職業(yè)院?；旄牡穆窂竭x擇與法律政策供給研究

盤長(zhǎng)麗

(廣西金融職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，廣西 南寧 530007)

一、前言

2014年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中首次提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，隨后在《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(2016)、《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》(2017)、《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》(2019)等重要文件中，又連續(xù)提出職業(yè)院?；旌纤兄聘母?以下簡(jiǎn)稱“混改”)的基本要求。在國(guó)家政策推動(dòng)下，近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于混合所有制辦學(xué)體制改革的研究成果豐碩，從2014年至2021年9月，輸入關(guān)鍵詞“職業(yè)教育”“混合所有制”累計(jì)發(fā)表論文超過600篇。與理論研究的高漲熱情相比，職業(yè)院校作為實(shí)踐主體，似乎對(duì)混改沒有多少熱情，更多的是在觀望。對(duì)于地方政府而言，更多的是落實(shí)在文件中，文件紛紛要求探索鼓勵(lì)股份制、混合所有制企業(yè)，實(shí)際開展試點(diǎn)的屈指可數(shù)。

從黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一系列有關(guān)職業(yè)教育混改的文件看，這些政策已基本可以支撐欲實(shí)施混改的主體推進(jìn)混改的實(shí)踐行動(dòng)，但對(duì)職業(yè)院校和企業(yè)觸動(dòng)并不大。歸因分析發(fā)現(xiàn)，造成職業(yè)教育混改推進(jìn)緩慢的根本原因并不僅僅在于缺乏有關(guān)混改的具體法律規(guī)定，更在于評(píng)價(jià)體系的缺失。《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》指出，有什么樣的評(píng)價(jià)指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向。我們首先要明確職業(yè)教育混改想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是什么，才能更好地選擇混改的路徑，并適時(shí)提供有針對(duì)性的具體法律政策予以引導(dǎo)和保障。

二、職業(yè)院校混合所有制改革的現(xiàn)狀未能實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期

根據(jù)教育部2021年8月30日發(fā)布的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)共有高職(高專)1468所，其中中央辦學(xué)4所，地方辦學(xué)1464所。地方辦學(xué)包括教育部門和其他部門辦學(xué)1077所、地方企業(yè)辦學(xué)47所、民辦337所、中外合作辦學(xué)3所[1]。從教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，在辦學(xué)主體層面上，有中央和地方的區(qū)分，從舉辦者屬性分析有公辦(地方企業(yè)辦學(xué))、民辦和中外合作辦學(xué)三種類型，并沒有體現(xiàn)出混合主體辦學(xué)的類型。

然而關(guān)于高職院校探索混合所有制改革早在2014年6月24日就官宣拉開了序幕，提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。2015年教育部頒布的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2015-2018年)》又提出，鼓勵(lì)社會(huì)力量以各種要素參與公辦高職院校改革，并鼓勵(lì)企業(yè)與公辦高職院校探索發(fā)展具有混合所有制特征的二級(jí)學(xué)院，并于2016年3月確定了天津、山東、河北、新疆等11個(gè)省份為上述行動(dòng)計(jì)劃的試點(diǎn)承接省份。山東走在最前列，2016年山東省教育廳公布山東海事職業(yè)學(xué)院、山東交通職業(yè)學(xué)院航海學(xué)院、濰坊職業(yè)學(xué)院現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)院等9個(gè)混合所有制改革試點(diǎn)項(xiàng)目并將混合所有制改革作為優(yōu)質(zhì)高職的重要質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之一[2]。緊接著，天津、新疆及河北等也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件支持混改。2018年，有145個(gè)理事單位的全國(guó)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟正式成立[3]。隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)的相關(guān)職教文件均要求，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索推進(jìn)職業(yè)學(xué)校股份制、混合所有制改革，鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可見國(guó)家對(duì)職業(yè)院?；旄牡恼咭延勺畛醯奶剿靼l(fā)展演進(jìn)為鼓勵(lì)發(fā)展[4]。

盡管國(guó)家層面將混改提升到職業(yè)教育戰(zhàn)略的層面，但由于各種原因，在地方更多僅僅是政策面的響應(yīng)，真正落實(shí)混改的公辦院校極少，從我們課題組調(diào)研的廣西全部47所高職院校的情況看，在廣西目前尚無(wú)公辦職業(yè)院校進(jìn)行實(shí)質(zhì)性混改的院校，即從公辦變成公與民合辦的職業(yè)院校。大家普遍認(rèn)為進(jìn)行了混改的廣西城市職業(yè)大學(xué)、廣西理工職業(yè)技術(shù)學(xué)院目前登記在冊(cè)的社會(huì)組織類型也還是民辦非企業(yè)單位。

