1513號臺風(fēng)“蘇迪羅”災(zāi)害調(diào)查及臺風(fēng)防御對策研究

萬金紅 張葆蔚 張云霞 趙超輝

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038；2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心，北京 100038；3.應(yīng)急管理部防汛抗旱司，北京 100053；4.應(yīng)急管理部國家減災(zāi)中心，北京 100124）

0 引 言

受全球氣候變暖的影響，近年來極端災(zāi)害事件顯著增多增強(qiáng)，對經(jīng)濟(jì)社會的影響也日益加大[1]。臺風(fēng)作為一種強(qiáng)災(zāi)害性天氣，近年來在全球范圍內(nèi)也呈現(xiàn)出強(qiáng)度增大和數(shù)量增多的趨勢[2-3]。我國是世界上遭受臺風(fēng)災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一。據(jù)水利部門統(tǒng)計，我國年均臺風(fēng)洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失在400 億元以上，占年均洪澇災(zāi)害總損失的28.9%[4]。

臺風(fēng)災(zāi)害因其嚴(yán)重的影響日益受到政府部門和學(xué)者的關(guān)注，如水利部組織開展的“我國臺風(fēng)防御成效、存在問題及對策措施研究”項目系統(tǒng)梳理了水利防汛部門在臺風(fēng)災(zāi)害防御過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)[5]。中國氣象局開展的“臺風(fēng)災(zāi)害防御氣象服務(wù)對策研究”項目對我國的臺風(fēng)氣候特征和登陸我國的臺風(fēng)災(zāi)害特點進(jìn)行了分析梳理并結(jié)合氣象服務(wù)的要求提出了臺風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對對策[6]。此外，眾多研究者對典型場次臺風(fēng)災(zāi)害的特點、致災(zāi)過程等也開展了大量且卓有成效的研究。如浙江省氣象局的薛根元等對0414 號臺風(fēng)“云娜”的致災(zāi)特征進(jìn)行了分析，指出強(qiáng)風(fēng)、高潮和強(qiáng)降水是導(dǎo)致浙江省因災(zāi)死亡164 人，直接經(jīng)濟(jì)損失181 億元的主要因素[7]。福建省氣候中心楊林等對1410 號臺風(fēng)“麥德姆”造成災(zāi)害影響進(jìn)行綜合評估，認(rèn)為臺風(fēng)災(zāi)害造成的社會影響為中等，福建省政府采取的避風(fēng)避險措施有效減少損失8 億元[8]。萬金紅等對2014 年超強(qiáng)臺風(fēng)“威馬遜”造成的災(zāi)害情況進(jìn)行了實地調(diào)查，分析了災(zāi)害特點災(zāi)情產(chǎn)生的原因等[9]?，F(xiàn)有的臺風(fēng)研究更多偏重于臺風(fēng)特征和應(yīng)對對策研究，鮮有對臺風(fēng)災(zāi)害社會致災(zāi)機(jī)制研究。在氣候變暖的背景下，從災(zāi)害管理、防災(zāi)減災(zāi)措施管理的視角研究臺風(fēng)防御對策具有一定的現(xiàn)實意義。

福建靠近臺風(fēng)源地，是我國受臺風(fēng)災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的省份之一。據(jù)統(tǒng)計1980－2005年間共有108個臺風(fēng)登陸或影響福建，年均4.15 個。其中，登陸臺風(fēng)（含二次登陸）37個，年均1.42個；影響臺風(fēng)71個，年均2.73個[10]。近年來，隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，以福州、泉州、廈門三大都市區(qū)為代表的海峽西岸濱海城市帶日漸成型，沿海地區(qū)承擔(dān)社會、經(jīng)濟(jì)職能越來強(qiáng)，防災(zāi)減災(zāi)的任務(wù)更加嚴(yán)峻，積極應(yīng)對臺風(fēng)洪澇災(zāi)害，減輕災(zāi)害影響，增強(qiáng)水利防災(zāi)減災(zāi)能力迫在眉睫。在國家防汛抗旱總指揮部辦公室的支持下，以福建省為主要研究區(qū)域，對福建省福州市和莆田市對2015年第13號強(qiáng)臺風(fēng)“蘇迪羅”的災(zāi)害影響進(jìn)行實地調(diào)查，收集了大量一手資料，同時進(jìn)一步認(rèn)識此次強(qiáng)臺風(fēng)洪澇災(zāi)害特點、致災(zāi)原因、并針對當(dāng)前水利防災(zāi)減災(zāi)的薄弱環(huán)節(jié)提出對策與建議。

