國土空間規(guī)劃體系下的江蘇河湖空間管控探討

蘭 林，毛媛媛，吳 崢

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，210029，南京）

一、江蘇省水利空間規(guī)劃成果與分析

1.規(guī)劃思路

國土空間規(guī)劃賦予了水利更多空間內(nèi)涵，為實(shí)現(xiàn)水利功能復(fù)合、協(xié)調(diào)和互動(dòng)提供了前提。規(guī)劃以保障水利發(fā)展空間、發(fā)揮公益性功能為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌江蘇地理區(qū)位條件、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃布局，研究與各類空間復(fù)合、多重功能協(xié)調(diào)、保護(hù)與利用互動(dòng)的適應(yīng)共生規(guī)則，解析水利支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的作用關(guān)系，揭示水利空間管理的需求和矛盾，探索調(diào)適路徑。技術(shù)上以流域?yàn)榛締卧?，遵循“格局—過程—功能”的地理學(xué)研究要素，分析水系演變及其功能演進(jìn)，關(guān)注流域下游平原水網(wǎng)區(qū)空間實(shí)體內(nèi)在聯(lián)系及其成因，識(shí)別水利空間的關(guān)鍵要素——河湖及其堤防的作用和功能，并分析影響因素和對(duì)策。通過規(guī)劃強(qiáng)化水利空間既是國土的重要組成，又是國土開發(fā)的基本保障的雙重地位，使水利空間管控的方向更加明晰，內(nèi)涵更加完整。

2.水利空間

江蘇省將水利空間定義為現(xiàn)狀河湖和水利工程的管理范圍，以及水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃保留區(qū)所占用的國土空間外包線合集，代表現(xiàn)狀和規(guī)劃兩條邊界線疊加去重后的國土面積，空間實(shí)體既有水利基礎(chǔ)設(shè)施，又有水資源、岸線、洲灘等水土資源?？臻g規(guī)劃對(duì)象包括河道、湖泊、水庫、海堤、飲用水水源地、蓄滯洪區(qū)、洲灘圩區(qū)及其附屬水利工程和規(guī)劃工程。水利空間是水利部門的事權(quán)劃分依據(jù)，發(fā)揮著水利參與國土空間治理的紐帶作用和社會(huì)了解水利的參考作用。規(guī)劃數(shù)據(jù)顯示，江蘇省級(jí)水利空間總面積約1.5萬km2，占全省國土面積的14.2%，其中河湖庫空間占比約為77%。

3.空間發(fā)展布局

圍繞江蘇省“兩心三圈四帶”的國土空間開發(fā)保護(hù)格局，規(guī)劃提出以四大水系為基、三大供水區(qū)為底、三大湖泊群為核、六條生態(tài)廊道為脈，構(gòu)建“四系防洪、三區(qū)引調(diào)、三湖調(diào)蓄、六廊清泓”的水利空間格局，制定“空間融合、標(biāo)準(zhǔn)較高、集約安全、保障有力”的發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃到2035 年，水利空間保護(hù)格局全面形成，建立“空間融合、河湖健康”的水利空間治理保護(hù)體系，做到河湖面貌明顯向好，河湖綜合功能充分彰顯；水利發(fā)展預(yù)留空間得到有效保障，鞏固“標(biāo)準(zhǔn)較高、協(xié)調(diào)配套”的水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，持續(xù)控減水旱災(zāi)害損失；水資源利用集約高效，建成“配置優(yōu)化、集約安全”的水資源節(jié)約利用體系，有效化解資源環(huán)境約束；水利空間保護(hù)機(jī)制更加完善，建立“依法治水、保障有力”的現(xiàn)代化水管理體系，水利社會(huì)管理和公共服務(wù)能力全面增強(qiáng)。

4.空間協(xié)調(diào)方案

基于統(tǒng)一的底圖底數(shù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)水利空間內(nèi)基本農(nóng)田約占15%，零散分布在岸線、灘地和洲島；生態(tài)保護(hù)紅線約占44%，集中在大江大湖；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界占比很小，少數(shù)河道的城區(qū)段被劃進(jìn)邊界。