根據(jù)已有的混改實(shí)踐，有學(xué)者將混改類型區(qū)分為學(xué)校層面的“大混合”，二級(jí)學(xué)院層面的“中混合”和實(shí)訓(xùn)基地、科技服務(wù)中心、孵化中心等項(xiàng)目的“小混合”[5]，但更多學(xué)者把混改區(qū)分為兩個(gè)層面，即學(xué)校層面的混合，稱為“大混合”，學(xué)校層面以外的二級(jí)學(xué)院、基地、中心等的混合則稱之為“小混合”[6]，但不管是哪種混合，均未能從教育部公布的舉辦者身份上反映出來。目前從學(xué)校層面推進(jìn)混改的職業(yè)學(xué)院有山東海事職業(yè)學(xué)院、廣西理工職業(yè)技術(shù)學(xué)院、紫瑯職業(yè)技術(shù)學(xué)院(后改為南通理工學(xué)院)等；從二級(jí)學(xué)院(產(chǎn)業(yè)學(xué)院)層面推進(jìn)混改代表案例，如臺(tái)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院的汽車學(xué)院、山西機(jī)電高新區(qū)立訊學(xué)院、襄陽(yáng)汽車職業(yè)技術(shù)學(xué)院智能制造(模具)學(xué)院、江西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院裝飾學(xué)院等[7]?？v觀已有的混改實(shí)踐，相對(duì)于全國(guó)1468所高職院校來說，無(wú)疑是“星星之火”而已。

三、職業(yè)院?；旌纤兄聘母镞M(jìn)展緩慢原因分析

職業(yè)院?；旌纤兄聘母镂茨苋缬旰蟠汗S般涌現(xiàn)，原因是多方面的。有學(xué)者將改革阻力歸結(jié)于制度、理論和實(shí)踐三大層面，即制度上多重辦學(xué)機(jī)制未健全；理論上混改基本問題未厘清；實(shí)踐過程阻力大，混改合法性受質(zhì)疑[8]。還有學(xué)者匯總了七個(gè)方面的具體原因：一是混改職業(yè)院校法人屬性界定不明確；二是混改職業(yè)院校辦學(xué)權(quán)益缺乏保護(hù)；三是各方主體產(chǎn)權(quán)不明晰，保護(hù)不到位；四是混改院校未建立起順暢的法人治理體系；五是混改人事制度問題難解，特別是公辦職業(yè)院校；六是職業(yè)教育混改辦學(xué)的政策和法律制度存在障礙；七是混改受傳統(tǒng)觀念影響深遠(yuǎn)，突破束縛困難[9]。本文認(rèn)為，導(dǎo)致職業(yè)院校混合所有制改革推進(jìn)緩慢的直接原因是實(shí)踐主體改革動(dòng)力不足，深層次原因是對(duì)混合所有制改革缺乏有效評(píng)價(jià)以及具體法律規(guī)制的缺失。

(一)實(shí)踐主體改革動(dòng)力不足

職業(yè)教育混合所有制改革的主要實(shí)踐主體，包括職業(yè)院校(公辦、民辦)和企業(yè)(國(guó)有、民營(yíng)，含個(gè)人)。對(duì)于職業(yè)院校來說，特別是公辦學(xué)校，在財(cái)政撥款充足的情況下，難有改革內(nèi)生的動(dòng)力，既然不缺錢，何必“傷筋動(dòng)骨”“勞民傷財(cái)”。按目前的規(guī)定可以預(yù)見的是，混改后不但領(lǐng)導(dǎo)的職位可能被去行政化，教師的編制也成問題，財(cái)政撥款也可能日漸減少，最后，還可能影響生源(在現(xiàn)行體制下，大家更愿意選擇公立學(xué)校就讀)。從網(wǎng)上可查的數(shù)據(jù)看，已經(jīng)進(jìn)行學(xué)校層面實(shí)質(zhì)性混合所有制改革的公辦學(xué)校極為少見(蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院)[10]。對(duì)于民辦職業(yè)院校來說，有兩種傾向：一是運(yùn)行良好，不缺辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和生源的學(xué)校，并不愿意進(jìn)行公辦與民辦的混改，因?yàn)閲?guó)有資金的進(jìn)入，必將改變?cè)械闹卫斫Y(jié)構(gòu)，可能會(huì)導(dǎo)致管理的不順暢或低效；二是經(jīng)營(yíng)困難的學(xué)?；蛳Ｍ懈蟀l(fā)展的，則希望進(jìn)行混改，引入財(cái)政資金后，辦學(xué)層次可以得到一定程度的提升，如紫瑯職業(yè)技術(shù)學(xué)院引入國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行混改后升格為南通理工學(xué)院[11]，齊齊哈爾職業(yè)技術(shù)學(xué)院混改后升格為齊齊哈爾工程學(xué)院[12]?？傮w來說，民辦學(xué)校比公辦學(xué)校更愿意進(jìn)行混改，目前從學(xué)校層面混改成功的案例幾乎也都是民辦院校。這與國(guó)家希望更多的社會(huì)資金投入到公辦職業(yè)教育中來的初衷有所偏離。

