《FATF建議》的主要內(nèi)容與立法啟示
——兼評(píng)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》相關(guān)立法條款

呂 行

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

2019 年4 月，金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，F(xiàn)ATF）完成了對(duì)我國(guó)的第四輪互評(píng)估工作，并向全球發(fā)布了《中國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資互評(píng)估報(bào)告》，該項(xiàng)報(bào)告綜合評(píng)估了我國(guó)反洗錢(qián)工作開(kāi)展情況，認(rèn)可中國(guó)所構(gòu)建的反洗錢(qián)和反恐怖融資體系，但也指出了中國(guó)反洗錢(qián)工作存在的問(wèn)題并提出了改進(jìn)建議①參見(jiàn)《金融行動(dòng)特別工作組公布中國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資互評(píng)估報(bào)告》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/18/content_5384062.htm。。2021 年10 月6 日，金融行動(dòng)特別工作組發(fā)布《中國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資第二次后續(xù)評(píng)估報(bào)告》。該報(bào)告肯定了我國(guó)在第一次評(píng)估后進(jìn)行整改所付出的努力，通過(guò)重新評(píng)估，將建議18（內(nèi)部控制、境外分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)）和建議38（刑事司法協(xié)助中的凍結(jié)和沒(méi)收）這兩項(xiàng)建議評(píng)級(jí)提升至合規(guī)水平，將建議3（洗錢(qián)犯罪）、建議8（非營(yíng)利組織）、建議16（電匯）和建議29（金融情報(bào)中心）這4項(xiàng)建議評(píng)級(jí)提升至大致合規(guī)水平。至此，我國(guó)在金融行動(dòng)特別工作組40 項(xiàng)建議中已達(dá)標(biāo)31 項(xiàng)，還有9 項(xiàng)建議部分達(dá)標(biāo)或者未達(dá)標(biāo)②參見(jiàn)“Anti-Money Laundering and Counter-Terrorist Financing Measures—People’s Republic of China，2nd Enhanced Follow-up Report&Technical Compliance Re-Rating”，http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/fur-china-2021.html。。中國(guó)繼續(xù)處于金融行動(dòng)特別工作組的強(qiáng)化跟蹤狀態(tài)，并于2022 年10 月向其報(bào)告在改進(jìn)反洗錢(qián)和反恐怖融資方面取得的進(jìn)展?！洞驌粝村X(qián)、恐怖融資與擴(kuò)散融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：FATF 建議》（“International standards on combationg money laundering and the financing of terrorism & proliferation：the FATF recommendations”，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《FATF 建議》）是金融行動(dòng)特別工作組制定的國(guó)際公認(rèn)的反洗錢(qián)與反恐怖融資標(biāo)準(zhǔn)，也是我國(guó)每次互評(píng)估報(bào)告所采用的評(píng)估體系。我國(guó)于2005 年成為金融行動(dòng)特別工作組的觀察員，并在預(yù)評(píng)估后按照評(píng)估要求于2006 年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反洗錢(qián)法》）。該法雖然以法律形式明確了我國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資的管理體制，但是還存在一些不足，與《FATF 建議》中的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)尚存在一定差距。2021 年6 月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，這是我國(guó)自2006年出臺(tái)《反洗錢(qián)法》以來(lái)進(jìn)行的首次修訂。在金融行動(dòng)特別工作組即將對(duì)我國(guó)進(jìn)行第三次強(qiáng)化跟蹤報(bào)告和技術(shù)合規(guī)性重新評(píng)級(jí)之際，對(duì)《FATF 建議》進(jìn)行相關(guān)介紹，并將《反洗錢(qián)法（修訂草案）》與《FATF 建議》進(jìn)行比較以明確我國(guó)《反洗錢(qián)法》與《FATF 建議》的差距，對(duì)明確未來(lái)我國(guó)《反洗錢(qián)法》修訂的方向有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、《FATF建議》的主要內(nèi)容

1990 年，金融行動(dòng)特別工作組頒布了40 項(xiàng)建議內(nèi)容，目的是打擊對(duì)毒品犯罪違法所得的洗錢(qián)行為，但是實(shí)踐中各類(lèi)洗錢(qián)手段以及洗錢(qián)上游犯罪類(lèi)型仍在增多。為了應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，金融行動(dòng)特別工作組第一次對(duì)40 項(xiàng)建議進(jìn)行了全面修訂，將打擊范圍擴(kuò)展到除毒品犯罪違法所得以外的其他上游犯罪。2001 年，隨著全球反恐形勢(shì)更趨嚴(yán)峻，金融行動(dòng)特別工作組進(jìn)一步將其職責(zé)擴(kuò)大到打擊資助恐怖分子活動(dòng)和恐怖組織的領(lǐng)域，制定了反恐怖融資的幾項(xiàng)建議。2003 年，金融行動(dòng)特別工作組在將特別建議納入范圍之后，得到了全球180 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)可，成為了國(guó)際公認(rèn)的反洗錢(qián)和反恐怖融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。在完成對(duì)其全部成員的評(píng)估后，金融行動(dòng)特別工作組根據(jù)評(píng)估中遇到的新情況、新問(wèn)題對(duì)建議進(jìn)行了修訂與更新，并聯(lián)合國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行和聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織開(kāi)展了新一輪的互評(píng)估工作。本文主要對(duì)2022 年3 月更新的《FATF 建議》進(jìn)行介紹③參見(jiàn)“International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism&Proliferation（2012-2022）”,www.fatfgafi.org/recommendations.html。?？傮w來(lái)看，更新后的《FATF 建議》主要包括以下6個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）一般建議（建議1～建議2）

建議1～建議2 為《FATF 建議》中的一般建議，主要規(guī)定了反洗錢(qián)、反恐怖融資的原則以及主管協(xié)調(diào)部門(mén)。關(guān)于反洗錢(qián)和反恐怖融資的原則，《FATF 建議》要求采用“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則。其中包括兩個(gè)方面：一是各國(guó)需要識(shí)別本國(guó)的洗錢(qián)與恐怖融資、擴(kuò)散融資的風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)采取相匹配的措施以防范和降低該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)建議1的規(guī)定，各國(guó)對(duì)《FATF 建議》中的要求并不需要完全對(duì)標(biāo)，而是需要根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)程度適用建議。在識(shí)別為較低風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，各國(guó)可以根據(jù)一定的條件對(duì)相應(yīng)的建議在本國(guó)采取簡(jiǎn)化措施。關(guān)于打擊洗錢(qián)、恐怖融資和擴(kuò)散融資的主管協(xié)調(diào)部門(mén)，《FATF 建議》要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)指定某一部門(mén)或者建立某種協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)反洗錢(qián)和反恐怖融資工作，同時(shí)還要保證多個(gè)共同參與反洗錢(qián)和反恐怖融資部門(mén)之間的協(xié)調(diào)以及國(guó)內(nèi)信息共享。

