī)模稍有不足的城市，如臨沂、威海等，從引導(dǎo)城市發(fā)展的前瞻性考慮，軌道交通的建設(shè)時機(jī)已經(jīng)來臨，提前謀劃軌道交通建設(shè)，對于協(xié)調(diào)交通和城市發(fā)展關(guān)系、促進(jìn)兩者間良性互動具有重要意義。

1.3 系統(tǒng)制式與敷設(shè)方式的困惑

對于急迫需要建設(shè)軌道交通的II型城市而言，城市主走廊規(guī)劃骨干線路的單向高峰小時客流規(guī)模介于1萬～3萬人次之間，無疑適用于中高運(yùn)量需求的輕軌和地鐵制式。但面對多樣化的系統(tǒng)制式，如何選擇與城市自身發(fā)展相適配的系統(tǒng)制式，同時又能保障網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營是II型大城市普遍面臨的問題[5]。

此外，部分II型大城市由于中心城區(qū)建設(shè)密度較高，高架線路難以滿足環(huán)境影響評價(jià)的要求[6]，但如果選擇了地下敷設(shè)的方式，就會失去選擇其他制式的經(jīng)濟(jì)成本優(yōu)勢，且在一定程度上增加了審批風(fēng)險(xiǎn)。因此如何選擇和確定適宜的軌道交通制式，兼顧城市當(dāng)下交通擁堵問題和城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益，并能夠化解與國家審批要求之間的矛盾，是這類城市在軌道交通發(fā)展過程中普遍面臨的困惑。

2 II型大城市軌道交通發(fā)展若干建議

2.1 要客觀認(rèn)識部分Ⅱ型大城市的交通需求

軌道交通發(fā)展進(jìn)程要與城市發(fā)展階段相適配，不是所有Ⅱ型大城市都需要發(fā)展和建設(shè)軌道交通，需重點(diǎn)關(guān)注Ⅱ型大城市中的中長距離(6 km以上)以通勤為主的機(jī)動化出行量，這部分出行量才是建設(shè)軌道交通的潛在客流需求。Ⅱ型大城市的出行特征整體呈現(xiàn)出行總量低、出行距離短、非機(jī)動化方式占比高的特點(diǎn)，出行特征與特大、超大城市存在較大差異，如表1所示。

表1 Ⅱ型大城市與特大、超大城市居民出行特征指標(biāo)對比 Table 1 Comparison of residents’ travel characteristic indicators between type II large cities and mega-cities

1) Ⅱ型大城市的出行率和出行總量規(guī)模相對較低。特大、超大城市多為2.7次/人·d以上，Ⅱ型大城市的日均出行率多為2.3～2.5次/人·d，且人口基數(shù)總量低，引發(fā)出行總量規(guī)模相對較低。

2) Ⅱ型大城市的平均出行距離較短，中長距離出行需求有限。受城市空間規(guī)模的影響，Ⅱ型大城市居住地與其工作、學(xué)習(xí)、生活等地點(diǎn)的距離較近，其全方式平均出行距離多為3～5 km，遠(yuǎn)低于特大、超大城市6～8 km的平均出行距離。

3) Ⅱ型大城市多以非機(jī)動化出行為主，公交出行比例因城而異。居民非機(jī)動化出行比例多為55%～70%之間，大多數(shù)居民主要通過慢行交通完成出行。

2.2 要準(zhǔn)確把握Ⅱ型大城市軌道交通的合理功能定位

部分Ⅱ型大城市特有的城市空間結(jié)構(gòu)、路網(wǎng)形態(tài)及山地、江河的阻隔，交通壓力往往集中在某一條或幾條通道，對于這些客流廊道，亟需大運(yùn)量公共交通的疏解與帶動，打破交通瓶頸對城市發(fā)展的制約。根據(jù)2019年第二季度的百城高峰擁堵延時指數(shù)(擁堵時期花費(fèi)時間/暢通時期花費(fèi)時間)統(tǒng)計(jì)，排名前50的城市中有18個Ⅱ型大城市交通擁堵已經(jīng)凸顯，如銀川(14名)、?？?15名)、珠海(22名)、西寧(29名)，如圖1中紅色線條所示。

