水運(yùn)工程定額管理面臨的形勢(shì)和發(fā)展思考

張寶華,賈 楠

(交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究所,天津 300456)

為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,促進(jìn)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2020年7月出臺(tái)印發(fā)了《工程造價(jià)改革工作方案》(建辦標(biāo)〔2020〕38號(hào)),提出“加快轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化概算定額、估算指標(biāo)編制發(fā)布和動(dòng)態(tài)管理,取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定,逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”的改革任務(wù)。為滿足工程造價(jià)市場(chǎng)化改革的要求,建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)定額管理機(jī)制,需要正確認(rèn)識(shí)工程定額的本質(zhì)和作用,認(rèn)真總結(jié)當(dāng)前水運(yùn)工程定額管理存在的薄弱環(huán)節(jié),準(zhǔn)確把握定額在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的功能定位,進(jìn)一步提升定額管理的科學(xué)性和時(shí)效性,主動(dòng)求變、積極應(yīng)變,適應(yīng)工程造價(jià)市場(chǎng)化改革的任務(wù)要求。

1 我國(guó)水運(yùn)工程定額管理

我國(guó)水運(yùn)工程定額制修訂工作始于20世紀(jì)50年代[1],由交通部直接組織建設(shè)、設(shè)計(jì)和施工等單位開(kāi)展工作,1950年至1964年間制修訂完成了《航務(wù)工程設(shè)計(jì)預(yù)算試行辦法》《航務(wù)水工建筑預(yù)算定額》等8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),奠定了我國(guó)水運(yùn)工程定額計(jì)價(jià)的基礎(chǔ);1970年至1979年間,特別是1973年周恩來(lái)總理提出“三年改變港口面貌”的號(hào)召,交通部加快了港口建設(shè)的步伐,組織進(jìn)行了新一輪大規(guī)模定額制修訂工作,完成了《水運(yùn)工程工程概算、預(yù)算編制規(guī)定》《水運(yùn)工程概算定額》《疏浚工程預(yù)算定額》等9項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),滿足了這一時(shí)期港口建設(shè)大發(fā)展對(duì)水運(yùn)工程造價(jià)管理的要求;1980年以來(lái),隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革,水運(yùn)工程定額管理進(jìn)入了新階段,交通部于1984年和1989年先后批準(zhǔn)成立水運(yùn)工程定額站和疏浚工程定額站,由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織定額制修訂工作,逐步實(shí)現(xiàn)了技術(shù)專業(yè)化、工作規(guī)范化,截止2018年制修訂完成了各類(lèi)專業(yè)工程定額82項(xiàng)次,水運(yùn)工程定額體系框架基本形成,有力促進(jìn)了我國(guó)水運(yùn)工程建設(shè)的發(fā)展;2016年交通運(yùn)輸部啟動(dòng)水運(yùn)工程造價(jià)管理體制改革,撤消了水運(yùn)工程定額站和疏浚工程定額站,重新組建成立了交通運(yùn)輸水運(yùn)工程造價(jià)定額中心,承擔(dān)水運(yùn)工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作,先后制修訂完成了《水運(yùn)建設(shè)工程概算預(yù)算編制規(guī)定》及其配套定額、《水運(yùn)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》等27項(xiàng)次標(biāo)準(zhǔn),適應(yīng)了這一階段水運(yùn)工程定額管理改革的要求。

2 工程定額的本質(zhì)和作用

定額,顧明思義就是規(guī)定的數(shù)額,是根據(jù)一定時(shí)期的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平,在正常施工條件下,按照大多數(shù)施工企業(yè)的技術(shù)裝備程度、合理的施工工期和勞動(dòng)組織配備,完成某一工程單位合格產(chǎn)品所消耗的人工、材料、船機(jī)等的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。定額本質(zhì)是通過(guò)工程管理科學(xué)技術(shù)方法和長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)積累形成的一種造價(jià)信息庫(kù),是體現(xiàn)人工、材料、船機(jī)艘(臺(tái))班消耗量及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫(kù)[2]。在我國(guó),定額誕生于市場(chǎng)不能有效配置資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,卻發(fā)展于改革開(kāi)放以后的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,是經(jīng)過(guò)數(shù)十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累形成的具有中國(guó)特色的重要數(shù)據(jù)標(biāo)桿庫(kù),如今在工程造價(jià)的確定和控制過(guò)程中仍然發(fā)揮著不可替代的作用。