（二）關(guān)于國(guó)家反洗錢(qián)、反恐怖融資、反擴(kuò)散融資的立法建議（建議3～建議8）

《FATF 建議》中的建議3～建議8 主要為各國(guó)國(guó)內(nèi)立法的建議，包括洗錢(qián)犯罪、沒(méi)收與臨時(shí)措施、恐怖融資犯罪、與恐怖主義及恐怖融資相關(guān)的定向金融制裁、與大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散及擴(kuò)散融資相關(guān)的定向金融制裁、非營(yíng)利組織。結(jié)合建議的釋義部分來(lái)看，這些建議主要涉及以下幾方面內(nèi)容：一是關(guān)于刑事立法的建議。從實(shí)體上說(shuō)，金融行動(dòng)特別工作組建議各國(guó)應(yīng)當(dāng)將洗錢(qián)行為犯罪化，并且將洗錢(qián)罪的上游犯罪擴(kuò)大到最為廣泛的類(lèi)型，將恐怖融資行為規(guī)定為刑事犯罪。從程序上說(shuō)，金融行動(dòng)特別工作組建議各國(guó)應(yīng)通過(guò)立法對(duì)犯罪工具、洗錢(qián)犯罪和恐怖犯罪的收益進(jìn)行沒(méi)收處理，并且可以在不經(jīng)刑事定罪的情況下即可沒(méi)收犯罪工具或收益。對(duì)于沒(méi)收的證明標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的舉證責(zé)任倒置，即要求違法者就涉嫌沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)來(lái)源合法性進(jìn)行舉證。二是關(guān)于制定金融制裁法律的立法建議。金融行動(dòng)特別工作組建議各國(guó)實(shí)施對(duì)恐怖融資和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的定向金融制裁制度，包括凍結(jié)由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)列明的個(gè)人或?qū)嶓w在本國(guó)的資金或其他資產(chǎn)。三是關(guān)于非營(yíng)利組織防范恐怖融資的立法建議。金融行動(dòng)特別工作組建議將非營(yíng)利組織定義為“主要出于慈善、宗教、文化、教育、社會(huì)或友愛(ài)目的而開(kāi)展籌集、支出資金，或從事其他慈善行為的法人、法律安排或組織”，各國(guó)應(yīng)通過(guò)立法采取有針對(duì)性和適當(dāng)?shù)拇胧?，確保非營(yíng)利組織不被恐怖融資濫用。

（三）關(guān)于金融機(jī)構(gòu)與特定非金融行業(yè)、職業(yè)反洗錢(qián)義務(wù)的建議（建議9～建議23）

《FATF 建議》中的建議9～建議23 的主要內(nèi)容為反洗錢(qián)和反恐怖融資的預(yù)防措施，主要的義務(wù)主體為各國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和特定非金融行業(yè)、職業(yè)。整體上看，《FATF 建議》中有關(guān)金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)義務(wù)的建議有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是針對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象設(shè)置強(qiáng)度不同的義務(wù)。《FATF 建議》充分遵循“風(fēng)險(xiǎn)為本”原則，建議各國(guó)金融機(jī)構(gòu)為外國(guó)政治公眾人物（包括其家庭成員或關(guān)系密切的人）、虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商、高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家提供服務(wù)時(shí)，要采取強(qiáng)化的客戶(hù)盡職調(diào)查措施，包括在建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)得到高級(jí)管理層的批準(zhǔn)、對(duì)業(yè)務(wù)方的資金來(lái)源合法性進(jìn)行調(diào)查、對(duì)業(yè)務(wù)關(guān)系進(jìn)行強(qiáng)化的持續(xù)監(jiān)測(cè)等。

二是在重點(diǎn)金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域設(shè)置特別義務(wù)?？缇侈D(zhuǎn)移資產(chǎn)、電子匯款和支付結(jié)算通常是洗錢(qián)和恐怖融資發(fā)生的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，《FATF 建議》要求各國(guó)金融機(jī)構(gòu)在這些領(lǐng)域強(qiáng)化資金審查措施。如：自然人或法人必須經(jīng)過(guò)許可或登記才能從事資金支付結(jié)算服務(wù)；對(duì)請(qǐng)求跨境轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的委托機(jī)構(gòu)，需要全面收集信息，評(píng)估委托機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)和反恐怖融資控制制度，獲得高級(jí)管理層的批準(zhǔn)等；在辦理電子匯款時(shí)，要準(zhǔn)確填寫(xiě)匯款人及受益人信息，確保支付鏈條的每一個(gè)環(huán)節(jié)都保留這些信息，對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)列出的綜合名單中的個(gè)人和實(shí)體，金融機(jī)構(gòu)不得與其進(jìn)行交易。

三是設(shè)置了一般性強(qiáng)制義務(wù)。盡職調(diào)查和交易記錄保存是《FATF 建議》中規(guī)定的，是金融機(jī)構(gòu)對(duì)所有往來(lái)客戶(hù)均需采取的措施。盡職調(diào)查措施一般需在建立業(yè)務(wù)關(guān)系之前啟動(dòng)，以及在大額一次性交易、客戶(hù)存在涉嫌洗錢(qián)或者恐怖融資的風(fēng)險(xiǎn)、客戶(hù)身份資料不真實(shí)不完整等情況下，可以采取的盡職調(diào)查措施包括客戶(hù)身份識(shí)別調(diào)查和交易調(diào)查。值得注意的是，金融行動(dòng)特別工作組建議各項(xiàng)盡職調(diào)查措施需在以“風(fēng)險(xiǎn)為本”的前提下決定采取各項(xiàng)措施的實(shí)施程度。對(duì)于交易記錄的保存，《FATF 建議》要求金融機(jī)構(gòu)將所有必要的國(guó)內(nèi)和國(guó)際交易記錄至少保存5年。在與客戶(hù)的業(yè)務(wù)關(guān)系終止后，需要繼續(xù)保留通過(guò)客戶(hù)盡職調(diào)查措施獲得的所有記錄（如護(hù)照、身份證、駕駛執(zhí)照等官方身份證明文件）。