對(duì)于以營(yíng)利為目的企業(yè)來說，由于各種優(yōu)惠政策常常落不到實(shí)處，難以吸引更多的企業(yè)投身到職業(yè)教育的混改大業(yè)中去。由于教育的公益性，從收益和風(fēng)險(xiǎn)角度考慮，企業(yè)更愿意通過債權(quán)融資方式參與到職業(yè)院校的建設(shè)中來，如PPP(政府和社會(huì)資本合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、BT(建設(shè)-移交)、融資租賃等，由于市場(chǎng)不完善，股權(quán)融資難有退路。有擔(dān)當(dāng)和教育情懷的企業(yè)或企業(yè)家，為了省卻不必要的麻煩，更多直接就選擇了對(duì)學(xué)校的捐贈(zèng)。

對(duì)于地方政府和教育主管部門來說，因?yàn)闆]有具體的混改規(guī)定，各地還都在摸索著推進(jìn)，缺乏政策環(huán)境支持，甚至擔(dān)心混改會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，往往會(huì)選擇少作為甚至不作為。

(二)改革缺乏有效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)補(bǔ)政策

很多職業(yè)院校并不清楚自己是否需要進(jìn)行混合所有制改革，混改有什么作用？以什么方式和標(biāo)準(zhǔn)衡量一所職業(yè)院校是否改革成功？由于改革缺乏有效的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致實(shí)踐主體改革動(dòng)力不足，大家都在觀望、徘徊前行。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等參與到公辦職業(yè)院校的改革中來，但并未出臺(tái)相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)補(bǔ)政策。混改，嚴(yán)格意義上說，應(yīng)體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)所有的二元或多元上，如果辦學(xué)主體在登記上反映不出混改的性質(zhì)和主體特征，是否該認(rèn)定為混改？如何計(jì)算社會(huì)資本和衡量知識(shí)、技術(shù)、管理等非貨幣要素投入占學(xué)院總資產(chǎn)的比例？社會(huì)力量融入的比例越高，是否能說明混改的程度就高？還是以校企合作的廣度和產(chǎn)教融合的深度以及學(xué)生技術(shù)技能水平和就業(yè)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)？如果是后者，那么混合所有制改革僅是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育改革目標(biāo)的其中一種路徑而已，大家就沒有必要盲目跟風(fēng)，為了混改而混改，重點(diǎn)是看是否實(shí)現(xiàn)了職業(yè)教育改革的總體目標(biāo)。

(三)缺乏具體的法律保障

法律缺乏對(duì)參與混改后，混改各方可以做什么、應(yīng)該如何做的明確規(guī)定，導(dǎo)致混改合作產(chǎn)權(quán)運(yùn)行不暢。理論上，混合所有制區(qū)別于純粹的公辦及民辦，其所有權(quán)結(jié)構(gòu)、組織體系、治理模式、人事管理制度等差異明顯。從已有的文獻(xiàn)資料看，不少學(xué)者和辦學(xué)機(jī)構(gòu)，將普通的校企合作視為混改，如學(xué)校與企業(yè)之間簽訂了一個(gè)僅具有債權(quán)債務(wù)關(guān)系的合作協(xié)議。這最主要是因?yàn)楫?dāng)前法律并沒有對(duì)混合所有制改革的結(jié)果進(jìn)行登記，在舉辦單位上亦未能對(duì)參與混改的主體進(jìn)行一一登記列明。物權(quán)需要登記才具備公示公信力，通過登記機(jī)構(gòu)查詢不到的信息，對(duì)外是不產(chǎn)生物權(quán)效力的?；诖?，現(xiàn)有法律對(duì)參與混改的各方，特別是社會(huì)力量一方的產(chǎn)權(quán)保護(hù)是不到位的。由于物權(quán)上得不到確認(rèn)，那么產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、退出、評(píng)估都變得困難和不確定，這必然也會(huì)影響權(quán)利的參與和運(yùn)行，更不用說發(fā)揮其最大效用了。“這個(gè)學(xué)校我有份”與“這個(gè)學(xué)校欠我錢”，性質(zhì)完全不同。缺乏法律保護(hù)或保護(hù)不到位的直接后果，就是各方“不作為”，避免進(jìn)入“做多錯(cuò)多”“投資多，損失多”的怪圈。

