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    公共選擇理論視域下地方公共衛(wèi)生財政預算優(yōu)化

    2023-03-03 03:22:15馮博覽
    經(jīng)濟研究導刊 2023年2期
    關(guān)鍵詞:預算管理

    馮博覽

    摘? ?要:推進地方政府公共衛(wèi)生財政預算科學化、法制化、透明化,對于滿足廣大民眾對基本公共衛(wèi)生服務(wù)和維護社會公平具有重要意義。通過對公共衛(wèi)生領(lǐng)域預算研究文獻進行梳理,從公共選擇理論視角提出對公共財政預算安排的新要求,系統(tǒng)分析了公共衛(wèi)生財政預算存在的問題,并針對問題提出了預算管理優(yōu)化提升的思考,包括合理增加公共衛(wèi)生預算比例、提高公共衛(wèi)生預算管理透明度、健全應急預算管理體系、進一步加強公共衛(wèi)生預算績效管理。

    關(guān)鍵詞:公共選擇理論;公共衛(wèi)生財政預算;預算管理

    中圖分類號:F810.4;R197.1? ? 文獻標志碼:A? 文章編號:1673-291X(2023)02-0086-03

    在“健康中國”規(guī)劃綱要大背景下更好完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系,充分發(fā)揮公共衛(wèi)生財政支出作用已迫在眉睫。根據(jù)我國《預算法》第四十條,在預算執(zhí)行過程中,針對自然災害等突發(fā)衛(wèi)生事件,一般公共預算支出金額按照本級當?shù)仡A算支出的1%—3%配置預備費用,用于支付不可預見性事件的開支[1]。公共選擇理論是基于經(jīng)濟人假設(shè)研究視角提出的,不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域適用,在政治領(lǐng)域及政治決策過程中也同樣適用。如何更好發(fā)揮公共預算作用,在保障經(jīng)濟常態(tài)化發(fā)展的同時有效應對突發(fā)公共事件,是值得探討的問題。本文基于公共選擇理論的內(nèi)涵及外延,以公共衛(wèi)生財政預算為切入點,剖析地方政府在公共衛(wèi)生財政預算投入和支出過程中存在的問題,構(gòu)建新的研究視角及發(fā)展對策,為提高財政預算在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用提供能力和水平維度參考。

    一、公共衛(wèi)生領(lǐng)域預算研究

    回顧我國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的預算研究,具體可以歸納為以下幾個方面。(1)探討公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政預算的支出結(jié)構(gòu)??状狠x通過人力成本測量的方法對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作人員的標準化工作量進行量化,來指導社區(qū)的公共衛(wèi)生預算支出[2]。(2)探討公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政預算面對突發(fā)公共事件時的應對措施。湯旖璆等選取了匹配與生存分析方法,著重考察了在遭遇突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機事件沖擊后減稅降費政策是否對企業(yè)有影響,傾向于得分計算。研究結(jié)果表明,減稅降費政策確實能幫助行業(yè)在受沖擊后減輕生存風險[3]。鄭聯(lián)盛則指出,要把握突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性和差異性,設(shè)置專業(yè)化防控、應對與處置框架,提出建立健全突發(fā)公共事件的長效應對框架和構(gòu)建責任清晰、保障有力和信息透明的突發(fā)公共事件財政保障體系[4]。(3)探討公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政預算的績效管理。鄭大喜等針對公立醫(yī)院財政領(lǐng)域的問題指出,存在缺乏科學合理的立項項目支出預算管理、項目庫建設(shè)比較滯后、預算執(zhí)行方面和項目進度不匹配、績效管理形同虛設(shè)等問題,并相應提出如何提高預算績效管理的建議[5]。

    二、公共選擇理論對地方公共財政預算安排的要求

    公共選擇理論的邏輯前提是“經(jīng)濟人”假設(shè),其核心觀點是,人都是經(jīng)濟人,都是客觀理性的,公共選擇理論視域下的政府機構(gòu)也都是由“經(jīng)濟人”組成的,地方主管部門、政府機關(guān)包括國家公職人員都會傾向于選擇如何更好管理資金、如何對企業(yè)和個人有利,來制定公共財政的細則。這種法制化建設(shè)的做法雖會導致在地方公共財政預算安排過程中具有一定的兼顧性,但運用公共選擇理論指導地方政府公共財政預算的建設(shè)優(yōu)化,仍可以得出一些有益的結(jié)論。