圖1 百城高峰擁堵延時指數(shù)(前50) Figure 1 Time-delay index in rush-hour congestion of China’s top 10 cities (top 50)

軌道交通系統(tǒng)功能定位主要取決于城市發(fā)展特征和出行需求特征，不能千城一律，生搬硬套特大、超大城市“公交為主體，軌道交通為骨干”的定位，其城市軌道交通與公共汽(電)車相比，地位和作用并無特別顯著的“骨干”優(yōu)勢，難以在公共交通出行中占有很高比例。因此應(yīng)著眼于軌道交通走廊在城市重要交通走廊中的作用，確定契合自身實(shí)際的軌道交通功能，將其定位為帶狀走廊骨干、組團(tuán)聯(lián)系骨干、高密度核心商業(yè)區(qū)骨干。

1) 軌道交通宜在“沿海帶狀組團(tuán)[7]”城市中承擔(dān)帶狀走廊的骨干定位。如?？凇熍_、威海，沿海城市通常兼具旅游功能，交通需求較為旺盛，帶狀組團(tuán)的向心作用大，跨組團(tuán)的高品質(zhì)交通服務(wù)更有可能帶動城市交通系統(tǒng)的良性發(fā)展。

2) 軌道交通在“散狀組團(tuán)[8]”城市中承擔(dān)組團(tuán)聯(lián)系出行的骨干定位。如珠海、紹興、蕪湖、柳州、臨沂，受自然山地和江河阻隔的影響，穿山過江處交通壓力極大，易引發(fā)交通出行瓶頸。

3) 軌道交通在“狹長蜂腰軸帶”型城市中承擔(dān)高密度核心商業(yè)辦公區(qū)出行的骨干定位。如西寧、蘭州，城市特有的軸帶空間擴(kuò)張和交通剛性需求難以逆轉(zhuǎn)，亟需大中運(yùn)量軌道交通快速進(jìn)出重要的核心商圈和辦公區(qū)。

2.3 要合理考量Ⅱ型大城市的線網(wǎng)規(guī)模

Ⅱ型大城市軌道交通重點(diǎn)服務(wù)的是機(jī)動化通勤中長距離(6 km以上)的出行者，且在時空上有相當(dāng)集中度的群體，重點(diǎn)服務(wù)大型客流集散點(diǎn)和客流走廊，其軌道交通規(guī)模不宜過大，應(yīng)結(jié)合軌道交通功能定位，規(guī)劃3～4條軌道交通線路為宜，不可臆斷，要確保軌道交通建設(shè)規(guī)模與實(shí)際需求相匹配，與建設(shè)運(yùn)營管理所必需的財(cái)力以及人才資源支撐能力相適應(yīng)。

國外同等規(guī)模城市對于軌道交通線網(wǎng)規(guī)模同樣控制在較少范圍，重視線路設(shè)置與客流需求的匹配，且與有軌電車、公共汽(電)車等其他公共交通系統(tǒng)的協(xié)同，保障公共交通系統(tǒng)整體效率。如日本札幌市域人口194萬，設(shè)有3條地鐵線路，與3條有軌電車、多條市區(qū)公共巴士組成城市公共交通系統(tǒng)。地鐵線路分別為南北線、東西線和東豐線，單線長度較短，線網(wǎng)總規(guī)模48 km。3條地鐵線路全部穿過市中心，連接商業(yè)中心、大型居住區(qū)、對外交通樞紐(JR車站)等，既提供了較好的軌道交通服務(wù)，又保證了良好的客流效益(如圖2所示)。

圖2 日本札幌地鐵運(yùn)營線路 Figure 2 Operation route map of Sapporo subway in Japan

2.4 要提出適應(yīng)城市自身發(fā)展的敷設(shè)方式和系統(tǒng)制式

Ⅱ型大城市需求旺盛的交通走廊一般都位于核心區(qū)，敷設(shè)方式需滿足道路紅線寬度、歷史文化街區(qū)、地質(zhì)條件、環(huán)境因素的要求，在建筑密集、道路狹窄、交通擁擠、環(huán)境及地面景觀要求嚴(yán)格保護(hù)的城市中心核心區(qū)，以及沿線土地利用規(guī)劃和開發(fā)計(jì)劃嚴(yán)格控制的地段，軌道交通很可能采用地下敷設(shè)方式。同時從節(jié)省工程投資造價(jià)、運(yùn)營成本的角度，在地面建筑稀少、路面寬闊的地段，應(yīng)結(jié)合沿線土地利用規(guī)劃和開發(fā)計(jì)劃，考慮以高架線和地面線為主的敷設(shè)方式。