四、職業(yè)院校混合所有制改革的路徑選擇

(一)職業(yè)院?；旄牡哪繕?biāo)和宗旨

有什么樣的評(píng)價(jià)指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向。混改的目的是什么，我們對(duì)一所優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么？只有明確了評(píng)價(jià)導(dǎo)向，確定了指揮棒，職業(yè)院校才能更好地權(quán)衡自己學(xué)校是否需要混改，如果實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑是多樣的，不一定需要選擇混改。就算有些職業(yè)院?；旄娜〉靡欢ǖ某尚?，并不是所有的職業(yè)院校都合適混改，也不是所有的企業(yè)都適合參與到職業(yè)院校的混改中來，對(duì)于有些職業(yè)院校來說也許選擇其他路徑更適合自己的發(fā)展，因此，明確評(píng)價(jià)導(dǎo)向和改革的宗旨和目標(biāo)至關(guān)重要。

2020年10月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》提出，評(píng)價(jià)職業(yè)院校的重點(diǎn)在于德技并修、產(chǎn)教融合、育訓(xùn)結(jié)合；學(xué)生獲得1+X證書、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量、雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)情況以及承擔(dān)職業(yè)培訓(xùn)、服務(wù)區(qū)域和行業(yè)的情況等。從國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的評(píng)價(jià)導(dǎo)向看，每一項(xiàng)都是與行業(yè)和產(chǎn)業(yè)緊密對(duì)接的，因此，要想很好地貫徹和落實(shí)中央對(duì)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展要求，校企合作是必然的選擇。但如果是選擇混改，那一定是有條件的，教育是百年大業(yè)，應(yīng)寧缺毋濫。

(二)職業(yè)院?；旄牡倪m配性條件選擇

職業(yè)院校的混改如前所述，一定是要圍繞職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標(biāo)和宗旨而改，重在德技并修、產(chǎn)教融合、校企合作、育訓(xùn)結(jié)合，因此學(xué)校需要對(duì)自身的情況進(jìn)行SWOT分析，明確學(xué)校通過混改可以改變什么或獲得什么；同時(shí)，更需要對(duì)合作的一方(主要是企業(yè)，也可以是職教集團(tuán)、個(gè)人或其他的主體)進(jìn)行深入的了解，必要時(shí)要委托第三方對(duì)潛在合作伙伴進(jìn)行盡職調(diào)查，形成可行性論證研究報(bào)告，結(jié)論具有適配性、可操作性和可持續(xù)性方可繼續(xù)推進(jìn)混改。根據(jù)新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革的指導(dǎo)方向，職業(yè)院校混改可以區(qū)分為新設(shè)和發(fā)展兩種大類型，每一種類型混改，對(duì)于合作伙伴的選擇都需要具備一定的條件，混改才有實(shí)效。

1.新設(shè)職業(yè)院校混改

混改的首要問題就是希望社會(huì)資本參與舉辦職業(yè)教育，改變一直以來政府獨(dú)資辦學(xué)的局面，形成多元主體投資辦學(xué)的格局。對(duì)于新設(shè)職業(yè)院校來說，要成立一所具有混合所有制性質(zhì)的學(xué)校，政府在選擇合作伙伴時(shí)需要謹(jǐn)慎，這關(guān)系到職業(yè)院校能否成功設(shè)立和可持續(xù)性發(fā)展的根本性問題。因此在選擇共同辦學(xué)主體時(shí)需要考量以下要素。

一是具備共同的辦學(xué)理念。混合所有制辦學(xué)不是主體和資金的簡(jiǎn)單疊加，核心在于不同的投資主體是否具有共同的辦學(xué)理念，即各方在教育觀念、教育資源稟賦、治理能力等方面能否協(xié)同合作以及互信互補(bǔ)問題，在育人過程中，如果不能很好求同存異，就會(huì)導(dǎo)致混而不“合”。因此，共同的辦學(xué)理念，是混改首要考慮的問題。這個(gè)共同的辦學(xué)理念，首先，需要合作各方把立德樹人作為我們教育的根本任務(wù)，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和正確的辦學(xué)方向[13]。其次，堅(jiān)持職業(yè)教育的公益性和市場(chǎng)性相統(tǒng)一原則。堅(jiān)持職業(yè)教育的公益性，遵循職業(yè)教育規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律，將資本、技術(shù)、管理、文化等要素聚焦于學(xué)生職業(yè)技能的培養(yǎng)開發(fā)和綜合就業(yè)能力的有效提升；堅(jiān)持職業(yè)教育的市場(chǎng)性，以市場(chǎng)和社會(huì)的需求為導(dǎo)向，設(shè)置、調(diào)整專業(yè)以形成并強(qiáng)化高職教育的鮮明特色，使高職教育專業(yè)建設(shè)依托于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，并旨在服務(wù)社會(huì)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[14]。