1 災(zāi)情回顧

2015年7月30日，第13號臺風(fēng)“蘇迪羅”（Soudelor）在西北太平洋上生成，8月3日增強(qiáng)到超強(qiáng)臺風(fēng)級，一度達(dá)到17級以上。8月8日凌晨4時40分，臺風(fēng)“蘇迪羅”在臺灣地區(qū)花蓮縣沿海登陸，造成臺灣本島8人死亡420人受傷，逾322萬戶居民斷電。8日22時10分，蘇迪羅在福建莆田秀嶼沿海地區(qū)再次登陸，而后深入內(nèi)陸，經(jīng)過江西、安徽、江蘇等省，于11日上午進(jìn)入黃海。

臺風(fēng)“蘇迪羅”給臺灣、福建、浙江、江西、安徽、江蘇等省造成嚴(yán)重影響和經(jīng)濟(jì)損失，部分機(jī)場關(guān)閉、高鐵動車停運、高速公路封閉，福州、溫州等地內(nèi)澇嚴(yán)重，部分地區(qū)供電、交通、通信中斷。據(jù)統(tǒng)計，截至8月14日7時統(tǒng)計，福建、浙江、江西、安徽、江蘇、湖北、廣東等省有829.60 萬人受災(zāi)，25人死亡，7人失蹤，緊急轉(zhuǎn)移人口97.86萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積582 690 hm2，成災(zāi)面積253 070 hm2，倒塌房屋1.19 萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失250.28 億元。鑒于嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和社會影響，臺風(fēng)“蘇迪羅”名稱在第48屆臺風(fēng)委員會會議上被除名。

2 災(zāi)情特征與致災(zāi)因素分析

受臺風(fēng)“蘇迪羅”影響，自8月7日5時開始，福建省開始遭受狂風(fēng)暴雨。據(jù)統(tǒng)計，臺風(fēng)帶來暴雨導(dǎo)致省內(nèi)福州長樂、泉州晉江、廈門高崎3 座機(jī)場被迫關(guān)閉、取消航班530多架次；溫福、福夏、龍夏、向莆等高鐵線路191對動車停運；關(guān)閉省內(nèi)高速公路8條（段），部分國道、省道受阻，造成公路客運停運6 742 班次；廈門、平潭等跨海大橋關(guān)閉；供電線路跳閘2 905 條；大批工廠停產(chǎn)，工民建筑、市政設(shè)施損毀；大片農(nóng)作物受淹絕收，水利設(shè)施嚴(yán)重受損。截至8月10 日23 時省防汛部門統(tǒng)計，省內(nèi)9 個設(shè)區(qū)市74 縣（市、區(qū)）受災(zāi)，受災(zāi)人口217.66萬人，緊急轉(zhuǎn)移51.39萬人，因災(zāi)死亡7 人、失蹤3 人；房屋倒塌0.69 萬間，農(nóng)作物受災(zāi)114 650 hm2，堤防損壞79.70 km、決口1.47 km，損壞護(hù)岸和灌溉設(shè)施5 593處，損壞水閘、塘壩、泵站和水電站411座；災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)總損失96.89億元。

2.1 災(zāi)情特點

通過對福建省臺風(fēng)災(zāi)情數(shù)據(jù)的分析，此次臺風(fēng)災(zāi)害呈現(xiàn)如下特點：

（1）東北沿海地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重。本次災(zāi)害過程，莆田以北地區(qū)災(zāi)害損失比較嚴(yán)重。就受災(zāi)面積而言，莆田、福州沿海區(qū)縣和寧德沿海區(qū)縣受災(zāi)面積較大，如莆田市轄區(qū)和仙游縣、福州下轄的福清市和長樂區(qū)、寧德下轄的福安市、福鼎市、周寧縣、霞浦縣等市縣農(nóng)作物受災(zāi)面積均在5 000 hm2以上。其中福安市農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)到17 160 hm2，占播種面積的37.65%。就受災(zāi)人口而言，莆田市區(qū)和福州市區(qū)，以及寧德沿海區(qū)縣的受災(zāi)人口偏重（表1）。其中福州市區(qū)受災(zāi)人口達(dá)到58.98萬人，莆田市區(qū)為25.77萬人。此外，福州連江縣、寧德市轄區(qū)、寧德福安市、寧德霞浦縣等市（縣）的受災(zāi)人口也在10萬人以上。就經(jīng)濟(jì)損失而言，莆田市區(qū)和福州市區(qū)經(jīng)濟(jì)損失比較大，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明莆田市轄區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到13.17 億元，福州市轄區(qū)達(dá)到15.99 億元，此外，福州市轄的羅源縣的經(jīng)濟(jì)損失也高達(dá)8.59億元。