定額來(lái)源于工程,最終要指導(dǎo)工程和服務(wù)工程[3]。定額是組價(jià)的基礎(chǔ),以服務(wù)建筑市場(chǎng)交易雙方確定工程造價(jià)為主要目的,對(duì)發(fā)包方來(lái)說(shuō)主要是投資控制作用,對(duì)承包方來(lái)說(shuō)主要是造價(jià)限制作用。當(dāng)前,定額的作用主要體現(xiàn)在以下三方面：

(1)工程計(jì)價(jià)的依據(jù)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建設(shè)工程定額管理辦法》的通知(建標(biāo)〔2015〕230號(hào))中明確指出,“定額是國(guó)有資金投資工程編制投資估算、設(shè)計(jì)概算和最高投標(biāo)限價(jià)的依據(jù),對(duì)其他工程僅供參考。”按照我國(guó)工程建設(shè)基本程序,投資估算和工程概算是開(kāi)展工程可行性研究和批復(fù)項(xiàng)目總投資的基礎(chǔ);按施工圖預(yù)算承包的工程,預(yù)算是確定工程造價(jià)、簽訂工程合同和辦理結(jié)算的基礎(chǔ);實(shí)行施工招標(biāo)的工程,預(yù)算還可作為編制工程最高投標(biāo)限價(jià)或標(biāo)底的基礎(chǔ)?？梢?jiàn),在工程建設(shè)各階段,造價(jià)的確定和控制仍然需要定額,尤其在應(yīng)急搶險(xiǎn)工程、EPC總承包工程等項(xiàng)目造價(jià)管理中,建設(shè)單位通常采用定額預(yù)算下浮率方式進(jìn)行招標(biāo)并簽訂合同,定額作為工程計(jì)價(jià)的依據(jù)性作用更加突顯[4]。

(2)市場(chǎng)標(biāo)尺和創(chuàng)新標(biāo)桿。定額是伴隨著管理科學(xué)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,是貫徹節(jié)約原則的有效工具,反映的是工料機(jī)消耗的社會(huì)平均水平。定額是一把丈量建筑市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)尺,是建筑市場(chǎng)中公平交易的經(jīng)濟(jì)指標(biāo),當(dāng)建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分時(shí),需要發(fā)揮定額標(biāo)尺對(duì)工程造價(jià)的引導(dǎo)和約束作用,使建筑產(chǎn)品價(jià)格圍繞定額上下浮動(dòng),以更好的節(jié)約資源、控制投資。同時(shí),定額也是一根技術(shù)創(chuàng)新的標(biāo)桿,施工企業(yè)應(yīng)以定額作為基準(zhǔn)起點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),達(dá)不到定額標(biāo)準(zhǔn)的要求,應(yīng)該對(duì)照分析原因,不斷改進(jìn)施工技術(shù),提升施工裝備性能,使技術(shù)創(chuàng)新真正具有實(shí)用性與經(jīng)濟(jì)性。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是,定額控制的是投資,對(duì)工程材料和工藝不限制,或者說(shuō)是在定額計(jì)價(jià)范圍內(nèi)鼓勵(lì)通過(guò)優(yōu)化技術(shù)、改進(jìn)工藝來(lái)節(jié)約投資。