二是專業(yè)和產(chǎn)業(yè)方向大體一致。職業(yè)院校培養(yǎng)的人才是技術(shù)技能型人才，具有職業(yè)性、應(yīng)用性和實(shí)踐性等特征。職業(yè)教育強(qiáng)調(diào)教育教學(xué)過程的專業(yè)本位，它是針對(duì)社會(huì)職業(yè)崗位和崗位群，以專用技術(shù)和崗位能力培養(yǎng)為主線，關(guān)注成熟技術(shù)的應(yīng)用和轉(zhuǎn)移，教學(xué)過程側(cè)重于實(shí)踐。因此，在進(jìn)行混改時(shí)，一定要結(jié)合學(xué)校的定位，尋找和選擇擬設(shè)置專業(yè)和產(chǎn)業(yè)方向大體一致的企業(yè)合作。這樣可以更好實(shí)現(xiàn)職業(yè)院校產(chǎn)教深度融合，育訓(xùn)有效結(jié)合，解決學(xué)生學(xué)徒、教師導(dǎo)師雙重身份的隨時(shí)轉(zhuǎn)換以及畢業(yè)就業(yè)的零距離對(duì)接等。

三是需要具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和廣闊的發(fā)展前景。為什么需要進(jìn)行混合所有制改革，除了更有利于產(chǎn)教融合外，很重要的一個(gè)原因就是政府一元辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足以滿足社會(huì)對(duì)人才培養(yǎng)的需求。因此，新設(shè)職業(yè)院校采用混合所有制的方式，一定是希望合作方具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一個(gè)高校的設(shè)立，除需要土地外，還需要教室、宿舍、食堂、體育館、圖書館等硬件設(shè)施，按照當(dāng)前的建設(shè)成本，一個(gè)高校從征地開始，到學(xué)生可以入學(xué)，至少需要8億元左右的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，而且建設(shè)周期最短也要兩三年。因此，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和廣闊的發(fā)展前景，要成功辦學(xué)、成為適格的辦學(xué)主體是很困難的。

2.發(fā)展型職業(yè)院校混改

發(fā)展型職業(yè)院校的混改和新設(shè)混合所有制的職業(yè)院校對(duì)合作伙伴的選擇，需要考量的要素略有不同，特別是僅在二級(jí)學(xué)院進(jìn)行的混改，條件可以相對(duì)寬松一些，但要具體情況具體分析，選擇最合適的合作伙伴。

如建設(shè)新校區(qū)，為了融資進(jìn)行的混改，和新設(shè)職業(yè)院校對(duì)合作伙伴的選擇條件應(yīng)該是一樣的，即具備共同的理念、企業(yè)產(chǎn)業(yè)和學(xué)校專業(yè)對(duì)接、具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展前景。如果不能同時(shí)具備三個(gè)條件，僅僅具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，那么作為職業(yè)院校來說，可以選擇其他的合作方式，而不是進(jìn)行所有制改革。如BOT、BT、PPP等，采用這些方式，作為與學(xué)校合作的一方，僅對(duì)建筑物或特定場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)收入享有權(quán)益，不對(duì)學(xué)校整體的經(jīng)營(yíng)管理?yè)碛性捳Z(yǔ)權(quán)，這樣可以避免外行管內(nèi)行，影響學(xué)校正常的經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)于以營(yíng)利為宗旨的企業(yè)來說，也是一件好事，只需要做好項(xiàng)目投資和管理就可以，風(fēng)險(xiǎn)小，收益可預(yù)期。

如職業(yè)院校通過成立產(chǎn)業(yè)學(xué)院、建設(shè)實(shí)訓(xùn)基地、培訓(xùn)中心等載體吸收企業(yè)資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素進(jìn)行的混改，則更多需要考慮共同的育人理念以及產(chǎn)業(yè)、專業(yè)的高度對(duì)接，首選行業(yè)龍頭企業(yè)。這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)德技并修、育訓(xùn)集合，更多地承擔(dān)職業(yè)培訓(xùn)任務(wù)、更好地服務(wù)區(qū)域和行業(yè)。學(xué)生可以不出校園一邊在課堂學(xué)習(xí)理論課程一邊可以在產(chǎn)業(yè)學(xué)院完成實(shí)訓(xùn)，在此背景下學(xué)生學(xué)徒、教師師傅的“雙重”身份可以隨時(shí)轉(zhuǎn)換，學(xué)生獲得畢業(yè)證書的同時(shí)可以獲得適配的職業(yè)技能等級(jí)證書，零距離實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