    (一)公共財政預算安排法制化的要求

    地方政府在安排公共財政預算時一般會扮演兩重角色,這是由于具有“理性”經(jīng)濟人特點的政府人員在處理個人利益與法治公平上存在一定困難。一方面,層級命令以及民眾對更高水平的醫(yī)療迫切服務(wù)需要下傾向于積極發(fā)揮財政預算作用;另一方面,在醫(yī)療成本衛(wèi)生負擔逐漸加重的情況下則又傾向于縮減預算。因此,必須健全公共財政預算相關(guān)法律法規(guī),滿足對政府命令的執(zhí)行以及公眾需求的滿足。

    (二)公共財政預算安排科學化的要求

    由于預算費用安排的范圍是固定的,將會在一定程度上涉及到預算費用應有的抗災能力;因此,站在公共選擇理論的角度,應盡可能平衡政府職權(quán),設(shè)立科學預算指標,特定社會性事務(wù)上設(shè)置??顚S茫匾獣r可采用墊付、撥款制度,以保證公共財政預算安排的科學化。

    (三)公共財政預算安排透明化的要求

    每當發(fā)生災情、災害事件,看似有序、科學有效的財政撥款之后,公共財政預算安排都會產(chǎn)生一定困難,基于公共選擇理論視角下的監(jiān)管者、施策者、撥款者要從全社會和全體人民利益最大化角度出發(fā),控制日常規(guī)劃中應急預算專項資金和臨時性預算統(tǒng)籌,這是現(xiàn)代預算制度的全面規(guī)范透明、標準科學的必備要求。

    三、公共衛(wèi)生財政預算存在的問題

    (一)公共衛(wèi)生預算投入規(guī)模不充分且預算執(zhí)行率較低

    1978年,我國衛(wèi)生總支出在110.21億元,占GDP的3%。隨著經(jīng)濟發(fā)展,我國對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的關(guān)注度逐漸提高,在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入和支出量也隨之增長。2016—2019年,我國衛(wèi)生醫(yī)療總支出逐漸增長,人均衛(wèi)生支出也發(fā)生很大變化,從2016年的3 351.74元逐級增長到2019年的4 702.79元。換用GDP占比來衡量,整體上呈現(xiàn)出上升趨勢,由1978年的3%上升至2019年的6.43%,但與發(fā)達國家(美國、法國、德國)相比,我國仍處在低水平,這表明我國雖然在逐步提升公共衛(wèi)生的國家戰(zhàn)略重視程度,但是在預算投入規(guī)模上還有提升空間。

    (二)預備費計提比例不高且缺乏有效監(jiān)督機制

    應對重大突發(fā)公共事件對公共財政預算沖擊的手段之一是配置預備費,通常,未確定具體用途之前其被作為備用預留資金。預備費的安排是否到位關(guān)系到財政預算是否可靠和是否能有效抵抗突發(fā)公共事件帶來的風險。預備費的配置一般為當年總政府預算金額的1%—3%,放入公共衛(wèi)生財政預算中。2019年和2020中央預備費占公共預算支出的比例分別為0.449%和0.418%,2021年中央預備費占公共預算支出比例則高達0.420%。各級地方政府有權(quán)在法定比例中自主設(shè)置預備費的經(jīng)費規(guī)模。2020年江蘇省、山東省等的預備費比例不到1%,上海市的預備費占比略高,為2.52%。2021年上半年一般公共預算收入的前5名省份有廣東、江蘇、浙江、上海、山東。2021年浙江省的預備費提取比例僅有0.96%,而上海市最高,預備費占比達到3%,其他幾個省的預備費提取比例基本達到1%??傮w來看,各省(市)普遍計提的預備費比例較去年有所提高,但比例依舊偏低。同時,對預備費使用情況缺乏有效監(jiān)督機制。在突發(fā)公共事件發(fā)生的事前階段,雖人大及其常委會設(shè)立了預決算監(jiān)督、政府內(nèi)審監(jiān)督等,部分地方人大常委會也開展了備案制、預算執(zhí)行過程中的審查等監(jiān)督試點,但沒有達到統(tǒng)一化、法治化的要求。

