風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下的韌性城市建設(shè)研究

文／譚日輝 郝佳潔

一 問題的提出

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下，各種風(fēng)險(xiǎn)在同一時(shí)空相互影響，并與社會(huì)轉(zhuǎn)型相疊加，形成了風(fēng)險(xiǎn)的雙重套嵌，[1]人們對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的感知也進(jìn)一步強(qiáng)化。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是從不確定性角度對風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的一種認(rèn)知，是“預(yù)測和控制人類活動(dòng)的未來結(jié)果，即激進(jìn)現(xiàn)代化的各種各樣、不可預(yù)料的后果的現(xiàn)代手段，是一種拓殖未來（制度化）的企圖，一種認(rèn)識(shí)的圖譜”。[2]德國社會(huì)學(xué)家貝克(Beck)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是時(shí)代的產(chǎn)物，是在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中的必然路徑，具有一些獨(dú)特的特征，諸如不可感知性、不可計(jì)算性、不可控制性、不可逆性和全球性。[3]現(xiàn)代城市的建設(shè)潛藏了發(fā)展和擴(kuò)張過程中的諸多積弊，城市面臨的不確定因素和未知風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成為社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理亟須適應(yīng)的新常態(tài)。

黨的二十大報(bào)告提出：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”[4]韌性城市建設(shè)是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)新常態(tài)的有效手段。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下，傳統(tǒng)“剛性城市”管理表現(xiàn)出治理脆弱性和碎片性問題，對韌性城市建設(shè)提出了新要求。韌性城市由于其對風(fēng)險(xiǎn)的吸納性和對外在變化的適應(yīng)性，已經(jīng)成為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的有效城市形態(tài)，能夠?yàn)槲覈鴳?yīng)對日益嚴(yán)峻的復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提供思路。

韌性城市起源于城市生態(tài)學(xué)相關(guān)研究。霍林首次將“韌性”的概念與生態(tài)系統(tǒng)分析相結(jié)合，研究韌性與系統(tǒng)的內(nèi)在關(guān)系，提出韌性決定了系統(tǒng)內(nèi)關(guān)系的持久性。[5]隨著認(rèn)知的發(fā)展和研究的深入，韌性概念已經(jīng)逐漸從生態(tài)的視角拓展至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、技術(shù)等四維視角。[6]韌性反映的是城市能夠回歸到初始的系統(tǒng)平衡狀態(tài)或回歸到不同階段的系統(tǒng)之中，韌性城市是指一個(gè)城市系統(tǒng)是否能夠維持、恢復(fù)、適應(yīng)或轉(zhuǎn)化的過程，體現(xiàn)出城市的一種動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。米羅等認(rèn)為，韌性城市是一種跨越時(shí)空尺度的社會(huì)生態(tài)和社會(huì)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)在城市的整體系統(tǒng)中。[7]“韌性”（resilience）又被稱為“復(fù)原性”或“彈性”，指的是對城市在面對負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)時(shí)候的抵抗能力，以抵抗、恢復(fù)、適應(yīng)和轉(zhuǎn)化為重要支柱，通常在氣候變化、城市規(guī)劃、城市社區(qū)以及能源和災(zāi)害領(lǐng)域應(yīng)用較廣。[8]

現(xiàn)有研究對韌性城市的研究較多，尤其是新冠疫情暴發(fā)之后，社會(huì)不確定性的增加更加速了人們對韌性城市的探討，將韌性城市作為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的有效手段。整體來看，當(dāng)前對韌性城市建設(shè)的應(yīng)對策略、評價(jià)體系、韌性測度及影響因素的研究較多，對于城市韌性如何發(fā)揮作用應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)分析較少；對韌性城市建設(shè)中特定領(lǐng)域、特定方面，如經(jīng)濟(jì)韌性、疫情防控、城市安全等論述較多，對系統(tǒng)性、全局性的韌性城市構(gòu)建研究少。因此，本文主要聚焦兩個(gè)問題：一是城市韌性如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)？二是我國當(dāng)前韌性城市建設(shè)的現(xiàn)狀如何？為應(yīng)對日益增加的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該在哪些方面發(fā)力？以期為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)提供積極借鑒。

二 城市韌性如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

國內(nèi)外學(xué)者對韌性城市的維度展開了廣泛討論，并研制開發(fā)韌性能力指數(shù)。世界銀行學(xué)者認(rèn)為，韌性城市涵蓋了技術(shù)、組織、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等四個(gè)方面，分別從城市的基礎(chǔ)物理設(shè)施、所建設(shè)的制度體系、人口規(guī)模和特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力等維度與之對應(yīng)。[9]奧斯塔格希扎德等提出物理韌性、自然韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、制度韌性和社會(huì)韌性的五個(gè)韌性維度。[10]我國學(xué)者主要基于實(shí)際情況構(gòu)建出適用于我國韌性城市指標(biāo)體系。仇保興從結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性來測量城市韌性。[11]肖文濤和王鷺將韌性城市維度劃分為社會(huì)韌性、環(huán)境韌性、技術(shù)韌性、工程韌性、組織韌性和制度韌性。[12]譚日輝等將韌性城市劃分為社會(huì)韌性、環(huán)境韌性、組織韌性和經(jīng)濟(jì)韌性四個(gè)維度。[13]