五、職業(yè)院校混改法律政策供給體系完善路徑

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家弗里德里奇·哈耶克(Friedrich August Hayek)指出，法律應(yīng)該是被發(fā)現(xiàn)出來的，而不是被發(fā)明的。而立法者的工作，即將那些自發(fā)形成、并已存在的習(xí)俗、規(guī)則和慣例，總結(jié)與表達(dá)為明確、規(guī)范的法律文本。但是，若想要閉門造車，關(guān)起門來設(shè)計(jì)法律，人類做不到，也做不好。如果形成的法律是自發(fā)產(chǎn)生的一種共識(shí)體系，那么法律就被認(rèn)為是符合習(xí)慣的，合情合理的。這樣的法律，即使具有一定的強(qiáng)制性，人們也會(huì)自覺自愿地嚴(yán)格遵守。但是，如果法律是有權(quán)機(jī)關(guān)單方面設(shè)計(jì)發(fā)明、并強(qiáng)加于公眾的，人們內(nèi)心對(duì)于這些強(qiáng)制性的規(guī)定就會(huì)缺少認(rèn)同，遵守法律也純粹是為了迎合權(quán)威或出于畏懼懲罰。職業(yè)院?；旄膹恼哒匠雠_(tái)至今已7年有余，在結(jié)合各地探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可從混改登記、產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)、內(nèi)部治理、人事制度、法律責(zé)任等方面進(jìn)一步完善推進(jìn)混改的法律政策供給體系。

(一)以登記為抓手，明確混合所有制改革后的主體身份

混合所有制改革后，意味著主體由原來一元變成了二元或多元，所有制性質(zhì)也有原來的純粹公辦或民辦，變?yōu)榧扔袊?guó)家財(cái)政投入又有民間資本加持的混合所有制。因此，進(jìn)行混合所有制改革之后，原來的職業(yè)院校法人證書應(yīng)進(jìn)行變更登記。登記是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的第一步，合法登記后才具備更好的公示公信的法律效力。特別是對(duì)于企業(yè)來說，如果沒有進(jìn)行登記，就難以證明以主體的身份參與了職業(yè)教育以及參與的股份、比例情況，一旦發(fā)生了糾紛，就是債權(quán)層面的糾紛，保護(hù)力度顯然不如物權(quán)。因此，建議通過登記明確職業(yè)院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在具體操作上，可以在單位法人證書的經(jīng)費(fèi)來源和舉辦單位欄目上，登記混合經(jīng)費(fèi)來源情況或比例，在舉辦單位上，列明所有作為主體參與辦學(xué)的組織和個(gè)人。

(二)以章程為基礎(chǔ)，建立與多元化主體辦學(xué)相適應(yīng)的現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)

高校的章程如同國(guó)家的憲法，是一所學(xué)校的憲制性文件，是對(duì)學(xué)校根本制度、根本方向、根本任務(wù)等的規(guī)定，是具有法律效力的治校根本大法。因此，進(jìn)行混改的職業(yè)院校，應(yīng)充分用好章程規(guī)范相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)和學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)。通過章程明確職業(yè)院校與舉辦者(投資者、教育行政部門)之間的關(guān)系，明確學(xué)校的管理架構(gòu)，確定各類委員會(huì)的設(shè)置，權(quán)限、職責(zé)以及運(yùn)行機(jī)制；界定黨委、校長(zhǎng)及各委員會(huì)權(quán)限邊界、設(shè)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。只有各方主體及機(jī)構(gòu)權(quán)限清晰可操作、可追溯，才能有效防止權(quán)力的錯(cuò)位、越位和個(gè)人的任性，通過章程實(shí)現(xiàn)保障公有辦學(xué)資產(chǎn)保值增值和民營(yíng)資本的安全以及發(fā)揮最大的效用。

學(xué)校章程是高校綜合改革的全面反映，也是改革的制度保證?；旄暮蟮穆殬I(yè)院校應(yīng)將體制機(jī)制建設(shè)、人才培養(yǎng)模式、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、人事管理制度、科研激勵(lì)機(jī)制、資源配置方案等各個(gè)方面納入章程管理，推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)原則上按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、董事會(huì)決策、校長(zhǎng)治校、專家治學(xué)、多維監(jiān)督的架構(gòu)建設(shè)[15]，進(jìn)而推動(dòng)混改學(xué)校實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(三)以產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓為目標(biāo)，建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范準(zhǔn)入、交易和退出機(jī)制