    (三)公共衛(wèi)生預算管理不盡合理

    1.公共衛(wèi)生預算編制和執(zhí)行不嚴格

    預算編制不僅僅屬于財務(wù)工作范疇,前期需要工作人員調(diào)查研究,中期由預算編制人員進行編制,后期需要相關(guān)業(yè)務(wù)人員進行論證和檢查。但是,預算編制缺乏準確性和科學性等情況依舊存在,仍會造成資金的不足或浪費,從而影響預算的執(zhí)行。

    2.公共衛(wèi)生預算透明公開程度較低

    財政公開透明是民眾切實有效實施監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。只有公開預算資金收入與支出,才能有效提升對預算資金的處理,才能有利于監(jiān)督權(quán)被民眾正確實施。根據(jù)清華公管學院發(fā)布的2020年中國市級政府財政透明度研究報告,有290個地級市政府和4個直轄市政府在專項資金方面公布了相關(guān)信息,但專項資金細項信息只有92個地級市在政府網(wǎng)站中完整公開。這說明各地雖公布了專項資金信息,但關(guān)于預算公開透明度程度各不統(tǒng)一,須盡快提高專項資金信息公開度。

    四、加強公共衛(wèi)生財政預算管理優(yōu)化的思考

    (一)合理增加公共衛(wèi)生預算比例

    1.提升公共衛(wèi)生財政預算的重要程度

    在推進健康中國行動過程中,健康成了廣大人民群眾的共同追求,在國家和社會層面增加公共衛(wèi)生財政預算投入是大勢所趨。可能投入帶來的收益和回報不會立竿見影,但是其重要程度不言而喻。

    2.拓寬籌資渠道,促進資金來源多樣化

    除了加大財政的支持力度之外,還要不斷完善資金投入機制,出臺相應的優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)、社會組織等投入到公共衛(wèi)生事業(yè)中來。

    3.提高預算安排的精準度

    明確并不斷優(yōu)化日常和應對突發(fā)公共事件時預算的支出安排及調(diào)整規(guī)則,加強基本公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè),同時允許存在一定的預算傾斜。根據(jù)2021預算報告,今年將繼續(xù)強化公共衛(wèi)生領(lǐng)域的預算投入。具體體現(xiàn)在,堅持實行中國居民免費接種疫苗政策,對用于負擔疫苗接種費用的醫(yī)?;疬M行補助;基于2020年的補助標準,提高居民醫(yī)保和基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費人均財政補助標準等。

    (二)提高公共衛(wèi)生預算管理透明度

    預算是國家的基礎(chǔ),對公共衛(wèi)生預算的重視程度也在逐漸提升,而提高公共衛(wèi)生預算管理透明度是重視公共衛(wèi)生預算的表現(xiàn)之一。

    1.統(tǒng)一預算規(guī)則和標準

    統(tǒng)一公共衛(wèi)生預算公開的規(guī)則和標準,規(guī)范公共衛(wèi)生部門預算公開形式和要求,豐富預算公開方式,提高信息公開的完整性。同時,集中收集預算相關(guān)信息,并提供篩選、下載等服務(wù),使公眾更加深刻地了解公共衛(wèi)生領(lǐng)域中財政預算的安排和使用情況,便于社會公眾行使自主監(jiān)督權(quán)。

    2.及時公開監(jiān)督自查工作

    公共預算制定、修改等有關(guān)部門應及時公開展監(jiān)督自查工作,并公開檢查結(jié)果。一方面,對預算制定的流程、預算提交的程序等進行部門內(nèi)的互相監(jiān)督,對數(shù)據(jù)缺失、態(tài)度敷衍、不按流程做事等行為依法依規(guī)加大處罰力度;另一方面,部門間也要進行互相監(jiān)督,明確各部門的工作內(nèi)容,避免部門間相互扯皮等情況出現(xiàn)。