表1 臺風(fēng)“蘇迪羅”受災(zāi)人口分析

（2）農(nóng)業(yè)受災(zāi)比重較大，成災(zāi)比重高。臺風(fēng)“蘇迪羅”給福建省農(nóng)業(yè)造成巨大影響。農(nóng)作物受災(zāi)面積為114 650 hm2，成災(zāi)面積為55 370 hm2。從受災(zāi)面積比重較高的地區(qū)集中在臺風(fēng)登陸點及以北的莆田、福州、寧德等3 地市（表2），受災(zāi)面積占播種面積10%以上，其中福州平潭、寧德周寧和福安等縣（市）的受災(zāi)面積比超過30%。從成災(zāi)面積比來看，與受災(zāi)面積比在空間分布上不具有一致性，成災(zāi)面積比較高的區(qū)域臺風(fēng)移動路徑上和與之對稱的兩側(cè)。如福州市的農(nóng)作物成災(zāi)面積比重最大（達(dá)到57.28%），龍巖市農(nóng)作物成災(zāi)面積次之（達(dá)到64.66%）。

表2 臺風(fēng)“蘇迪羅”農(nóng)業(yè)受災(zāi)情況分析

（3）災(zāi)害損失嚴(yán)重，農(nóng)林牧漁業(yè)損失嚴(yán)重。嚴(yán)重臺風(fēng)災(zāi)害給福建各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的損失（表3）。防汛部門的災(zāi)情統(tǒng)計表明，臺風(fēng)災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)損失達(dá)44.15 億元，占災(zāi)害總損失的44.29%；其中經(jīng)濟(jì)作物的損失為13.76 億元，占農(nóng)業(yè)總損失的31.17%。表3 顯示，臺風(fēng)造成的經(jīng)濟(jì)作物損失具有明顯區(qū)域特征，寧德、福州等北部地區(qū)農(nóng)業(yè)損失巨大，經(jīng)濟(jì)作物損失占比高如寧德市農(nóng)業(yè)損失的41.85%是因經(jīng)濟(jì)作物損失造成的。從損失總量來看（圖2），臺風(fēng)“蘇迪羅”造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失主要集中在福州、寧德2 市，二市農(nóng)業(yè)損失占福建省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總損失的79.25%。從因災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失占區(qū)域的GDP 比值上看，此次臺風(fēng)災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占區(qū)域GDP 比重為0.41%，但受災(zāi)嚴(yán)重的寧德、莆田2市的因災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失總量均超過區(qū)域GDP 的1%（表4）。就因災(zāi)水利損失來說，水利損失占直接經(jīng)濟(jì)損失的比重為12.60%，對于山區(qū)地市而言，水利損失整體偏大，如三明（37.58%）、南平（35.23%）、龍巖（34.83%）地市的因災(zāi)水利損失占區(qū)域直接經(jīng)濟(jì)損失的30%以上（表4）。

圖2 經(jīng)濟(jì)作物損失占農(nóng)業(yè)損失比重

表3 臺風(fēng)“蘇迪羅”農(nóng)業(yè)損失分析

表4 臺風(fēng)“蘇迪羅”經(jīng)濟(jì)損失情況分析

2.2 致災(zāi)因素分析

（1）近半數(shù)海堤建設(shè)尚未達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，已建海堤運行時間久遠(yuǎn)配套不足。受財政投資能力限制，沿海省區(qū)的海堤建設(shè)，往往存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，防御能力薄弱、安全狀況較差的問題。海堤在長期運行過程中，每天都經(jīng)受著潮水漲落和侵蝕的影響，長此以往，海堤往往出現(xiàn)各種安全隱患（圖3）。加之，由于工程質(zhì)量問題，部分海堤基礎(chǔ)沉降、面板變形，結(jié)構(gòu)安全受到較大影響，往往會造成海堤臺風(fēng)防御能力不足。如遇臺風(fēng)，極易出險。實地調(diào)研了解，福建省海岸線有3 752 km，現(xiàn)有海堤防護(hù)長度1 856 km，仍有近一半海岸線沒有防護(hù)，其中實現(xiàn)海堤達(dá)標(biāo)的僅有756 km。福建省現(xiàn)有的海堤主要為單坡斜坡堤，海堤斷面單薄。隨著海堤達(dá)標(biāo)工程的開展，現(xiàn)狀有望得到徹底的改觀。由于海堤達(dá)標(biāo)建設(shè)的資金主要靠地方政府籌措，地方經(jīng)濟(jì)情況可能會影響到各地海堤達(dá)標(biāo)工程建設(shè)存在參差不齊的現(xiàn)象，進(jìn)而會影響到海堤防臺風(fēng)整體功能的發(fā)揮。