四是設(shè)置了責(zé)任豁免與保密制度?！禙ATF 建議》為了最大程度鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極監(jiān)測(cè)并預(yù)警可能涉嫌洗錢(qián)和恐怖融資的資金，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人、管理人員與雇員未遵守合同、法律、法規(guī)等關(guān)于信息披露的限制而向金融情報(bào)中心報(bào)告可疑交易時(shí)，只要報(bào)告可疑交易是出于正當(dāng)目的，即便報(bào)告時(shí)無(wú)法確定是何種犯罪以及犯罪行為是否發(fā)生，也不會(huì)承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。同時(shí)要求上述人員依法禁止泄露向金融情報(bào)中心報(bào)告的可疑交易或相關(guān)信息，但并不禁止金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分支機(jī)構(gòu)之間共享反洗錢(qián)和反恐怖融資相關(guān)信息。

另外，對(duì)于特定非金融行業(yè)和職業(yè)的反洗錢(qián)、反恐怖融資義務(wù)的設(shè)置，《FATF 建議》規(guī)定賭場(chǎng)從業(yè)者、不動(dòng)產(chǎn)中介、貴金屬和珠寶交易商、律師、公證人、會(huì)計(jì)師、信托與公司服務(wù)提供商從事特定業(yè)務(wù)時(shí)，需落實(shí)客戶(hù)盡職調(diào)查措施，以履行反洗錢(qián)、反恐怖融資的義務(wù)。其中，律師、公證人、會(huì)計(jì)師、貴金屬和珠寶交易商、信托與公司服務(wù)提供商進(jìn)行交易時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)告可疑交易。

（四）關(guān)于法人反洗錢(qián)義務(wù)的建議（建議24～建議25）

《FATF 建議》中特別規(guī)定了要重視對(duì)法人組織洗錢(qián)和恐怖融資的監(jiān)測(cè)與預(yù)警。如建議24“法人的透明度和受益所有權(quán)”，其中要求“各國(guó)應(yīng)當(dāng)采取措施防止法人被洗錢(qián)和恐怖融資活動(dòng)濫用，應(yīng)當(dāng)確保主管部門(mén)可以及時(shí)掌握或獲取法人受益所有權(quán)和控制權(quán)的充足、準(zhǔn)確和及時(shí)信息”；建議25“法律安排的透明度和受益所有權(quán)”，其中要求“各國(guó)應(yīng)當(dāng)確保主管部門(mén)能及時(shí)掌握或獲取關(guān)于書(shū)面信托（包括委托人、受托人和受益人）的充足、準(zhǔn)確和及時(shí)信息”。可見(jiàn)，《FATF 建議》對(duì)法人反洗錢(qián)和反恐怖融資的監(jiān)測(cè)預(yù)警措施主要是要求各國(guó)確保主管部門(mén)能夠及時(shí)獲取法人組織的信息，以進(jìn)行有效監(jiān)管。這一方面是由于法人組織一般資金規(guī)模較大，內(nèi)部往往會(huì)形成資金池，難以對(duì)錢(qián)款來(lái)源的合法性進(jìn)行詳細(xì)審查；另一方面在于法人股權(quán)組成中可能存在名義股東或代持股權(quán)等情況，若行為人利用代持股方式洗錢(qián)，則難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

（五）關(guān)于金融監(jiān)管部門(mén)反洗錢(qián)權(quán)力配置的建議（建議26～建議35）

《FATF 建議》中關(guān)于金融監(jiān)管部門(mén)反洗錢(qián)權(quán)力配置的內(nèi)容大致包括一般要求、監(jiān)督和管理、操作與執(zhí)法3個(gè)方面。一般要求中規(guī)定了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、指引與反饋等內(nèi)容；監(jiān)督和管理中包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力、對(duì)特定非金融行業(yè)和職業(yè)的監(jiān)管；操作與執(zhí)法中包括執(zhí)法和調(diào)查部門(mén)的職責(zé)、執(zhí)法和調(diào)查部門(mén)的權(quán)力以及現(xiàn)金跨境運(yùn)送等內(nèi)容。整體上看，該部分建議有以下特點(diǎn)。

一是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在反洗錢(qián)和反恐怖融資監(jiān)管中的重要性?！禙ATF 建議》規(guī)定各國(guó)應(yīng)對(duì)本國(guó)反洗錢(qián)與反恐怖融資體系有效性和效率相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)的全面統(tǒng)計(jì)。具體包括獲得的可疑交易報(bào)告數(shù)據(jù)，洗錢(qián)和恐怖融資調(diào)查、起訴與判決數(shù)據(jù)，財(cái)產(chǎn)凍結(jié)、扣押和沒(méi)收數(shù)據(jù)，司法協(xié)助或國(guó)際合作請(qǐng)求數(shù)據(jù)?？梢?jiàn)，《FATF 建議》對(duì)監(jiān)管部門(mén)可獲得數(shù)據(jù)的范圍規(guī)定較為廣泛，這樣更有利于監(jiān)管部門(mén)對(duì)洗錢(qián)和恐怖融資行為的查處。

二是依據(jù)不同的監(jiān)管對(duì)象規(guī)定可以執(zhí)行監(jiān)管的部門(mén)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，《FATF 建議》規(guī)定主管部門(mén)或金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取必要的法律或監(jiān)管措施，防止犯罪分子或其同伙持有金融機(jī)構(gòu)的重要或多數(shù)股權(quán)，或成為金融機(jī)構(gòu)重要或多數(shù)股權(quán)的受益所有人，或掌握金融機(jī)構(gòu)實(shí)際管理權(quán)。對(duì)于特定非金融行業(yè)和職業(yè)，《FATF 建議》區(qū)分了賭場(chǎng)以及其他類(lèi)型的特定非金融行業(yè)和職業(yè)的監(jiān)管部門(mén)，賭場(chǎng)必須由主管部門(mén)確保受到有效的反洗錢(qián)和反恐怖融資監(jiān)管，而其他類(lèi)型的特定非金融行業(yè)和職業(yè)，既可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，又可以由行業(yè)自律組織進(jìn)行監(jiān)管。

三是規(guī)定了較為具體的反洗錢(qián)和反恐怖融資的執(zhí)法和調(diào)查措施?！禙ATF 建議》規(guī)定各國(guó)應(yīng)當(dāng)建立金融情報(bào)中心以負(fù)責(zé)接收和分析可疑交易報(bào)告以及其他與洗錢(qián)、相關(guān)上游犯罪和恐怖融資相關(guān)的信息；制定申報(bào)或披露制度，監(jiān)測(cè)現(xiàn)金和不記名可轉(zhuǎn)讓金融工具的跨境運(yùn)送活動(dòng)。對(duì)于執(zhí)法和調(diào)查部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力，《FATF 建議》規(guī)定各國(guó)應(yīng)當(dāng)確保指定的執(zhí)法部門(mén)有權(quán)在國(guó)家反洗錢(qián)、反恐怖融資政策框架內(nèi)調(diào)查洗錢(qián)和恐怖融資，在涉及較大犯罪收益的案件中，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)主動(dòng)開(kāi)展并行的金融調(diào)查以追查洗錢(qián)、恐怖融資或上游犯罪。各國(guó)應(yīng)當(dāng)確保執(zhí)法部門(mén)可以采取臥底行動(dòng)、通信竊聽(tīng)、侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和控制下交付等調(diào)查措施。