    (三)健全應急預算管理體系

    應急預算是有效抵抗突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的重要工具,所以健全應急預算管理體系具有重要現(xiàn)實意義。

    1.合理提高預備費計提比例和范圍

    在明確預備費支出用途的基礎(chǔ)上,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)實情況依法設(shè)置預備費計提比例,在《預算法》規(guī)定的費基之外擴大應急預備費的計提范圍,鞏固應急預備費的正當性。

    2.完善應急預算管理模式

    對應急預備費采取基金式管理,將每年的剩余資金累積轉(zhuǎn)入下年的資金中進行累計管理。為了防止累積資金過大造成資金閑置,可以提前設(shè)置應急預備費金額的上限或比例,然后將超額部分或者某一比例的金額轉(zhuǎn)為用于保障臨時性支出的常規(guī)預備費。

    3.強化突發(fā)公共事件財政預算支持的風險管理

    注重調(diào)整支出、籌集臨時性資金、撥付資金等方面的風險管理,設(shè)置相關(guān)風險管理標準,加強預算的風險管理體系建設(shè)[4]。

    (四)進一步加強公共衛(wèi)生預算績效管理

    第一,公共衛(wèi)生預算績效管理的依據(jù)是預先設(shè)定的績效目標,這是后續(xù)預算安排、執(zhí)行和評價的基礎(chǔ),所以有必要制訂明確、細致、科學的績效目標。第二,科學設(shè)置測量指標,合理確定各指標的測算值并制定相應的標準。然后在績效目標的統(tǒng)一指導下對項目預算執(zhí)行進度、績效目標實現(xiàn)程度進行跟蹤管理,明確預算執(zhí)行等階段性目標,確保預算部署按時、保質(zhì)推進。同時,財政部門要對各種類預算的績效報告外部實施再評價,并提供相關(guān)報告作為完善預算管理的重要依據(jù)[6]。最后,加強績效評價結(jié)果的實際應用,以評價結(jié)果為參考依據(jù)撥付資金,提高績效評價結(jié)果的實踐性與指導性。

    結(jié)語

    公共衛(wèi)生服務(wù)是政府的基本社會管理職責。財政是國家治理的基礎(chǔ),公共衛(wèi)生領(lǐng)域的財政預算是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件不可或缺的關(guān)鍵手段。在推進“健康中國”大背景下,要充分發(fā)揮公共衛(wèi)生財政支出的作用,促進公共衛(wèi)生服務(wù)體系的完善。因此,針對公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政預算存在的短板,要戰(zhàn)略性地推動公共衛(wèi)生支出的不斷增長,加強頂層設(shè)計,并側(cè)重完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政預算的不足,從預算編制、實施、評價、管理等全過程完善公共衛(wèi)生預算制度,為應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件及優(yōu)化日常公共衛(wèi)生管理體系做好制度保障。

    參考文獻:

    [1]? ?鄒新凱.應對突發(fā)事件的財政預備費:制度反思與類型化補正[J].中國行政管理,2020,(10):137-146.

    [2]? ?孔春輝,錢凌鷹.全面預算管理下的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心人力成本測算策略與實證研究[J].中國全科醫(yī)學,2018,21(25):3044-3050.

    [3]? ?湯旖璆,于曉,徐新航,王佳龍.突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機沖擊下減稅降費能夠抑制企業(yè)生存風險嗎——兼論減稅降費改革順序路線圖[J].稅收經(jīng)濟研究,2020,25(5):15-27.

    [4]? ?鄭聯(lián)盛.加強突發(fā)公共事件應對的財政保障[N].中國社會科學報,2020-08-05(003).

    [5]? ?鄭大喜.公立醫(yī)院財政補助項目支出預算績效評價指標研究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟,2015,34(6):8-12.

    [6]? ?童偉,寧小花.俄羅斯公共衛(wèi)生支出:績效管理機制構(gòu)建與改革路徑選擇[J].俄羅斯東歐中亞研究,2021,(3):77-96,156.

    [責任編輯? ?柯? ?黎]

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