國(guó)外地下水交易實(shí)踐與啟示

谷麗雅

（水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心，100038，北京）

水權(quán)交易和水市場(chǎng)在促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)和優(yōu)化配置方面發(fā)揮著重要作用。為了應(yīng)對(duì)水資源競(jìng)爭(zhēng)性需求、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用、優(yōu)化水資源配置、改善生態(tài)環(huán)境，以及提高水資源利用效率，缺水國(guó)家和地區(qū)積極探索通過(guò)水權(quán)再分配來(lái)節(jié)約用水，為水資源管理提供有效途徑和解決方案。

地下水提供了全球40%以上的灌溉用水和大約50%的飲用水。全世界有20 億人口的飲用水靠地下水提供。隨著全球人口增長(zhǎng)、干旱加劇和農(nóng)業(yè)用水持續(xù)增加，地下水超采問(wèn)題日益嚴(yán)峻。這不僅對(duì)與地下水連接的河流湖泊造成損害，也增加了供水成本，威脅水資源可持續(xù)利用。為優(yōu)化水資源配置、有效利用水資源，美國(guó)、澳大利亞、智利、西班牙、巴西和南非等國(guó)相繼開(kāi)展水權(quán)交易。近年，美國(guó)和澳大利亞把地下水交易也納入了水市場(chǎng)，包括印度和巴基斯坦在內(nèi)的許多國(guó)家也以非正式的方式開(kāi)展了地下水交易。

一、地下水交易特點(diǎn)與挑戰(zhàn)

水權(quán)指水資源所有權(quán)以及從所有權(quán)中分出的使用和收益權(quán)利。水權(quán)交易在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶(hù)間流轉(zhuǎn)，可促進(jìn)水資源有效利用和合理配置。

由于地下水具有地下含水層和河流相互連通的“共享”屬性，其管理難度遠(yuǎn)大于地表水。地下水交易涉及三個(gè)自然維度：地下含水層邊界不確定性、水質(zhì)多變性和地下水超采的影響。地下水交易不僅受到自然條件制約，其開(kāi)發(fā)利用也受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治和管理體系的影響。由于普遍缺乏對(duì)不同地下含水層，或地下含水層和地表水之間水力連通性的了解，地下水交易面臨著多重挑戰(zhàn)。

首先是缺乏明確的法律規(guī)定。通常情況下，各國(guó)的憲法、水法和物權(quán)法明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但未對(duì)水資源占有、使用、收益、處置等權(quán)利給出具體規(guī)定。特別是對(duì)于跨行政區(qū)域的水權(quán)或者水量交易，水權(quán)交易的主體、范圍、價(jià)格、期限等要素尚未明確。其次，地下水計(jì)量設(shè)備安裝率普遍偏低，水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)施滯后。地下水不可見(jiàn)的特性以及回補(bǔ)水量不宜測(cè)量，增加了地下水監(jiān)測(cè)、交易和監(jiān)管的難度。

二、國(guó)外地下水交易實(shí)踐

1.美國(guó)地下水交易

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)絕大部分地區(qū)的地下水使用不受監(jiān)管。許多流域地下水超采，導(dǎo)致地面沉降、水井枯竭、水質(zhì)下降，以及對(duì)濕地和溪流的損害。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，美國(guó)加利福尼亞州率先啟動(dòng)了水權(quán)交易和水銀行。2014 年，《可持續(xù)地下水管理法》頒布實(shí)施，要求地下水超采嚴(yán)重的流域減少用水和停止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為地下水交易和水銀行提供了發(fā)展空間。

美國(guó)的地下水交易通常包括以下幾種情況：一種是在共享含水層的用戶(hù)之間交易；另一種是將水賣(mài)到不相鄰的地區(qū)，也有將地下水賣(mài)給其他農(nóng)業(yè)用戶(hù)、工業(yè)或城市用戶(hù)。

地下水交易的主要方式為地下水替代轉(zhuǎn)讓和地下水轉(zhuǎn)讓。地下水替代轉(zhuǎn)讓一般是利用地下水替代地表水進(jìn)行交易，這種方式在薩克拉門(mén)托流域很常見(jiàn)，特別是地下水水位恢復(fù)相對(duì)較快的地區(qū)。地下水轉(zhuǎn)讓是通過(guò)賣(mài)方減少地下水抽取，增加買(mǎi)方的取水量實(shí)現(xiàn)。這種交易通常發(fā)生在同一流域或流域內(nèi)的某個(gè)區(qū)域。與地表水交易不同的是，這些交易不需要在賣(mài)方和買(mǎi)方之間發(fā)生實(shí)際的轉(zhuǎn)讓?zhuān)辉谫I(mǎi)賣(mài)雙方的取水點(diǎn)核算水量，確保雙方按照交易水量完成取水。