(3)司法實(shí)踐中的行業(yè)準(zhǔn)則。在建設(shè)工程造價(jià)糾紛調(diào)解司法實(shí)踐中,定額已成為解決工程計(jì)價(jià)爭(zhēng)議問(wèn)題的重要行業(yè)準(zhǔn)則。根據(jù)我國(guó)的《價(jià)格法》,當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的原有合同價(jià)(即市場(chǎng)價(jià))無(wú)法再履行時(shí),應(yīng)依法使用政府指導(dǎo)價(jià)即定額計(jì)取相應(yīng)的工程價(jià)款[5]?！睹穹ǖ洹返?10條規(guī)定：“合同生效后,當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒(méi)有約定或者約定不明確的,可以協(xié)議補(bǔ)充;不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的,按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定”?！睹穹ǖ洹返?11條規(guī)定“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確,依據(jù)前條規(guī)定仍不能確定的,適用下列規(guī)定：……(二)價(jià)款或者報(bào)酬不明確的,按照訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行;依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的,依照規(guī)定履行……”?！睹穹ǖ洹分幸?guī)定交易習(xí)慣、市場(chǎng)價(jià)格或政府指導(dǎo)價(jià)就是定額,可見(jiàn)定額在我國(guó)司法實(shí)踐中具有合同漏洞修補(bǔ)規(guī)則的作用,具有社會(huì)共同認(rèn)可的公信力和約束力。

3 水運(yùn)工程定額管理面臨的困難

定額是施工與管理、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、實(shí)踐與理論價(jià)值兼?zhèn)涞脑靸r(jià)百科全書(shū)。工程定額編制具有技術(shù)性和專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn),需要長(zhǎng)期的工程經(jīng)驗(yàn)和定額編制經(jīng)驗(yàn)的積累。與工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制不同之處在于工程定額編制的專業(yè)性更強(qiáng),對(duì)基礎(chǔ)資料的全面性、積累性和延續(xù)性要求更高,工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以選擇在某個(gè)領(lǐng)域技術(shù)領(lǐng)先的單位來(lái)編制,而工程定額很難選擇某個(gè)單位來(lái)編制,需要一個(gè)在工程技術(shù)方面和定額編制方面均具有豐富經(jīng)驗(yàn)且保持穩(wěn)定的技術(shù)隊(duì)伍來(lái)完成。根據(jù)交通運(yùn)輸部文件(交人教函〔2016〕674號(hào))文件批復(fù),交通運(yùn)輸水運(yùn)工程造價(jià)定額中心承擔(dān)水運(yùn)工程定額制修訂的具體事務(wù)性工作。由于現(xiàn)行傳統(tǒng)定額編制方法具有工作量大、工作周期長(zhǎng)、資金投入高等特點(diǎn),導(dǎo)致水運(yùn)工程定額管理面臨諸多困難,突出表現(xiàn)在以下三方面。

(1)定額更新周期較長(zhǎng)。近年來(lái),雖然在交通運(yùn)輸部水運(yùn)局的組織指導(dǎo)下,水運(yùn)工程定額制修訂步伐加快,但定額局部修訂仍然需要3～5 a時(shí)間,定額全面修訂和制定時(shí)間更長(zhǎng)。由于水運(yùn)工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的要求,新技術(shù)、新材料、新工藝、新裝備不斷涌現(xiàn),建筑市場(chǎng)環(huán)境也在發(fā)生變化,定額與生俱來(lái)的滯后性必然會(huì)導(dǎo)致子目缺失、工藝選型落后、工料機(jī)消耗與市場(chǎng)實(shí)際情況偏離等情況,如果不能及時(shí)對(duì)定額進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,勢(shì)必影響工程造價(jià)的準(zhǔn)確性。

(2)定額與造價(jià)管理聯(lián)系不夠緊密。一方面,定額制修訂屬于公共服務(wù)職能,定額編制單位通常都是事業(yè)單位,與建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工等工程單位之間不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,在定額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和造價(jià)資料獲取方面缺少工作抓手,難以保證采集到足夠的樣本數(shù)量;另一方面,建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工等定額使用單位不注重造價(jià)數(shù)據(jù)積累,缺少企業(yè)定額建設(shè)的動(dòng)力,對(duì)正在發(fā)生的“四新”技術(shù)、引發(fā)新增單價(jià)的施工過(guò)程未及時(shí)開(kāi)展工料機(jī)等成本數(shù)據(jù)測(cè)定[6],使得定額編制工作更加困難,影響了水運(yùn)工程行業(yè)定額管理水平的提升。