軌道交通制式的選擇應(yīng)從交通需求、經(jīng)濟(jì)性價(jià)比、系統(tǒng)的穩(wěn)定性和一體化協(xié)同運(yùn)營等多方面統(tǒng)籌考慮，重點(diǎn)應(yīng)考慮以下幾個因素：

1) 注重與服務(wù)需求特征的吻合度。軌道交通制式選擇應(yīng)注重特有的交通廊道運(yùn)量需求與運(yùn)量等級的吻合度，不應(yīng)盲目套用各自對應(yīng)的準(zhǔn)入條件。如城市主客流通道確有高運(yùn)量等級需求，不應(yīng)為了提前發(fā)展軌道交通而盲目建設(shè)，而應(yīng)提前部署廊道周邊的用地規(guī)劃，預(yù)留建設(shè)的可能性。

2) 注重核心區(qū)地下段敷設(shè)的必要性與所選制式的經(jīng)濟(jì)性。目前，國內(nèi)軌道交通地下線造價(jià)約為8億～10億元/km，地面線或高架線約為5億～6億元/km。地下線工程難度大、建設(shè)費(fèi)用高，應(yīng)著重根據(jù)地下段占全線的占比以及核心區(qū)采用地下敷設(shè)的必要性，采用相適宜的軌道交通制式。

3) 注重系統(tǒng)的穩(wěn)定性和一體化協(xié)同運(yùn)營。過于紛雜的制式不利于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營維護(hù)管理和資源共享，因此，首條線路的制式選擇，不能單從一條線來考慮，也要充分考慮網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營、資源共享及維護(hù)費(fèi)用等因素。

2.5 要重視多元化運(yùn)營組織模式的運(yùn)用

Ⅱ型大城市軌道交通主要服務(wù)城市幾條主要客流廊道，不僅要注重線網(wǎng)、線路、站點(diǎn)的規(guī)劃，還應(yīng)注重運(yùn)營組織規(guī)劃的重要性，采用靈活的運(yùn)營模式可以提升線網(wǎng)可達(dá)性，有利于通道資源的合理分配和高效利用。因此，Ⅱ型大城市需加強(qiáng)對共線共軌、快慢車、多交路[9]等運(yùn)營模式的研究論證，使得在不增加線路的情況下，既較好地滿足乘客不同出行需求，又能保證城市核心功能區(qū)較高的服務(wù)水平。

例如挪威奧斯陸，如圖3所示，軌道運(yùn)營線路全長84.2 km，5條線路在城市核心區(qū)區(qū)段采用共線共軌的運(yùn)營模式，設(shè)環(huán)形交路，核心區(qū)采用10 min的發(fā)車間隔，集約利用軌道廊道，加強(qiáng)核心區(qū)軌道服務(wù)水平滿足客流集聚的需求；外圍線路呈放射型，采用30 min的發(fā)車間隔，提升軌道交通可達(dá)性，實(shí)現(xiàn)外圍地區(qū)直接連接核心區(qū)。

圖3 挪威奧斯陸軌道運(yùn)營線路 Figure 3 Route map of Oslo rail operation in Norway

3 結(jié)語

中國II型大城市數(shù)量多、差異大，因此軌道交通發(fā)展的必要性、建設(shè)時機(jī)的把握、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)因城而異。在技術(shù)層面，應(yīng)客觀認(rèn)識交通需求特征的差異，準(zhǔn)確把握軌道交通的合理定位，科學(xué)確定建設(shè)規(guī)模、系統(tǒng)制式和敷設(shè)方式，這些決策結(jié)果將對城市未來發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。實(shí)施層面，應(yīng)以城市財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營管理能力為實(shí)施條件，科學(xué)開展前瞻性規(guī)劃研究工作，合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，確保與城市發(fā)展水平相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展。