圖3 莆田南日島破損的海堤（2015-08-20）

（2）社會管理能力偏弱，鄉(xiāng)村基層防臺風(fēng)專業(yè)管理人員不足，避險自救能力弱。防臺風(fēng)的重點保護(hù)對象，如海塘、水庫山塘、河道、地質(zhì)災(zāi)害隱患點等絕大部分集中在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級基層，保護(hù)民生安全是地方政府最重要的防臺風(fēng)任務(wù)。一遇強(qiáng)臺風(fēng)，地方政府都需要進(jìn)行必要的人員轉(zhuǎn)移，需要對工程、設(shè)施進(jìn)行全方位立體式的設(shè)防搶救，需要由縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會、企事業(yè)單位和廣大群眾共同來承擔(dān)聯(lián)防互救工作。因此我國把臺風(fēng)災(zāi)害防御納入防洪體系或減災(zāi)體系之中，尚未獨立運作，一定程度上造成基層防臺風(fēng)工作機(jī)制存在不同程度的問題。一方面，現(xiàn)有基層防汛工作極其薄弱，部分水管員、防汛員年齡偏大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）防汛機(jī)構(gòu)偏少，專職人員更少；另一方面，由于防臺風(fēng)任務(wù)復(fù)雜繁重，涉及人口疏散轉(zhuǎn)移、地表風(fēng)險要素整理、災(zāi)害應(yīng)急處置等方方面面，因此基層單位應(yīng)對臺風(fēng)災(zāi)害時往往臨時抽調(diào)各個部門的人員參與防臺風(fēng)工作，勢必造成防臺風(fēng)工作專業(yè)性不足的現(xiàn)象，可能會影響基層單位災(zāi)前防御、災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)的效率。

在歷次臺風(fēng)防御過程中，各級黨委、政府和防汛抗旱指揮部反應(yīng)迅速，措施果斷，突出抓好人員轉(zhuǎn)移工作，有效地減少了人員傷亡，但對于人員轉(zhuǎn)移的時機(jī)、轉(zhuǎn)移人員安置、后續(xù)管理等方面的問題也變得日益突出，如一些海上養(yǎng)殖戶“舍命不舍財”“寧死不上岸”的現(xiàn)象時有發(fā)生；對于需要轉(zhuǎn)移安置群眾來說，避災(zāi)場所不足、空間局促、治安與安防、服務(wù)設(shè)施不足等無法滿足被轉(zhuǎn)移群眾基本生活要求問題也值得關(guān)注；針對務(wù)工人員、游客等流動性大、防臺風(fēng)經(jīng)驗匱乏的群體而言，轉(zhuǎn)移安置難度比較大的問題也值得關(guān)注。

3 結(jié)論與建議

臺風(fēng)“蘇迪羅”是近年來造成災(zāi)害影響比較大的臺風(fēng)災(zāi)害之一。通過對此次臺風(fēng)災(zāi)害的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)：福建省莆田以北沿海地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重，寧德市受災(zāi)人口比重比較大；農(nóng)業(yè)受災(zāi)比重較大，成災(zāi)比重高，福州、寧德一帶農(nóng)業(yè)受災(zāi)影響較大，農(nóng)作物成災(zāi)率達(dá)到50%以上；災(zāi)害損失嚴(yán)重，其中農(nóng)林牧漁業(yè)損失較為突出，經(jīng)濟(jì)作物占據(jù)主要份額；莆田和寧德經(jīng)濟(jì)損失占當(dāng)年GDP 的1%以上。分析表明：截止到2015年福建沿海地區(qū)近半數(shù)海堤建設(shè)尚未達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，已建海堤運行時間久遠(yuǎn)配套不足，防范海洋災(zāi)害能力存在明顯薄弱環(huán)節(jié)；同時，社會管理能力偏弱，鄉(xiāng)村基層防臺風(fēng)專業(yè)管理人員不足，避險自救能力弱。在工程因素和非工程因素的共同作用下，導(dǎo)致該臺風(fēng)引發(fā)嚴(yán)重的災(zāi)害結(jié)果。為此，建議如下：