美國(guó)加州將水銀行作為有效的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，利用水銀行將豐水年的地表水儲(chǔ)存在地下，以供枯水年使用?！犊沙掷m(xù)地下水管理法》規(guī)定將獲取和儲(chǔ)存的洪水流量用于增加總體水供應(yīng)，即使在非豐水年，利用地下水庫(kù)或水銀行儲(chǔ)存水在加州等地也極為普遍，有效應(yīng)對(duì)隨氣候變化而出現(xiàn)的嚴(yán)重干旱。

美國(guó)鼓勵(lì)將低價(jià)獲得的水向農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和環(huán)境用水出售或者租賃。通過(guò)減緩干旱期間出現(xiàn)的短暫缺水，地下水交易為用水模式的長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。地下水交易有力促進(jìn)了《可持續(xù)地下水管理法》的貫徹實(shí)施，為應(yīng)對(duì)氣候變化導(dǎo)致的降水更不穩(wěn)定、氣溫升高、干旱更嚴(yán)重等不利情況提供支撐和保障。地下水交易與地下水銀行建立了緊密的聯(lián)系，為用水戶(hù)儲(chǔ)存地下水提供便利。

美國(guó)加州計(jì)劃到21 世紀(jì)四十年代實(shí)現(xiàn)地下水平衡，并于2020 年初制定了首個(gè)地下水嚴(yán)重超采流域的地下水可持續(xù)性規(guī)劃。在地下水取水受到限制和土地休耕的情況下，水銀行和水交易已成為從地下水超采向地下水平衡過(guò)渡的重要工具。然而，老化的基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管機(jī)構(gòu)效率低下妨礙了水銀行和地下水交易的規(guī)模。很多交易活動(dòng)受到復(fù)雜審批程序的限制，導(dǎo)致地下水市場(chǎng)發(fā)展緩慢。同時(shí)，地下水銀行要求統(tǒng)一管理、核算地表水和地下水，統(tǒng)籌管理兩種資源的轉(zhuǎn)讓和儲(chǔ)存變得尤為關(guān)鍵。

2.澳大利亞地下水交易

地下水占澳大利亞總用水量的17%，在干旱年份這個(gè)比例會(huì)更高。據(jù)估計(jì)，到2030 年澳大利亞墨累-達(dá)令流域地下水用水量將增長(zhǎng)14%～27%。在墨累-達(dá)令流域涉及的維多利亞州等地區(qū)，地下水資源已基本分配完畢，交易只在有許可證和水權(quán)的用戶(hù)之間展開(kāi)。盡管如此，由于地下水的使用量不足50%，地下水交易量所占的比例很低。但是，近年持續(xù)干旱，使得地下水交易量有所上升，特別是南澳州。與地表水相比，地下水交易用戶(hù)偏少，交易成本和價(jià)格偏高，管理程序也較為復(fù)雜。

澳大利亞地下水管理與地表水改革密切相關(guān)。1994 年和2004 年，澳大利亞聯(lián)邦政府相繼啟動(dòng)了水改革計(jì)劃。通過(guò)立法，明確水資源歸州政府所有，州政府將水與土地所有權(quán)進(jìn)行了分離；在設(shè)立水市場(chǎng)的同時(shí)，啟動(dòng)了臨時(shí)性水權(quán)交易。1997 年，聯(lián)邦政府要求實(shí)行水成本全覆蓋，設(shè)置了取水量“上限”，所有新用戶(hù)取用水都必須通過(guò)水權(quán)交易獲得。

根據(jù)“2007 水法案”，澳大利亞政府要求墨累-達(dá)令流域委員會(huì)制定流域地表水和地下水統(tǒng)一規(guī)劃，并于2012 年11 月正式通過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)。雖然規(guī)劃設(shè)置了地下水資源可持續(xù)提取限制，但沒(méi)有考慮地表水和地下水連通性，以及提取地下水對(duì)環(huán)境的影響，缺乏地下水質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致地下水過(guò)度開(kāi)采和水質(zhì)變差。