首先，需要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。產(chǎn)權(quán)問題是職業(yè)院?；旄牡暮诵膯栴}。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為完善的產(chǎn)權(quán)制度能夠提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，市場(chǎng)資源的最佳配置依賴于產(chǎn)權(quán)的清楚界定。因此，建立可行的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，首要是對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定?；旌纤兄坡殬I(yè)院校是多種屬性資本相結(jié)合的教育組織，其主體具有多元性和復(fù)雜性，產(chǎn)權(quán)界定不清，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，辦學(xué)主體權(quán)益得不到合理保障的問題。產(chǎn)權(quán)作為職業(yè)院?；旄牡暮诵膯栴}，對(duì)職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)作出界定就是要明確不同辦學(xué)主體間產(chǎn)權(quán)權(quán)能的歸屬，確定不同屬性產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容和邊界。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰明確可以起到定分止?fàn)幍淖饔?，是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。產(chǎn)權(quán)歸屬越清晰，市場(chǎng)運(yùn)行就越高效，運(yùn)行效益越顯著，越有助于促進(jìn)校企合作機(jī)制的建立。因此，必須從立法上進(jìn)一步明晰辦學(xué)主體的產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)界定的標(biāo)準(zhǔn)與流程，確立產(chǎn)權(quán)歸屬。在這方面齊齊哈爾工程學(xué)院的實(shí)踐值得借鑒。該學(xué)院在歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，建立了所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)四權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)模式，使各辦學(xué)主體的產(chǎn)權(quán)都得到了恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)并使各方資源發(fā)揮了最大效用[16]。

其次，建立混改職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范準(zhǔn)入、交易和退出機(jī)制。職業(yè)院?；旌纤兄浦械漠a(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是指不同主體間權(quán)能的交換、重組，并形成新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[17]。只有混改產(chǎn)權(quán)能在一定條件下可以自由流轉(zhuǎn)起來，有了市場(chǎng)氣息的混改才具備生命力，才是實(shí)質(zhì)意義上的混改。職業(yè)院校中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)包括產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)交易與產(chǎn)權(quán)退出。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)入，總的原則就是要爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)、資源投入，符合學(xué)校的定位和發(fā)展需要。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的交易，一是要允許各方在滿足一定的條件下進(jìn)行交易；二是規(guī)范和優(yōu)化各辦學(xué)主體產(chǎn)權(quán)交易流程；三是消除多元辦學(xué)主體資產(chǎn)交易障礙，通過列出負(fù)面清單的方式列舉不能進(jìn)行交易的產(chǎn)權(quán)類別，盡可能讓交易程序和規(guī)則“看得見，摸得著”。有學(xué)者將產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)與重組概況為政府“授權(quán)”、校企“讓權(quán)”、校企“用權(quán)”、校企“享權(quán)”四個(gè)步驟[18]。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的退出，必須允許退出，因?yàn)樽鳛楹献鞣降钠髽I(yè)，本身有其生命周期，存在經(jīng)營(yíng)終止、解散、清算、破產(chǎn)以及強(qiáng)制執(zhí)行的可能，不許退出既不符合事物的客觀發(fā)展規(guī)律，也不近常理。此外，重點(diǎn)是要設(shè)定退出的條件和流程，讓各方在不影響院校整體利益情況下終止產(chǎn)權(quán)合作。要對(duì)職業(yè)院校的資產(chǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，完善依法退出補(bǔ)償機(jī)制。