（1）強(qiáng)化應(yīng)急管理能力，加快防臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。一是建立健全沿海地區(qū)防臺風(fēng)應(yīng)急管理體系，將防臺風(fēng)工作統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、市政規(guī)劃等總體規(guī)劃和專項規(guī)劃中；將臺風(fēng)風(fēng)險管理統(tǒng)籌到海洋漁業(yè)、電力通信、交通運輸、文化旅游、教育等行業(yè)部門工作中，切實提高社會各行業(yè)的防臺風(fēng)能力。二是根據(jù)區(qū)域臺風(fēng)災(zāi)害的防御現(xiàn)狀，制修訂地方性沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施防臺風(fēng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面提高沿海地區(qū)防御臺風(fēng)能力。三是發(fā)布國家防臺風(fēng)專項預(yù)案。我國現(xiàn)有國家級的應(yīng)急預(yù)案18 個，部委級的應(yīng)急預(yù)案57 個，但目前尚未編制或出臺國家級的臺風(fēng)防御預(yù)案。建議盡快編制或出臺臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案或超強(qiáng)臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案，或在防洪預(yù)案中補(bǔ)充超強(qiáng)臺風(fēng)人員轉(zhuǎn)移及應(yīng)急機(jī)制，以減少超強(qiáng)臺風(fēng)可能對人類造成的威脅。四是發(fā)布超強(qiáng)臺風(fēng)防御預(yù)案。雖然近30年影響我國的超強(qiáng)臺風(fēng)發(fā)生頻率較少，但從歷史上看影響我國的超強(qiáng)臺風(fēng)時有發(fā)生，發(fā)生的頻率和次數(shù)甚至超過大西洋。因此有必要根據(jù)沿海地區(qū)超強(qiáng)臺風(fēng)發(fā)生的態(tài)勢，制定超強(qiáng)臺風(fēng)防控預(yù)案。五是編制敏感企業(yè)防臺專項預(yù)案。我國沿海也分布大量的石油、化工等大型設(shè)施，一旦遭受臺風(fēng)或風(fēng)暴潮襲擊，后果不堪設(shè)想。另外，隨著沿海核電事業(yè)的發(fā)展，有必要提高警惕，對沿海地區(qū)的風(fēng)暴潮和海嘯加以關(guān)注和預(yù)防，確保核電站的安全。因此沿海地區(qū)的石油、化工、核電等特殊企業(yè)需要編制防臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案。

（2）加快高標(biāo)準(zhǔn)防臺風(fēng)工程體系建設(shè)，加快主要包括海堤達(dá)標(biāo)建設(shè)。受多重因素影響，我國沿海地區(qū)防臺風(fēng)工程體系尚不完善，如海堤達(dá)標(biāo)率等，與當(dāng)前的防臺風(fēng)任務(wù)不相適應(yīng)，應(yīng)加快主要包括海堤達(dá)標(biāo)建設(shè)。截至2017年年底，我國已建海堤1.45 萬km，沿海主要城市形成了防御20年一遇臺風(fēng)的防災(zāi)保障體系，其中達(dá)標(biāo)總長為6 181.8 km，達(dá)標(biāo)率只有42.5%。總體來看，50 年一遇及以上海堤達(dá)標(biāo)率為86.5%；30 年一遇及以下海堤達(dá)標(biāo)率只有52%。這說明50年一遇及以上防御標(biāo)準(zhǔn)的海堤基本上是重點海堤，省級政府投資力度很大；而30年一遇及以下防御標(biāo)準(zhǔn)可能以地市級或縣級投資為主，受其財力所限，達(dá)標(biāo)率較低，建議加大中央財政、省級財政對重點地市或縣級海堤建設(shè)的支持力度，使其盡快達(dá)標(biāo)。

（3）強(qiáng)化沿海地區(qū)居民住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。過去由于建筑結(jié)構(gòu)對風(fēng)荷載估計不足、抗風(fēng)結(jié)構(gòu)不合理以及結(jié)構(gòu)的老化、年久失修等原因，致使大量的建筑物在大風(fēng)中倒塌或損壞，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至造成嚴(yán)重的人員傷亡，急需要加強(qiáng)危舊房屋排查，加強(qiáng)對新建民用建筑設(shè)計和施工環(huán)節(jié)的監(jiān)督確保建筑質(zhì)量。另外，工業(yè)廠房在臺風(fēng)中破損原因主要有臺風(fēng)強(qiáng)度超過預(yù)期、違反基本建設(shè)程序、結(jié)構(gòu)設(shè)計及構(gòu)造措施不規(guī)范等問題，因此沿海臺風(fēng)頻發(fā)地區(qū)在廠房設(shè)計前期就應(yīng)考慮臺風(fēng)因素，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)計和施工程序，把好施工質(zhì)量關(guān)。