（六）關(guān)于反洗錢(qián)國(guó)際合作的建議（建議36～建議40）

《FATF 建議》中關(guān)于反洗錢(qián)國(guó)際合作方面的建議涉及國(guó)際公約、雙邊司法協(xié)助、凍結(jié)和沒(méi)收、引渡和其他形式的國(guó)際合作等內(nèi)容。

在國(guó)際公約方面，金融行動(dòng)特別工作組建議各國(guó)加入并全面實(shí)施《維也納公約》《巴勒莫公約》《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》等。在適當(dāng)情況下，鼓勵(lì)各國(guó)批準(zhǔn)并實(shí)施其他有關(guān)國(guó)際公約，如《歐洲委員會(huì)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》《泛美反恐公約》《歐洲委員會(huì)關(guān)于打擊洗錢(qián)、調(diào)查、扣押和沒(méi)收犯罪收益及打擊恐怖融資公約》。

在雙邊司法協(xié)助方面，《FATF 建議》要求在涉及洗錢(qián)、相關(guān)上游犯罪以及恐怖融資調(diào)查、起訴、訴訟過(guò)程中，各國(guó)應(yīng)提供盡可能多的雙邊司法協(xié)助，并放松對(duì)提供司法協(xié)助的限制。例如，對(duì)于引渡原則之一的雙重犯罪原則，《FATF 建議》要求各國(guó)不應(yīng)要求“犯罪”是同一類(lèi)罪或同一罪名時(shí)才可引渡，只需依據(jù)本國(guó)的刑事訴訟程序?qū)ζ涠ㄗ锛纯?。《FATF 建議》同時(shí)要求各國(guó)應(yīng)為負(fù)責(zé)司法協(xié)助的主管部門(mén)提供充足的人力、財(cái)力和技術(shù)支持，確保主管部門(mén)工作人員具備較高的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，能夠遵守保密要求，并擁有較高的道德素養(yǎng)和適當(dāng)?shù)墓ぷ骷寄堋?/p>

在引渡方面，《FATF 建議》要求各國(guó)應(yīng)將洗錢(qián)和恐怖融資定為可引渡的罪行；制定明確而有效的程序，及時(shí)處理引渡請(qǐng)求；完善引渡的案件管理系統(tǒng)，能夠跟蹤引渡的執(zhí)行請(qǐng)求進(jìn)展情況；各國(guó)國(guó)內(nèi)立法應(yīng)避免對(duì)引渡請(qǐng)求的執(zhí)行設(shè)置較高的門(mén)檻條件，并能確保引渡法律框架的完備性。此外，《FATF 建議》還要求各國(guó)應(yīng)允許引渡本國(guó)國(guó)民，在處理與洗錢(qián)和恐怖融資相關(guān)的引渡請(qǐng)求時(shí)，也不應(yīng)要求引渡的兩國(guó)均將某項(xiàng)犯罪規(guī)定為同一類(lèi)罪或相同的罪名，只需根據(jù)各國(guó)的法律規(guī)定裁定該行為是否構(gòu)成犯罪。

在司法協(xié)助措施方面，《FATF 建議》規(guī)定各國(guó)應(yīng)確保在應(yīng)外國(guó)司法協(xié)助請(qǐng)求時(shí)可以識(shí)別、凍結(jié)、扣押和沒(méi)收清洗的資產(chǎn)、上游犯罪所得及其收益、犯罪工具等，若應(yīng)沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)已經(jīng)滅失，則可沒(méi)收等值財(cái)產(chǎn)。同時(shí)要求各國(guó)還應(yīng)建立有效的機(jī)制，用于管理上述財(cái)產(chǎn)、工具，并就資產(chǎn)查封和沒(méi)收（包括對(duì)沒(méi)收資產(chǎn)的共享）作出安排。

二、回應(yīng)與借鑒：《反洗錢(qián)法（修訂草案）》的主要內(nèi)容

反洗錢(qián)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重大問(wèn)題，《FATF 建議》作為反洗錢(qián)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，不僅是每年金融行動(dòng)特別工作組對(duì)各國(guó)反洗錢(qián)合規(guī)性進(jìn)行評(píng)估的重要依據(jù)，從某種意義上說(shuō)，它還統(tǒng)一了國(guó)際社會(huì)對(duì)反洗錢(qián)的認(rèn)識(shí)，有利于破除國(guó)際反洗錢(qián)合作壁壘，更有效地打擊跨國(guó)洗錢(qián)和恐怖融資活動(dòng)。2019 年7 月—2020 年6 月，中國(guó)擔(dān)任金融行動(dòng)特別工作組輪值主席，其間積極履行反洗錢(qián)和反恐怖融資的國(guó)際義務(wù)。2019 年金融行動(dòng)特別工作組官方發(fā)布了《中國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資互評(píng)估報(bào)告》，指出中國(guó)在洗錢(qián)和跨國(guó)犯罪的定罪、國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任配置以及國(guó)際合作方面有良好的制度框架，但是在預(yù)防反洗錢(qián)的措施和對(duì)特定非金融行業(yè)的監(jiān)管上仍有不足①參見(jiàn)“Anti-Money Lundering and Counter-Terrorist Financing Measures—People’s Republic of China，F(xiàn)ourth Round Mutual Evaluation Report”，http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mer-china-2019.html。。2006年我國(guó)通過(guò)了《反洗錢(qián)法》，2007年、2008 年是我國(guó)《反洗錢(qián)法》相關(guān)措施逐步細(xì)化的時(shí)期，這一時(shí)期的中心任務(wù)是在《反洗錢(qián)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善大額和可疑交易報(bào)告制度、客戶(hù)身份識(shí)別制度、交易記錄和客戶(hù)身份資料保存制度等，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了較重的反洗錢(qián)義務(wù)。這一時(shí)期我國(guó)的反洗錢(qián)法是以“規(guī)則為本”的，重視建立統(tǒng)一的反洗錢(qián)法律體系①參見(jiàn)李云飛著《反洗錢(qián)立法：規(guī)則為本轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)為本》，原載于《檢察日?qǐng)?bào)》2016年10月13日第3版。，對(duì)金融行動(dòng)特別工作組基于“風(fēng)險(xiǎn)為本”的預(yù)防洗錢(qián)建議，2006 年的《反洗錢(qián)法》中相應(yīng)的規(guī)定較少。雖然之后中國(guó)人民銀行相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格大額交易和可疑交易報(bào)告填報(bào)要求的通知》和《關(guān)于明確可疑交易報(bào)告制度有關(guān)執(zhí)行問(wèn)題的通知》以細(xì)化《反洗錢(qián)法》中的部分內(nèi)容，樹(shù)立“風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢(qián)工作理念，但這些部門(mén)規(guī)章效力層級(jí)較低，難以對(duì)金融機(jī)構(gòu)形成較強(qiáng)的約束，因而對(duì)《反洗錢(qián)法》進(jìn)行修訂以對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合便顯得尤為必要。此次《反洗錢(qián)法（修訂草案）》從原有7章37 條修改為7 章63 條，新增單位和個(gè)人對(duì)反洗錢(qián)工作的配合義務(wù)、反洗錢(qián)域外管轄、反洗錢(qián)特別預(yù)防制度、收益所有人等內(nèi)容，其中包含了較多對(duì)《FATF 建議》內(nèi)容的回應(yīng)與借鑒，更有利于我國(guó)反洗錢(qián)法與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