近年，澳大利亞發(fā)生了連續(xù)干旱。用水競(jìng)爭(zhēng)加劇導(dǎo)致水分配的公平性受到質(zhì)疑，在環(huán)境和灌溉用水之間如何分配水量的問(wèn)題上，各方產(chǎn)生了分歧。澳大利亞水權(quán)交易政策規(guī)定，環(huán)境用水具有優(yōu)先權(quán)，用水必須把確保可持續(xù)發(fā)展作為前提，設(shè)立了用水和環(huán)境影響科學(xué)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定環(huán)境流量；設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)制度，定期向社會(huì)公眾公布信息；規(guī)范私營(yíng)代理機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的權(quán)限。

澳大利亞推動(dòng)水改革的初期，在水資源緊缺的墨累-達(dá)令流域，農(nóng)戶(hù)對(duì)水改革有很大的抵觸情緒。雖然有些農(nóng)戶(hù)通過(guò)水交易獲得了豐厚的收入，但隨著市場(chǎng)規(guī)模的拓展，他們的負(fù)債也在不斷加大。有些農(nóng)戶(hù)一旦永久水權(quán)被出售，將面臨再次進(jìn)入市場(chǎng)回購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，喪失水權(quán)的農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不得不受可供水量的限制。

隨著水市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)沖基金、銀行、私人基金和養(yǎng)老基金等金融機(jī)構(gòu)借助掌握更多水價(jià)信息等優(yōu)勢(shì)，利用市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)進(jìn)行“套利”。特別是國(guó)外金融企業(yè)獲準(zhǔn)進(jìn)入水市場(chǎng)后，利用數(shù)字程序等工具自動(dòng)跟蹤市場(chǎng)走向，掌控墨累-達(dá)令流域水需求信息，快速發(fā)現(xiàn)盈利機(jī)會(huì)，以更快的速度進(jìn)行交易。這種套利行為導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)在不知情的情況下進(jìn)行交易，為同等的水量付出更高的水價(jià)。

澳大利亞在建立水市場(chǎng)的過(guò)程中，有很多未使用的水許可證被啟用，在沒(méi)有充分掌握河流生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境用水需求的情況下，導(dǎo)致取水量有所加大。過(guò)去十幾年里，水交易使大量財(cái)富從墨累-達(dá)令流域轉(zhuǎn)移到銀行和投資者手中，每年的盈利可達(dá)18 億澳元。水從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)地轉(zhuǎn)賣(mài)到下游尚待開(kāi)發(fā)的地區(qū)，其中有些地區(qū)已經(jīng)制定了建設(shè)大型堅(jiān)果和橄欖樹(shù)工業(yè)化種植園計(jì)劃。

綜上，澳大利亞在國(guó)家層面沒(méi)有地下水分配的相關(guān)規(guī)定。地下水提取量通常根據(jù)水源、生態(tài)系統(tǒng)和居民區(qū)的需求，以及長(zhǎng)期回補(bǔ)后可提取的水量確定。在地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，管理部門(mén)有權(quán)對(duì)地下水開(kāi)采加以管控。由于用水權(quán)被過(guò)度分配，地下水保護(hù)存在一定的難度。

三、國(guó)外地下水交易經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

水權(quán)改革是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸和推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。加快推進(jìn)水權(quán)改革工作，是利用市場(chǎng)配置水資源的重要手段，更是利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水和改善水生態(tài)環(huán)境的重要制度。

1.優(yōu)化水市場(chǎng)的功效

美國(guó)和澳大利亞的實(shí)踐表明，市場(chǎng)本身無(wú)法解決所有問(wèn)題，出臺(tái)和制定相關(guān)政策穩(wěn)定水權(quán)交易價(jià)格，實(shí)施價(jià)格調(diào)控很有必要。一方面，從水量控制入手，通過(guò)限制取水權(quán)和水量，提高水資源的稀缺性，推動(dòng)交易價(jià)格提高；另一方面，出臺(tái)交易最低價(jià)格限制政策，通過(guò)直接調(diào)控價(jià)格使價(jià)格穩(wěn)定在一定標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)之上，保障出售方獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，調(diào)動(dòng)地區(qū)、企業(yè)及農(nóng)戶(hù)的節(jié)水積極性，從而推動(dòng)更多節(jié)水行動(dòng)落地。