水利空間規(guī)劃適配水利空間與“三區(qū)三線”的關(guān)系：從空間上看，河湖為農(nóng)業(yè)種植、生物棲息、休閑娛樂等活動(dòng)提供了水土資源；從功能上看，水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維持、海岸防護(hù)兼具水利和生態(tài)功能。因此，空間協(xié)調(diào)路徑以平衡功能保護(hù)為目的，優(yōu)先考慮河湖安全運(yùn)行需求，適配各類區(qū)劃的共存關(guān)系，營造可持續(xù)的空間布局。

①與基本農(nóng)田適度共存。如既不符合其劃定規(guī)則和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，又干擾水文循環(huán)過程，規(guī)劃范圍內(nèi)的耕地與基本農(nóng)田原則上需退出。考慮江蘇耕地保護(hù)壓力，將具備單季種植能力的空間在本輪規(guī)劃中列入耕地保護(hù)目標(biāo)，包括10 條流域性河道中行洪灘地內(nèi)的68萬畝耕地（1畝=1/15 hm2，下同）、外堤腳護(hù)堤地的16萬畝耕地，而將堤防內(nèi)堤腳線范圍內(nèi)灘地和堤防上約49萬畝耕地退出，兼顧了行蓄洪水與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。

②與生態(tài)保護(hù)紅線共生共存。紅線內(nèi)允許水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理、維護(hù)活動(dòng)，反過來工程需符合生態(tài)功能保護(hù)要求，水資源配置工程、退圩還湖工程、水土保持工程等直接服務(wù)于生態(tài)功能修復(fù)，河道整治工程、行蓄洪區(qū)建設(shè)工程應(yīng)發(fā)揮更多生態(tài)效益。

③城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先前提，是一切開發(fā)活動(dòng)的安全屏障。城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)應(yīng)避讓行、蓄、滯洪區(qū)等區(qū)域，未來，隨著防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高，更多行、蓄、滯洪區(qū)調(diào)整為防洪保護(hù)區(qū)，為發(fā)展釋放空間紅利，形成空間治理的良性循環(huán)。

水安全保障以水利空間完整為前提，以構(gòu)建邊界和功能清晰、水文條件良好的空間格局為方向，塑造可持續(xù)利用的空間秩序。江蘇省國土空間總體規(guī)劃重視水利空間保護(hù)，把水利基礎(chǔ)設(shè)施作為優(yōu)先領(lǐng)域提供用地保障，將河湖范圍內(nèi)大量耕地調(diào)出耕地保護(hù)目標(biāo)，促進(jìn)了水安全保障。但江蘇省土地開發(fā)利用程度高，各行各地對(duì)河湖的利用與保護(hù)矛盾突出，賦存多種資源的河湖空間在規(guī)劃體系變革過程中受到更多關(guān)注和研究，國土空間規(guī)劃成為各方調(diào)適河湖管控目標(biāo)的重要途徑。

二、江蘇省河湖空間管控實(shí)踐

江蘇省較早開展河湖立法和保護(hù)規(guī)劃編制，劃定空間實(shí)體的管控邊界，開展水域和活動(dòng)監(jiān)測(cè)，推行河長制、湖長制、湖泊聯(lián)席會(huì)議制度，形成了全鏈條管理模式，主要有三個(gè)特點(diǎn)。

1.圍繞定空間、增空間、優(yōu)空間的主線

依法依規(guī)制定統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，劃定河湖管理（保護(hù)）范圍，確定空間；通過實(shí)施退圩還湖工程，完善河湖連通布局，恢復(fù)水域面積、提升湖泊調(diào)蓄能力，增加空間；通過清淤疏浚、生態(tài)河湖試驗(yàn)等措施，建設(shè)生態(tài)型護(hù)岸，修復(fù)河湖近岸帶，提升涵養(yǎng)水源能力，優(yōu)化空間。

2.踐行功能協(xié)調(diào)和空間融合的目標(biāo)