（一）擴(kuò)大反洗錢(qián)的內(nèi)涵

《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)反洗錢(qián)，是指為了預(yù)防通過(guò)各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來(lái)源和性質(zhì)的洗錢(qián)活動(dòng)，遏制相關(guān)違法犯罪活動(dòng)，依照本法規(guī)定采取相關(guān)措施的行為。預(yù)防和遏制恐怖主義融資活動(dòng)適用本法；其他法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！毕噍^于2006年《反洗錢(qián)法》，本次修改刪去了由《中華人民共和國(guó)刑法》第一百九十一條列舉的反洗錢(qián)7 類(lèi)上游犯罪，將范圍擴(kuò)大到刑法規(guī)定的所有犯罪類(lèi)型，更接近《中華人民共和國(guó)刑法》第三百一十二條掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪的罪狀表述。同時(shí)，洗錢(qián)的上游行為在“犯罪活動(dòng)”的基礎(chǔ)上增加“違法活動(dòng)”，將掩飾、隱瞞違法活動(dòng)所得及其收益來(lái)源性質(zhì)的活動(dòng)也納入反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)范圍，更符合反洗錢(qián)法“預(yù)防和遏制”洗錢(qián)行為的立法目的，體現(xiàn)了《反洗錢(qián)法》對(duì)一切洗錢(qián)行為的“零容忍”態(tài)度。此外，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》將“預(yù)防和遏制恐怖主義融資活動(dòng)”也一并納入監(jiān)測(cè)范圍。

可見(jiàn)，反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)范圍的擴(kuò)大主要依據(jù)是《FATF 建議》中關(guān)于國(guó)家反洗錢(qián)和反恐怖融資的立法建議的部分內(nèi)容。《FATF 建議》一直強(qiáng)調(diào)各國(guó)應(yīng)當(dāng)將洗錢(qián)罪適用于所有的嚴(yán)重犯罪，以涵蓋最為廣泛的上游犯罪，這也是其他國(guó)家或國(guó)際組織的普遍做法。如歐盟2015年出臺(tái)的《反洗錢(qián)和反恐融資指令》（“Directive on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing”）第三條規(guī)定:“明知財(cái)產(chǎn)來(lái)自犯罪活動(dòng)或參與犯罪活動(dòng)所得，為了掩飾或隱瞞財(cái)產(chǎn)的非法來(lái)源或協(xié)助任何參與犯罪活動(dòng)的人而轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為，應(yīng)被視為洗錢(qián)。”我國(guó)對(duì)危害社會(huì)的行為采取的是違法與犯罪相區(qū)分的二元體系，只有具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為才作為犯罪處理，但在英美普通法國(guó)家，所有違反公共秩序的行為都是刑事法規(guī)范調(diào)整的對(duì)象［1］，因而如果《反洗錢(qián)法》僅將洗錢(qián)的上游行為局限于犯罪，相較于國(guó)際公約的要求就仍顯不足。此次我國(guó)《反洗錢(qián)法》修訂將洗錢(qián)的上游行為在原先“犯罪活動(dòng)”的基礎(chǔ)上增加“違法活動(dòng)”，將掩飾、隱瞞違法活動(dòng)所得及其收益來(lái)源性質(zhì)的也納入反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)范圍。

（二）強(qiáng)化“風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢(qián)工作理念

2006 年《反洗錢(qián)法》在“規(guī)則為本”原則指引下，存在“清單”式反洗錢(qián)監(jiān)管和開(kāi)展工作的情況，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出反洗錢(qián)監(jiān)管要求，反洗錢(qián)義務(wù)主體針對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)逐項(xiàng)落實(shí)“監(jiān)管清單”，未能根據(jù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。而“風(fēng)險(xiǎn)為本”反洗錢(qián)監(jiān)管的本質(zhì)，即科學(xué)確認(rèn)、評(píng)估和緩解國(guó)家、金融機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)面臨的外部洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)威脅和內(nèi)部監(jiān)管脆弱性，進(jìn)而構(gòu)建有效的監(jiān)管體系，化解系統(tǒng)性、主要的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，使國(guó)家有限的反洗錢(qián)監(jiān)管資源得到高效利用，確保國(guó)家反洗錢(qián)監(jiān)管的有效性［2］。如前所述，“風(fēng)險(xiǎn)為本”是《FATF 建議》關(guān)于打擊洗錢(qián)和恐怖融資的基本原則。《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第十九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)開(kāi)展或者會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)機(jī)關(guān)、部門(mén)、機(jī)構(gòu)開(kāi)展國(guó)家、行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況合理配置監(jiān)管資源，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防控措施?！钡诙邨l規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定建立健全反洗錢(qián)內(nèi)部控制制度，評(píng)估機(jī)構(gòu)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)狀況并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，結(jié)合實(shí)際情況建設(shè)反洗錢(qián)相關(guān)系統(tǒng)?！笨梢?jiàn)，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》將“風(fēng)險(xiǎn)為本”原則實(shí)際規(guī)定于反洗錢(qián)外部監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制之中，表明“風(fēng)險(xiǎn)為本”被提升到了法律層級(jí)。