(3)定額相關(guān)經(jīng)費(fèi)不足。定額是一項(xiàng)不斷持續(xù)改進(jìn)的工作,除了包括定額制修訂項(xiàng)目以外,還包括定額日常管理解釋、定額跟蹤調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)測(cè)定、造價(jià)執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)分析評(píng)估,以及造價(jià)大數(shù)據(jù)積累和信息化平臺(tái)建設(shè)等工作。由于定額本身的公益屬性,不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的單位或機(jī)構(gòu)承擔(dān),普遍依靠政府財(cái)政支持的事業(yè)單位承擔(dān)定額相關(guān)工作?！敦?cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》(財(cái)綜〔2008〕78號(hào))要求,積極協(xié)調(diào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政預(yù)算中保障定額相關(guān)經(jīng)費(fèi)。目前,水運(yùn)工程定額相關(guān)經(jīng)費(fèi)唯一來(lái)源是標(biāo)準(zhǔn)編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),數(shù)額僅能滿足定額局部修訂項(xiàng)目本身需要,定額全面修訂和定額制定項(xiàng)目以及其他定額相關(guān)工作缺乏資金,影響了定額管理水平的提升,無(wú)法有效適應(yīng)國(guó)家正在推行的工程造價(jià)市場(chǎng)化改革的需要。

4 水運(yùn)工程定額發(fā)展思考

定額是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)備和標(biāo)準(zhǔn)化工藝,達(dá)到資源消耗量標(biāo)準(zhǔn)化,以期提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本,只是在引入工程建設(shè)領(lǐng)域后,作為一種工程計(jì)價(jià)模式固化了資源消耗量和價(jià)格水平,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不斷凸顯出弊端。在工程造價(jià)市場(chǎng)化改革的背景下,應(yīng)該揚(yáng)長(zhǎng)避短,通過(guò)有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合來(lái)提高定額質(zhì)量,讓定額回歸本質(zhì)發(fā)揮更大的作用。

(1)建立定額動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,提高定額的科學(xué)性和時(shí)效性。通過(guò)信息化技術(shù)手段,建立定額動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng),將現(xiàn)有定額在線化、便民化,集合查詢定額內(nèi)容、咨詢定額應(yīng)用、反饋定額存在問(wèn)題、提出定額編制需求、上報(bào)定額編制數(shù)據(jù)、編制和發(fā)布定額等功能一體[7]。利用定額動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)加快定額動(dòng)態(tài)調(diào)整,對(duì)于市場(chǎng)需求強(qiáng)烈、工作內(nèi)容簡(jiǎn)單、工作量較小的定額項(xiàng)目,直接授權(quán)定額專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整發(fā)布,形成成果在政府主管部門(mén)進(jìn)行備案。