調(diào)研人類擾動(dòng)帶來的河勢(shì)不穩(wěn)、水域萎縮、水環(huán)境改善困難等問題，分析多種功能交匯、沖突、失衡原因，辨析不同河湖的功能關(guān)系和排序，從河湖空間分區(qū)管控的角度提出平衡功能沖突的差異化措施，推動(dòng)形成多頭共管的格局，從而促進(jìn)空間融合發(fā)展。

3.探索精準(zhǔn)高效的監(jiān)測(cè)評(píng)估手段

利用新技術(shù)持續(xù)開展河湖水域岸線監(jiān)測(cè)和湖泊常態(tài)化水生態(tài)監(jiān)測(cè)，通過GIS（地理信息系統(tǒng)）平臺(tái)精準(zhǔn)管理河湖空間屬性數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上建立覆蓋全省骨干湖泊的信息管理系統(tǒng)，全面掌握侵害河湖健康的行為。

盡管河湖管控措施不斷強(qiáng)化，但空間問題仍未根治，人為侵害河湖空間歷史存量仍然較大，水域岸線資源不合理利用的局面短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，水生態(tài)退化問題未得到有效遏制，管理模式局限性還未突破，亟需通過更有效的平臺(tái)和手段消除頑疾。

三、河湖空間管控的形勢(shì)與建議

隨著國家國土空間規(guī)劃體系建立，空間格局不斷重塑，河湖空間管控的內(nèi)涵、目標(biāo)和維度都發(fā)生了變化，分析面臨的形勢(shì)和機(jī)遇。

1.形勢(shì)分析

（1）河湖空間管控內(nèi)涵更加豐富

國際上，荷蘭、日本等一些國家已將水利直接納入國土空間系統(tǒng)治理范疇。江蘇省國土空間規(guī)劃提出構(gòu)建“兩心兩帶兩屏多廊”生態(tài)空間格局，陸域生態(tài)保護(hù)紅線以大江大湖為重要載體提供生態(tài)產(chǎn)品。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以河湖管理范圍、水域岸線功能區(qū)界線為依據(jù)登記水流資源，關(guān)聯(lián)水資源管理等公共管制要求。河湖作為重要的國土資源，將以保障水安全作為國土空間治理的核心價(jià)值之一，對(duì)其空間要素和資源屬性的保護(hù)逐步提升，拓展內(nèi)涵至全域治理、空間運(yùn)維、功能運(yùn)行，以及水域、岸線和資源的差異化管理。

（2）河湖空間管控統(tǒng)籌難度增大

各行業(yè)根據(jù)自身職能和相關(guān)法律法規(guī)制定了涉及空間領(lǐng)域的多種規(guī)劃，劃定的各種管控線及其功能區(qū)重疊交叉，并對(duì)土地提出不同用途管制需求，形成碎片化空間管控政策。例如生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)既存續(xù)了耕地，同時(shí)又是河湖范圍，三者的國土空間要素存在排他性，管控規(guī)則不盡相同，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的難度較大。編制國土空間規(guī)劃將原來分散在各個(gè)規(guī)劃中的沖突矛盾集中到唯一平臺(tái)上通盤考慮，而河湖作為國土治理焦點(diǎn)將會(huì)面臨協(xié)調(diào)難度和指標(biāo)壓力。

（3）河湖管理的目標(biāo)提升

新發(fā)展階段河湖管理的目標(biāo)提升為保衛(wèi)國土水安全、提高水土資源利用效率和建設(shè)幸福河湖。保衛(wèi)國土水安全通過完善河湖連通布局、修復(fù)水文循環(huán)、提升河湖調(diào)蓄能力等措施來實(shí)現(xiàn)。提高水土資源利用效率依托水域岸線空間管理，促進(jìn)水域、岸線與空間高效匹配，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及保值增值。通過平衡公益性和開發(fā)性功能，在保障人居環(huán)境安全、耕地糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全基礎(chǔ)上建設(shè)幸福河湖，滿足精神享受和文化傳承需求。