（三）建立市場(chǎng)主體申報(bào)“受益所有人信息”制度

《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第六十二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)受益所有人，是指最終擁有或?qū)嶋H控制公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體，或者享有市場(chǎng)主體最終收益的自然人?！钡谑邨l規(guī)定了在反洗錢(qián)監(jiān)督管理中，公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)按照要求報(bào)送受益所有人信息。第二十八條、第三十五條則規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)在與客戶(hù)建立業(yè)務(wù)關(guān)系或?yàn)榭蛻?hù)提供一次性金融服務(wù)時(shí)，需要識(shí)別并采取合理措施核實(shí)客戶(hù)和交易的受益所有人；同時(shí)客戶(hù)也應(yīng)如實(shí)提供受益所有人相關(guān)信息和資料。這是我國(guó)首次在法律中規(guī)定“受益所有人信息”的相關(guān)內(nèi)容。此前，《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢(qián)客戶(hù)身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》中定義了“受益所有人”，但效力層級(jí)較低。《反洗錢(qián)法（修訂草案）》首次將“受益所有人”的概念引入法律中，以回應(yīng)《FATF 建議》關(guān)于“法人的透明度和受益所有權(quán)”以及“法律安排的透明度和受益所有權(quán)”的相關(guān)要求。

（四）明確特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍

2006 年《反洗錢(qián)法》對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管只在第三十五條進(jìn)行了規(guī)定，即“應(yīng)當(dāng)履行反洗錢(qián)義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍、其履行反洗錢(qián)義務(wù)和對(duì)其監(jiān)督管理的具體辦法，由國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定”，這其中并沒(méi)有明確特定非金融機(jī)構(gòu)的概念，以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的具體措施。根據(jù)《FATF 建議》第21 條、第22 條、第23 條、第28 條的規(guī)定，特定非金融機(jī)構(gòu)在一定條件下也有進(jìn)行客戶(hù)盡職調(diào)查的義務(wù)，也應(yīng)根據(jù)該領(lǐng)域洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的大小受各國(guó)主管部門(mén)的監(jiān)管。我國(guó)2006 年《反洗錢(qián)法》的規(guī)定相較于《FATF 建議》的要求明顯較為粗糙。此外，根據(jù)2021 年《中國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資第二次后續(xù)評(píng)估報(bào)告》，我國(guó)在建議22、建議23 和建議28 上的建議評(píng)級(jí)仍為“不合規(guī)”。從某種意義上說(shuō)，這可表明我國(guó)對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)和反恐怖融資進(jìn)行監(jiān)管以及落實(shí)其反洗錢(qián)和反恐怖融資義務(wù)的必要性?！斗聪村X(qián)法（修訂草案）》對(duì)這一現(xiàn)實(shí)要求進(jìn)行了回應(yīng)。

《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第六十一條明確了特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍，借鑒了《FATF 建議》中的“特定非金融行業(yè)和職業(yè)”的相關(guān)規(guī)定，以更加符合反洗錢(qián)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。例如，包含房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、貴金屬交易場(chǎng)所與交易商、會(huì)計(jì)師事務(wù)所。同時(shí)，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第二章“反洗錢(qián)監(jiān)督管理”的第十條增加特定非金融機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象；新增設(shè)第十二條專(zhuān)門(mén)規(guī)定由“國(guó)務(wù)院有關(guān)特定非金融機(jī)構(gòu)主管部門(mén)制定或者參與制定所監(jiān)督管理的特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)章，監(jiān)督、檢查所監(jiān)督管理特定非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)義務(wù)的情況”。此外，在洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、反洗錢(qián)義務(wù)、反洗錢(qián)調(diào)查措施與程序的規(guī)定上，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》均對(duì)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，避免了以往只對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定而特定非金融機(jī)構(gòu)規(guī)定缺失的情況。

（五）建立巨額現(xiàn)金收付申報(bào)制度

在反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，現(xiàn)金交易一直被認(rèn)為是高風(fēng)險(xiǎn)交易，這主要是因?yàn)楝F(xiàn)金交易極難追蹤紙幣的來(lái)源和去向，極易分拆和混同。《FATF建議》中有多處涉及現(xiàn)金交易的規(guī)定。如建議29（金融情報(bào)中心）的釋義部分，即要求“各國(guó)應(yīng)考慮金融機(jī)構(gòu)以及特定非金融行業(yè)和職業(yè)報(bào)告定額以上國(guó)內(nèi)（際）現(xiàn)金交易的可行性和實(shí)用性”；還有建議32（現(xiàn)金跨境運(yùn)送）中對(duì)個(gè)人的申報(bào)要求等。2006 年《反洗錢(qián)法》并沒(méi)有關(guān)于巨額現(xiàn)金收付申報(bào)制度的規(guī)定，只有大額交易和可疑交易報(bào)告制度，且這兩項(xiàng)制度的義務(wù)主體為金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)，并不涉及一般公民。《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第三十六條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人為提供商品或者服務(wù)等目的，不通過(guò)金融機(jī)構(gòu)而是以現(xiàn)金方式收付，且數(shù)額巨大超過(guò)規(guī)定金額的，應(yīng)當(dāng)向中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心報(bào)告。巨額現(xiàn)金收付申報(bào)具體辦法由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定。任何單位和個(gè)人不得采取拆分現(xiàn)金交易等方式規(guī)避巨額現(xiàn)金收付申報(bào)義務(wù)?！钡谖迨邨l則規(guī)定了單位和個(gè)人未按照規(guī)定履行巨額現(xiàn)金收付申報(bào)義務(wù)時(shí)的罰則，最高可處二十萬(wàn)元以下的罰款，并將相關(guān)行政處罰信息納入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。該條規(guī)定將反洗錢(qián)義務(wù)主體由金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到一般公民，是對(duì)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理義務(wù)結(jié)構(gòu)的重大變革。

三、比較與啟示：《反洗錢(qián)法（修訂草案）》的不足與完善

從上述分析中可以看出，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》雖然在很多方面相較于2006 年《反洗錢(qián)法》有較為明顯的改進(jìn)，但部分內(nèi)容相較于《FATF 建議》的要求仍有一定差距，未來(lái)我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》可從以下幾個(gè)方面加以完善。