2.健全法律法規(guī)體系

為了保證交易的公開(kāi)、公平、公正，健全和完善現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同地方政府，制定配套法規(guī)、政策，促進(jìn)地方地下水交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。將水權(quán)交易納入地方總體規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、水安全保障規(guī)劃等政策文件，促進(jìn)水權(quán)政策制定、機(jī)制建設(shè)、規(guī)范交易行為。

鼓勵(lì)地區(qū)間依據(jù)區(qū)域取用水總量和權(quán)益，通過(guò)水權(quán)交易解決新增用水需求，在明確用水權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)取水權(quán)人在節(jié)約使用水資源基礎(chǔ)上有償轉(zhuǎn)讓取水權(quán)，研究開(kāi)發(fā)基于水權(quán)的融資工具，全面撬動(dòng)社會(huì)各界通過(guò)水權(quán)確權(quán)、交易與融資等方式獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，從而提高節(jié)水的積極性。

3.科學(xué)劃定地下水交易邊界

水權(quán)分配應(yīng)充分了解和掌握地區(qū)地下水水文地質(zhì)條件，地下水的流動(dòng)性、可持續(xù)水量，取水對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和地下含水層的影響。在用水份額優(yōu)先用于生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致水權(quán)下的用水份額減少的情況下，需充分考慮流域水文條件具有的不確定性，科學(xué)劃定地下水交易的水文界限，確定和監(jiān)測(cè)地下水水位的上下限，明確可持續(xù)取用水量，并估算取用水對(duì)生態(tài)和人類(lèi)用水可持續(xù)性的影響。通過(guò)科學(xué)精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)，提高水市場(chǎng)的有效性。

4.重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素

在設(shè)立地下水交易市場(chǎng)的過(guò)程中，應(yīng)充分掌握用水戶(hù)的資料和水供需信息，比較分析地下水交易的成本和收益，以及地下水交易市場(chǎng)的可持續(xù)性。不僅要考慮水價(jià)和分配水量的外部成本，還要在市場(chǎng)交易中加以體現(xiàn)。參與買(mǎi)賣(mài)的用水戶(hù)應(yīng)及時(shí)獲得用水成本價(jià)和水價(jià)等相關(guān)信息，此外，充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)狀況制定水價(jià)，特別是低收入群體的利益，反映水的社會(huì)公益性；避免水價(jià)過(guò)低導(dǎo)致的過(guò)度取水和浪費(fèi)，通過(guò)水市場(chǎng)強(qiáng)化節(jié)水，提高用水效率。

四、地下水交易啟示

2021 年12 月 1 日，我國(guó)《地下水管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。條例規(guī)定“國(guó)家實(shí)行地下水取水總量控制制度”，為落實(shí)用水權(quán)初始分配制度，逐步開(kāi)展市場(chǎng)化交易奠定了基礎(chǔ)和保障。近年，我國(guó)部分省份加快了地方政策制定的進(jìn)度，江蘇省宿遷市出臺(tái)了水權(quán)改革方案，明確了地下水取水權(quán)交易的有關(guān)規(guī)定，并嘗試開(kāi)展地下水交易。

為進(jìn)一步發(fā)揮水市場(chǎng)的作用和價(jià)值，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)配套政策和規(guī)定，科學(xué)劃定地下水交易的水文界限，明確地下水水權(quán)，發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)。以政策推動(dòng)形成更合理的水價(jià)，發(fā)揮水價(jià)綜合改革等各類(lèi)水利政策的協(xié)同作用，將流域綜合治理與水權(quán)交易價(jià)格進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，推動(dòng)市場(chǎng)化機(jī)制在優(yōu)化水資源配置中的作用。

構(gòu)建地下水交易監(jiān)督監(jiān)管體系，對(duì)地下水交易過(guò)程嚴(yán)格審查、監(jiān)督，做到信息公開(kāi)透明，克服交易中的信息不對(duì)稱(chēng)，防止市場(chǎng)化成為某些金融機(jī)構(gòu)操控市場(chǎng)和牟利的工具，以水權(quán)交易和水市場(chǎng)促進(jìn)節(jié)水和地下水資源可持續(xù)利用，為國(guó)家水安全提供堅(jiān)實(shí)保障。