（4）河湖管理的維度變化

水法、防洪法、水利工程管理?xiàng)l例等法律法規(guī)制定了河湖、工程的管理規(guī)則，在行業(yè)管理中起到了指導(dǎo)約束作用。人類在對(duì)自然河湖改造中，形成了多樣性、流動(dòng)性和交互性功能空間，協(xié)調(diào)同一實(shí)體空間上不同功能適宜性之間的關(guān)系只能通過治理空間來實(shí)現(xiàn)。治理空間作為國家或行業(yè)行使公權(quán)力的范圍載體，表現(xiàn)為行政單元、空間規(guī)劃、功能區(qū)劃等，通過治理關(guān)注河湖與其他空間的共存關(guān)系。

2.對(duì)策建議

（1）依托國土空間規(guī)劃體系協(xié)調(diào)管控訴求

國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，建立“五級(jí)三類”規(guī)劃體系促成“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)國土綜合治理領(lǐng)域的唯一性和權(quán)威性，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)約束作用。因此，涉及河湖空間的管控訴求與體系如何統(tǒng)一是一項(xiàng)重要課題。編制水利專項(xiàng)空間規(guī)劃應(yīng)劃定水利空間，在總體規(guī)劃中明確外包線范圍，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行管理，對(duì)妨礙公益性功能運(yùn)行的行為提出整改方案，維護(hù)河湖空間完整；按照“四水四定”原則，根據(jù)水資源承載能力和洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管控要求，提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)化建議，保護(hù)水網(wǎng)結(jié)構(gòu)完整和連通良好。規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，劃定的水利空間界線將作為河湖空間管控的重要依據(jù)。依托省國土空間規(guī)劃委員會(huì)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，利用聯(lián)絡(luò)員制度開展行業(yè)交流、技術(shù)交底、業(yè)務(wù)對(duì)接，讓全社會(huì)逐步認(rèn)識(shí)和接納河湖管控的重要性，使河湖從工程管理升級(jí)為空間治理，從分散管理升級(jí)為多頭共管，使河湖管理融入國土空間治理體系。

（2）完善管控策略的頂層設(shè)計(jì)

參與國土空間治理，明確河湖的功能定位、用途優(yōu)先級(jí)以及與各類空間的相互關(guān)系，通過編制管理類專業(yè)規(guī)劃明確河湖空間的發(fā)展策略，細(xì)分空間功能，開展差異化和精準(zhǔn)化管控，適應(yīng)土地利用的復(fù)雜性。從全域治理視野，分別編制河道、湖泊和水庫的管理類條例或規(guī)劃，作為河湖空間治理、開發(fā)、利用、管理的頂層設(shè)計(jì)，審視河湖所在國土空間的開發(fā)方式、功能定位和結(jié)構(gòu)組織，將法律法規(guī)所規(guī)定的管控性要求在范圍上進(jìn)行劃定、功能上進(jìn)行排序、空間上進(jìn)行協(xié)調(diào)、措施上進(jìn)行綜合，更多觸及多部門協(xié)作、公共資源的配置、公眾參與的途徑與方法、多利益主體的共治與協(xié)商，實(shí)現(xiàn)條例或規(guī)劃在河湖資源保護(hù)利用中的頂層地位。

（3）劃分空間尺度細(xì)分管控內(nèi)容

借鑒和對(duì)應(yīng)國土空間規(guī)劃分級(jí)分類體系，將河湖空間按尺度實(shí)現(xiàn)流域—區(qū)域—河湖的傳導(dǎo)，分級(jí)分區(qū)界定功能。流域級(jí)和區(qū)域級(jí)側(cè)重對(duì)河湖功能定位、格局、規(guī)模及目標(biāo)的管控，河湖級(jí)側(cè)重對(duì)界線、范圍、質(zhì)量及用途的管控。流域級(jí)，主要依據(jù)流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃等，結(jié)合水系專項(xiàng)規(guī)劃等，明確水系的分類分級(jí)體系，各級(jí)分別劃分管理范圍和事權(quán)。區(qū)域級(jí)，開展河湖空間研究，提出水網(wǎng)功能的空間布局，劃分行洪除澇通道、清水走廊通道和生態(tài)修復(fù)廊道等類別，有側(cè)重地提出治理、保護(hù)與管護(hù)方案，為單體保護(hù)提供總體要求。河湖級(jí)，應(yīng)劃定水利管理范圍，開展水域岸線功能區(qū)劃分，研究河湖濱岸帶空間重構(gòu)及生境優(yōu)化技術(shù)、棄土區(qū)土地資源配置技術(shù)等，為空間重塑工程提供支撐。