（一）重視虛擬貨幣的反洗錢(qián)監(jiān)管

目前世界上并沒(méi)有關(guān)于虛擬貨幣的統(tǒng)一定義。歐洲中央銀行將虛擬貨幣定義為一種無(wú)法律約束，由開(kāi)發(fā)者發(fā)行和管控，在特定虛擬社區(qū)成員中接受和使用的數(shù)字貨幣①參見(jiàn)“Virtual Currency Schemes”，https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemes201210en.pdf。。美國(guó)財(cái)政部將虛擬貨幣定義為缺乏真正貨幣的所有屬性，但可以在某些環(huán)境中與法定貨幣進(jìn)行交換的媒介?！禙ATF 建議》對(duì)虛擬貨幣的定義，則主要是基于金融行動(dòng)特別工作組2019年發(fā)布的《關(guān)于將風(fēng)險(xiǎn)為本的方法應(yīng)用于虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的現(xiàn)行指南》中的規(guī)定，特指可以進(jìn)行數(shù)字化交易、轉(zhuǎn)移或用于支付的任何數(shù)字化價(jià)值表示的虛擬貨幣，不包括法定貨幣的數(shù)字表示形式②參見(jiàn)“Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers（2019）”，http：//www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/guidance-rba-virtual-assets.html。。 技術(shù)的發(fā)展往往先于法律的制定，為有效打擊實(shí)踐中利用虛擬貨幣進(jìn)行洗錢(qián)和恐怖融資的行為，金融行動(dòng)特別工作組在第九次修訂建議時(shí)在詞匯表中新增了兩個(gè)定義，即virtual asset（虛擬資產(chǎn)）和virtual asset service provider（虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商），并更新了《FATF 建議》的建議15，將對(duì)虛擬貨幣的規(guī)制也納入《FATF 建議》中。修訂后的建議15 要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)提供虛擬資產(chǎn)的服務(wù)商進(jìn)行監(jiān)管，將《FATF 建議》中的各項(xiàng)反洗錢(qián)、反恐怖融資、反擴(kuò)散融資的對(duì)策落實(shí)到對(duì)虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管之中，并由各國(guó)主管部門(mén)細(xì)化對(duì)虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的審批、注冊(cè)與監(jiān)管要求，以實(shí)現(xiàn)制定《FATF建議》的目的。

此次我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》并未將虛擬貨幣納入反洗錢(qián)監(jiān)管的范圍，也沒(méi)有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)對(duì)虛擬貨幣進(jìn)行反洗錢(qián)盡職調(diào)查、可疑交易和大額交易報(bào)告的義務(wù)性規(guī)定。但這并不意味著虛擬貨幣在我國(guó)不受任何監(jiān)管限制，事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)范性文件對(duì)虛擬貨幣的交易進(jìn)行規(guī)制。例如，2013年12月中國(guó)人民銀行等五部委聯(lián)合印發(fā)了《中國(guó)人民銀行工業(yè)和信息化部中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，其中對(duì)比特幣的屬性、金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)不得開(kāi)展與比特幣相關(guān)的業(yè)務(wù)、比特幣網(wǎng)站管理、比特幣可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了規(guī)定，要求中國(guó)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)應(yīng)將提供比特幣交易服務(wù)的機(jī)構(gòu)納入反洗錢(qián)監(jiān)管的范圍。2017 年9 月中國(guó)人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)人民銀行中央網(wǎng)信辦工業(yè)和信息化部工商總局銀監(jiān)會(huì)證監(jiān)會(huì)保監(jiān)會(huì)關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，其中將比特幣等虛擬貨幣定性為虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應(yīng)作為貨幣在市場(chǎng)上流通使用。但是上述兩個(gè)文件對(duì)虛擬貨幣反洗錢(qián)的規(guī)定較為原則化，尚不足以防范包括比特幣在內(nèi)的虛擬貨幣洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，這也導(dǎo)致不能對(duì)虛擬貨幣的反洗錢(qián)問(wèn)題進(jìn)行有效監(jiān)管，以致出現(xiàn)監(jiān)管灰色地帶，客觀上增大了虛擬貨幣的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)［3］。因此，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》應(yīng)針對(duì)中國(guó)虛擬貨幣洗錢(qián)監(jiān)管的真空現(xiàn)實(shí)，借鑒國(guó)際虛擬貨幣監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)虛擬貨幣反洗錢(qián)監(jiān)管。具體設(shè)計(jì)上，可在《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第三章“反洗錢(qián)義務(wù)”中將上述兩個(gè)文件以及《關(guān)于進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的通知》中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的虛擬貨幣反洗錢(qián)義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行整合，增加關(guān)于“虛擬貨幣的反洗錢(qián)義務(wù)”的內(nèi)容。如：金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)不得為虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供服務(wù)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題線索應(yīng)當(dāng)立即向中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心報(bào)告；金融機(jī)構(gòu)不得為虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供賬戶(hù)開(kāi)立、資金劃轉(zhuǎn)和清算結(jié)算等服務(wù)，不得將虛擬貨幣納入抵質(zhì)押品范圍，不得開(kāi)展與虛擬貨幣相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)或?qū)⑻摂M貨幣納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍；等等。

（二）建立金融機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任豁免機(jī)制

《反洗錢(qián)法（修訂草案）》在2006 年《反洗錢(qián)法》行政處罰體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了處罰情形，加大了處罰力度，修改了被處罰人范圍、處罰種類(lèi)、處罰額度等。如《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第五十一條不僅增加了“未根據(jù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)狀況配備相應(yīng)人力資源的”、“未評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)狀況并制定相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施的”、“未有效實(shí)施反洗錢(qián)內(nèi)部控制制度的”等應(yīng)給予處罰的情形，還新增了由國(guó)務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)限制或禁止其開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的處罰種類(lèi)。這有利于督促金融機(jī)構(gòu)以及從事金融業(yè)務(wù)的單位和個(gè)人切實(shí)履行《反洗錢(qián)法（修訂草案）》規(guī)定的責(zé)任義務(wù)。但金融機(jī)構(gòu)從事金融業(yè)務(wù)，其與客戶(hù)之間屬于平等的民事法律關(guān)系，很多業(yè)務(wù)依法需要訂立書(shū)面合同。《中華人民共和國(guó)民法典》第五百零一條規(guī)定：“當(dāng)事人在訂立合同過(guò)程中知悉的商業(yè)秘密或者其他應(yīng)當(dāng)保密的信息，無(wú)論合同是否成立，不得泄露或者不正當(dāng)?shù)厥褂?；泄露、不正?dāng)?shù)厥褂迷撋虡I(yè)秘密或者信息，造成對(duì)方損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！比绻鹑跈C(jī)構(gòu)依據(jù)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第三十二條的規(guī)定進(jìn)行可疑交易和大額交易報(bào)告，但事后證明該筆資金與洗錢(qián)和恐怖融資無(wú)關(guān)，那么是否需要該金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人承擔(dān)民事責(zé)任呢？我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》并沒(méi)有對(duì)這一問(wèn)題作出明確回應(yīng)，只是較為籠統(tǒng)地在第七條規(guī)定：“履行反洗錢(qián)義務(wù)的機(jī)構(gòu)及其工作人員依法提交大額交易和可疑交易報(bào)告、采取洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理措施等工作，受法律保護(hù)”。中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》中也未對(duì)此種情形進(jìn)行規(guī)定。就預(yù)防和懲治反洗錢(qián)而言，銀行等金融機(jī)構(gòu)的作用十分重要，需要通過(guò)強(qiáng)有力的內(nèi)外部措施，促使銀行加入反洗錢(qián)行動(dòng)［4］，而建立和落實(shí)反洗錢(qián)“盡職免責(zé)”激勵(lì)機(jī)制就是其中的重要一環(huán)。《FATF 建議》中的建議21 規(guī)定了責(zé)任豁免制度，如上文所述，只要金融機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人、管理人員和雇員出于正當(dāng)目的依法向金融情報(bào)中心報(bào)告可疑交易，即便無(wú)法確定是何種犯罪活動(dòng)以及犯罪活動(dòng)是否實(shí)際發(fā)生，也不會(huì)因披露該信息而承擔(dān)刑事或民事責(zé)任。因此，我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》在正式出臺(tái)之前，有必要設(shè)置類(lèi)似的責(zé)任豁免條款，以鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)可疑交易進(jìn)行監(jiān)測(cè)報(bào)告，預(yù)防洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)。在條款設(shè)計(jì)上，可在《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第六章“法律責(zé)任”第五十二條對(duì)金融機(jī)構(gòu)未履行反洗錢(qián)義務(wù)處罰的基礎(chǔ)上增加一款，如規(guī)定金融機(jī)構(gòu)及其工作人員出于正當(dāng)目的依法向中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心報(bào)告大額交易與可疑交易，即便暫時(shí)無(wú)法確定是否存在洗錢(qián)的違法犯罪事實(shí)，金融機(jī)構(gòu)及其工作人員也不因未遵守法律法規(guī)關(guān)于信息披露的限制而承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。