(四)以政府誠(chéng)信為本，完善和落實(shí)產(chǎn)教融合型企業(yè)的優(yōu)惠政策

教育從根本上說是培養(yǎng)人的一種社會(huì)公益性、非營(yíng)利性活動(dòng)，是為了開發(fā)人的潛能，為人類社會(huì)的生存和發(fā)展創(chuàng)造各種基本條件的一種活動(dòng)[19]。因此，企業(yè)參與職教辦學(xué)，難以從中直接獲取經(jīng)濟(jì)上的收益，更多是期待在員工培訓(xùn)、科技研發(fā)、技術(shù)服務(wù)、社會(huì)聲譽(yù)、獲得國(guó)家政策支持等方面獲得收益。即企業(yè)希望通過參與職業(yè)教育給它帶來外部效應(yīng)的內(nèi)部化，最終實(shí)現(xiàn)降低經(jīng)營(yíng)成本和獲得良好經(jīng)營(yíng)環(huán)境的目的。因此，政府的各種優(yōu)惠政策落實(shí)就顯得尤為重要。中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳也在2021年10月12日印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》里提出，對(duì)產(chǎn)教融合型企業(yè)給予“金融+財(cái)政+土地+信用”組合式激勵(lì)，并按規(guī)定落實(shí)相關(guān)稅費(fèi)政策。但如何落實(shí)未有明文。如關(guān)于金融支持，對(duì)企業(yè)信貸和融資成本優(yōu)惠情況并沒有具體規(guī)定，對(duì)符合產(chǎn)教融合型的企業(yè)在申請(qǐng)信貸時(shí)，金融機(jī)構(gòu)是否必須提供融資或必須降低費(fèi)率、金融機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)教融合企業(yè)的貸款是否需要達(dá)到一定的比例以及不予貸款的后果等均沒有規(guī)定，這對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言是否貸款完全是看心情，因此，企業(yè)難以獲得實(shí)惠。涉及項(xiàng)目用地也是一樣，難落到實(shí)處。要切實(shí)落實(shí)對(duì)企業(yè)的組合優(yōu)惠政策，并不是一件簡(jiǎn)單的事情，各部門的合作與支持必不可少。因此，中央的導(dǎo)向性政策，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成行政法規(guī)或各部委各地方政府的規(guī)章，才有生命力，才具有可行性和可操作性[20]。

(五)以搞活用人機(jī)制為核心，推進(jìn)人事制度改革

人事制度問題是當(dāng)前制約職業(yè)院?；旌纤兄聘母锿七M(jìn)的重要因素。對(duì)于公辦院校的領(lǐng)導(dǎo)者而言，混改會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)的變更，進(jìn)而帶來對(duì)個(gè)人利益得失的擔(dān)憂；對(duì)于公辦院校的普通教職員工而言，在當(dāng)前體制下有編制和沒有編制待遇還是有顯著差別的，混改后，教職員工也會(huì)擔(dān)心自己會(huì)變?yōu)槠胀ǖ暮贤茊T工，因此，對(duì)混改也會(huì)有抵觸心理?？梢姡k職業(yè)院校從領(lǐng)導(dǎo)到普通教師對(duì)混改的內(nèi)生動(dòng)力并不足。要想推動(dòng)公辦的職業(yè)院?；旄模仨氂勺鳛榕e辦者的政府(或主管部門)大力推進(jìn)，并做好人事管理制度的頂層設(shè)計(jì)。具體包括職工身份的確認(rèn)、工資和績(jī)效的核定、職稱評(píng)審的條件以及保障性待遇的滿足等。具體而言，需要建立靈活多樣的用人機(jī)制，可以用老人老辦法、新人新辦法解決老員工的歸屬問題和新員工的引進(jìn)問題；用能進(jìn)能出的員工管理、能升能降的崗位管理、能高能低的薪酬管理解決繼承與創(chuàng)新的問題以及公平與競(jìng)爭(zhēng)的問題。

(六)以法律責(zé)任為后臺(tái)，保障混改職業(yè)院校主體資產(chǎn)的保值增值

目前我國(guó)的政策法規(guī)還缺乏對(duì)職業(yè)院校、企業(yè)等的資產(chǎn)保護(hù)措施，對(duì)職業(yè)院校或企業(yè)騙取或套取政府資金，或混合辦學(xué)主體間以合作為名，騙取一方財(cái)產(chǎn)等情況缺乏針對(duì)性規(guī)定，導(dǎo)致所有者產(chǎn)權(quán)得不到有效保護(hù)。對(duì)混改產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)該是全方面的，不但要保護(hù)混改中的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，防止國(guó)有資產(chǎn)的貶值與流失，也要保護(hù)社會(huì)資本，避免“充公”“強(qiáng)征”任意侵占，即要對(duì)公有財(cái)產(chǎn)和非公有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)。同時(shí)，還要特別注重對(duì)職業(yè)院校形成的無(wú)形資產(chǎn)，尤其是知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有利保護(hù)，禁止任何個(gè)人或組織利用混改謀私利?；旄谋仨毐Ｕ细髦黧w的產(chǎn)權(quán)利益不受損害，使各方投入的資產(chǎn)形成1+1>2的保值增值效應(yīng)，對(duì)違法混改行為，故意侵害、騙取合作方或職業(yè)院校、國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為，要依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

六、結(jié)語(yǔ)

職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏母灸繕?biāo)在于進(jìn)一步深化產(chǎn)教融合，增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性，加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國(guó)工匠，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力人才和技能支撐。因此，職業(yè)院校不能為了混改而混改，一定要明確混改的目標(biāo)和宗旨，并據(jù)此選擇適當(dāng)?shù)暮献骰锇椋拍艹删吐殬I(yè)教育的使命。當(dāng)然在此過程中政府的制度創(chuàng)新、政策供給、人財(cái)物保障必不可少。