(2)加強(qiáng)造價(jià)管理規(guī)章立法,理順定額管理和造價(jià)管理的關(guān)系。由于水運(yùn)工程造價(jià)管理沒(méi)有上位法,定額管理與造價(jià)管理不能進(jìn)行有效銜接和協(xié)調(diào)。在實(shí)際工程計(jì)價(jià)活動(dòng)中,一方面工程建設(shè)各方對(duì)定額作用認(rèn)識(shí)不清晰,將本該用于工程估算、概算和預(yù)算編制的定額,基于“方便”、“權(quán)威”或“免責(zé)”等考慮,經(jīng)常被用于工程招投標(biāo)、施工合同價(jià)款確定和結(jié)算審計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié),導(dǎo)致人為擴(kuò)大定額應(yīng)用環(huán)節(jié)和輔助定價(jià)的作用,不符合市場(chǎng)決定工程造價(jià)的改革要求;另一方面,我國(guó)水運(yùn)工程建設(shè)以國(guó)有資金投資為主,工程投資控制習(xí)慣以工程結(jié)算金額不超投資估算限額為目標(biāo),在各階段造價(jià)文件編制和審核過(guò)程中把關(guān)不嚴(yán),缺乏全過(guò)程造價(jià)管理意識(shí),特別是政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理還停留在執(zhí)行批文、依賴定額、認(rèn)可審計(jì)結(jié)果的層面,粗放的造價(jià)管理會(huì)造成資源浪費(fèi),嚴(yán)重時(shí)會(huì)影響工程建設(shè)質(zhì)量和安全。國(guó)內(nèi)外工程建設(shè)造價(jià)管理的探索和實(shí)際表明,立法是政府進(jìn)行宏觀造價(jià)管理最為有效、最為根本的“有形之手”[8]。通過(guò)健全的水運(yùn)工程造價(jià)管理規(guī)章制度,進(jìn)一步促進(jìn)政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制有序運(yùn)行,對(duì)交通運(yùn)輸主管部門(mén)制定的水運(yùn)工程造價(jià)依據(jù)中未涵蓋但水運(yùn)工程需要的造價(jià)依據(jù),水運(yùn)工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)該工程施工工藝要求等因素組織開(kāi)展成本分析,并要求建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目造價(jià)信息收集、分析及報(bào)送,進(jìn)而保障樣本數(shù)據(jù)來(lái)源穩(wěn)定可靠,從而提升定額等計(jì)價(jià)依據(jù)的市場(chǎng)化水平,加快建立國(guó)有資金投資的工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù),適應(yīng)工程造價(jià)市場(chǎng)化改革需要,促進(jìn)水運(yùn)工程建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。

(3)保障定額相關(guān)經(jīng)費(fèi)。工程造價(jià)管理屬于政府職能,鑒于現(xiàn)階段我國(guó)工程建設(shè)投資控制對(duì)定額依賴性依然較大,政府主管部門(mén)應(yīng)依法加強(qiáng)定額相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障。一方面增強(qiáng)定額管理的意識(shí),更加重視定額工作,設(shè)置定額專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),保障定額制修訂工作的有效開(kāi)展;另一方面抓好定額執(zhí)行使用管理,通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式,委托造價(jià)(定額)專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)交通運(yùn)輸主管部門(mén)審批或者核準(zhǔn)的水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)審核,發(fā)揮造價(jià)(定額)專業(yè)機(jī)構(gòu)公平公正的優(yōu)勢(shì),合理確定和有效控制工程投資,實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效益的最大化。

5 結(jié)束語(yǔ)

定額是一門(mén)管理科學(xué),它是社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,在沒(méi)有比定額更好的計(jì)價(jià)依據(jù)形成之前,現(xiàn)實(shí)的手段仍是加強(qiáng)定額管理,不斷提高定額的科學(xué)性和時(shí)效性,充分發(fā)揮定額作為造價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的本質(zhì)作用,讓定額成為工程造價(jià)市場(chǎng)化改革的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于定額對(duì)建筑市場(chǎng)自由競(jìng)價(jià)的限制作用,可以通過(guò)造價(jià)立法手段進(jìn)一步規(guī)范定額的使用,嚴(yán)格造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)行為管理,強(qiáng)化建設(shè)單位的造價(jià)管控責(zé)任,加快建立國(guó)有資金投資的工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù),引導(dǎo)建設(shè)單位綜合利用定額、造價(jià)指標(biāo)指數(shù)和市場(chǎng)價(jià)格信息等多種計(jì)價(jià)依據(jù),控制設(shè)計(jì)限額、建造標(biāo)準(zhǔn)、合同價(jià)格,在滿足設(shè)計(jì)要求和保證工程質(zhì)量前提下,充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高投資效益。