（三）完善《反洗錢(qián)法》的域外適用

目前，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加快，洗錢(qián)犯罪的國(guó)際性愈發(fā)明顯。我國(guó)2006 年《反洗錢(qián)法》由于欠缺關(guān)于域外適用的規(guī)定，以致對(duì)在境外侵害我國(guó)國(guó)家利益乃至國(guó)家安全的洗錢(qián)行為難以形成有效約束?！斗聪村X(qián)法（修訂草案）》第九條新增了保護(hù)管轄的規(guī)定，即“中華人民共和國(guó)境外發(fā)生的洗錢(qián)和恐怖主義融資活動(dòng)危害中國(guó)國(guó)家安全和主權(quán)，或者侵犯中國(guó)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，或者擾亂中國(guó)金融管理秩序的，可以依照本法有關(guān)規(guī)定對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行處理并追究責(zé)任”，該條款可有效解決此前我國(guó)無(wú)法對(duì)境外發(fā)生的洗錢(qián)和恐怖融資行為進(jìn)行管轄的問(wèn)題。

另外，隨著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)普遍開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)金融和網(wǎng)絡(luò)通信等逐漸成為洗錢(qián)的重要平臺(tái)，如果境外洗錢(qián)和恐怖融資行為人利用我國(guó)的金融、網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施從事洗錢(qián)活動(dòng)，我國(guó)是否有屬地管轄權(quán)呢？對(duì)此，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》沒(méi)有明確規(guī)定。《FATF 建議》中的建議16要求各國(guó)應(yīng)確保金融機(jī)構(gòu)對(duì)電匯進(jìn)行監(jiān)控，在處理電匯中如果涉及聯(lián)合國(guó)列明的個(gè)人和實(shí)體時(shí)則應(yīng)能采取凍結(jié)措施，阻止交易的完成。這實(shí)際上是建議各國(guó)的反洗錢(qián)法律將利用本國(guó)電子支付系統(tǒng)的洗錢(qián)和恐怖融資行為納入管轄范圍。目前已有部分國(guó)家的反洗錢(qián)法律對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。例如，美國(guó)的《愛(ài)國(guó)者法案》規(guī)定，外國(guó)人實(shí)施了涉及全部或部分在美國(guó)境內(nèi)的金融交易的犯罪、或?qū)⒁驯幻顩](méi)收的資金轉(zhuǎn)入美國(guó)、或該外國(guó)人在美國(guó)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)的，可以追究其刑事和民事責(zé)任，這便極大地增強(qiáng)了美國(guó)反洗錢(qián)法域外適用能力。

有學(xué)者指出，屬地管轄原則不應(yīng)當(dāng)僅僅作為一個(gè)將特定的行為與特定的國(guó)家聯(lián)系起來(lái)的機(jī)械化標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)作為跨境監(jiān)管中關(guān)于公平性和合法性的一種具體表達(dá)，需要以新的連接點(diǎn)作為一國(guó)擴(kuò)張屬地管轄權(quán)的依據(jù)［5］。我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》在域外管轄方面可以將網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施作為屬地管轄的擴(kuò)張依據(jù)，這不僅符合《FATF 建議》國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的要求，還有域外立法可以參照。具體來(lái)說(shuō)，可以在《反洗錢(qián)法（修訂草案）》第九條關(guān)于管轄規(guī)定的基礎(chǔ)上增加相關(guān)規(guī)定，如中華人民共和國(guó)境外發(fā)生的利用中華人民共和國(guó)境內(nèi)的金融、網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施從事洗錢(qián)和恐怖主義融資活動(dòng)的，可以依照本法有關(guān)規(guī)定對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行處理并追究責(zé)任。

我國(guó)在金融行動(dòng)特別工作組的第二輪評(píng)估中仍有8 項(xiàng)指標(biāo)被評(píng)定為“大致合規(guī)”和“不合規(guī)”，主要涉及與恐怖主義及恐怖融資相關(guān)的定向金融制裁、政治公眾人物、特定非金融行業(yè)和職業(yè)的盡職調(diào)查、法人的透明度和受益所有權(quán)、法律安排的透明度和受益所有權(quán)、對(duì)特定非金融行業(yè)和職業(yè)的監(jiān)管以及處罰措施。通過(guò)綜合比較可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》集中于對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、受益所有人的透明度、定向金融制裁和處罰這4 項(xiàng)建議的回應(yīng)。目前對(duì)于政治公眾人物的反洗錢(qián)措施沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，這可能是因《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及其他一些黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、監(jiān)測(cè)等作出了詳盡規(guī)定。未來(lái)我國(guó)《反洗錢(qián)法（修訂草案）》是否還需在這些方面進(jìn)行完善值得我們深入思考。