（4）完善河湖空間適宜度的評(píng)價(jià)方法

通過評(píng)價(jià)河湖的空間適宜度來衡量空間問題，實(shí)施科學(xué)管控，但目前尚未制定針對(duì)河湖空間適宜度評(píng)價(jià)的技術(shù)規(guī)定。與之相關(guān)的《河湖健康評(píng)價(jià)指南（試行）》提出河道或湖盆的空間物理結(jié)構(gòu)指標(biāo)，包括河流縱向連通、河岸帶寬度、岸線自然狀況等因子，計(jì)算結(jié)果側(cè)重于結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和水量交換能力。例如河岸帶寬度指數(shù)考慮了適應(yīng)地形地貌的差異化賦分標(biāo)準(zhǔn)，但未區(qū)分城市與農(nóng)村、城市規(guī)劃藍(lán)線與水利管理范圍線的差異，弱化了河湖管理的社會(huì)屬性，而這恰恰是水利參與國土治理的影響因素。評(píng)價(jià)河湖空間適宜度在尺度上以宏觀和微觀相結(jié)合的方式，微觀考慮河湖稟賦和能力，宏觀以國土空間規(guī)劃布局和規(guī)則為前提，關(guān)聯(lián)“三區(qū)三線”劃定成果，兼顧安全保障、資源再生和社會(huì)服務(wù)，衡量服務(wù)主體功能區(qū)的能力。

（5）探索高效智能化的管理手段

河湖管控的對(duì)象面廣量大，對(duì)高效智能化的管理手段有迫切需求。依托數(shù)字孿生流域建設(shè)方案，江蘇省在“2+N”水利智能業(yè)務(wù)應(yīng)用體系內(nèi)擬拓展河湖管理業(yè)務(wù)模塊，升級(jí)為“3+N”體系，模塊集成河湖實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、應(yīng)對(duì)、監(jiān)管等一體化管理流程，對(duì)下墊面、水域、岸線的狀態(tài)，以及突發(fā)性違法行為開展常態(tài)化機(jī)器監(jiān)測(cè)和診斷，提供初步篩查功能，向“互聯(lián)網(wǎng)+河湖監(jiān)管”模式過渡，為管控決策提供支持。

四、結(jié) 語

處置河湖空間問題同建立國土空間規(guī)劃一樣依賴于多部門協(xié)作，水利行業(yè)必將也必須參與到國土空間綜合治理實(shí)踐中，而河湖是最重要的環(huán)節(jié)，決定了水利空間治理的成效。新形勢(shì)下，國家正在建立全新的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，為解決歷史遺留的水利空間問題提供了契機(jī)。通過編制水利專項(xiàng)空間規(guī)劃，將以河湖為主體的水利空間逐步融入國土治理體系，為提高河湖空間管控能力開辟了新路徑。結(jié)合江蘇省河湖空間管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出依托國土空間規(guī)劃體系協(xié)調(diào)管控訴求、從頂層設(shè)計(jì)完善管控策略、加強(qiáng)管控空間尺度傳導(dǎo)、完善河湖空間適宜度的評(píng)價(jià)方法和探索高效智能化的管理手段5 個(gè)方面的建議。國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施后，河湖在規(guī)劃監(jiān)督、實(shí)施和評(píng)估等方面的空間問題將以河湖空間適宜度評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，明確空間問題源、風(fēng)險(xiǎn)源以及責(zé)任方，利用規(guī)劃修編調(diào)整時(shí)機(jī)整改完善，以此為基礎(chǔ)嚴(yán)格開展水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審批、外行業(yè)空間區(qū)劃調(diào)整征求意見等涉及河湖空間管控的工作。