基于國內(nèi)外的研究，本文將城市韌性分為社會(huì)韌性、環(huán)境韌性、組織韌性和經(jīng)濟(jì)韌性四個(gè)維度，試圖從這四個(gè)維度來完整、立體地呈現(xiàn)韌性城市建設(shè)的全貌。

（一）社會(huì)韌性如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

綜合考量奧斯塔格希扎德等學(xué)者的觀點(diǎn)，社會(huì)韌性是在遭受破壞性力量沖擊后，城市進(jìn)行社會(huì)整合，并恢復(fù)到平穩(wěn)運(yùn)行的力量，是人群對風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨著地區(qū)之間的人口流動(dòng)性增強(qiáng)，城市人口差異化愈發(fā)顯著，群體對于資源和環(huán)境的訴求也愈發(fā)強(qiáng)烈和多樣化，不同的利益訴求和生活需求成為引發(fā)社會(huì)問題和矛盾的導(dǎo)火索。風(fēng)險(xiǎn)的第四種特性是人們在面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所表現(xiàn)出的慌亂無措，流動(dòng)性和異質(zhì)性帶來的管理難度以及慌亂無措帶來的負(fù)面情緒給韌性城市的構(gòu)建造成一定挑戰(zhàn)。

人口也是城市發(fā)展的關(guān)鍵性因素，民眾的參與成為提升社會(huì)韌性的關(guān)鍵性力量。城市的人口資本代表了人類抗災(zāi)能力與承受能力，人口對于城市的依附度和認(rèn)同度越高，在城市恢復(fù)和重建中的投入程度也越高。此外，打造多元主體聯(lián)合共治的社會(huì)治理格局，提升個(gè)體助人自助的能力，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界參與發(fā)現(xiàn)和解決社會(huì)問題，積極調(diào)整狀態(tài)投入生產(chǎn)生活之中，推動(dòng)城市恢復(fù)平衡。合作治理是對人口資本整合和訓(xùn)練的過程，也是加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，提升社會(huì)韌性建設(shè)的過程。

（二）環(huán)境韌性如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

環(huán)境韌性是在資源約束的視角下，自然環(huán)境（生態(tài)系統(tǒng)）和城市建設(shè)（基礎(chǔ)設(shè)施）能夠應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，包含對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以及產(chǎn)業(yè)各設(shè)施等指標(biāo)。環(huán)境韌性也是城市適應(yīng)力和資源承載力的顯現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施完善、道路交通便捷、生態(tài)綠化較高的城市在應(yīng)對突發(fā)的生態(tài)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有一定的優(yōu)勢。從空間的角度審視環(huán)境韌性，城市的設(shè)施布局及資源配置對于災(zāi)害事件的預(yù)防和應(yīng)對都有重要的意義和價(jià)值，一體化布局和多功能性設(shè)計(jì)提升城市整體協(xié)調(diào)性，有助于構(gòu)建城市資源內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，高效調(diào)配資源，同時(shí)均衡風(fēng)險(xiǎn)沖擊，降低城市受災(zāi)可能性。

合理的設(shè)施數(shù)量及分布展示城市的調(diào)整彈性。城市空間和設(shè)施的承載力是有限的，過度使用必然會(huì)增加疾病傳播的機(jī)會(huì)，并引發(fā)和加劇公眾的心理壓力，冗余設(shè)計(jì)為城市反應(yīng)留有余地，使城市災(zāi)后仍能運(yùn)行有效、正常運(yùn)轉(zhuǎn)，避免災(zāi)后城市系統(tǒng)徹底崩潰，支持城市盡快恢復(fù)日常運(yùn)行。工程技術(shù)手段能提升城市的防御、承受災(zāi)害能力，沿海城市通過技術(shù)監(jiān)測和模擬臺(tái)風(fēng)、海平面上升和地面沉降等自然災(zāi)害，強(qiáng)化區(qū)域設(shè)施，加強(qiáng)城市對災(zāi)害的適應(yīng)力，減輕風(fēng)險(xiǎn)損失。

（三）組織韌性如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

組織韌性從宏觀制度上認(rèn)識(shí)城市應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)并恢復(fù)動(dòng)態(tài)平衡的能力。組織韌性跨越災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中反應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)，包含有效組織和溝通平臺(tái)等?，F(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)不再局限于特定場域和固定時(shí)空之中，隨著人口流動(dòng)和城市群擴(kuò)張，風(fēng)險(xiǎn)形成集聚態(tài)勢，尤其是在特大城市，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加、溢出、放大并產(chǎn)生“災(zāi)害鏈”“風(fēng)險(xiǎn)圈”。“技治主義”在新冠疫情、災(zāi)害性特大暴雨等事件中表現(xiàn)出脆弱性和狹隘性。從管理的角度來看，風(fēng)險(xiǎn)影響的是組織的環(huán)境，風(fēng)險(xiǎn)越大對環(huán)境的破壞越大，組織韌性需要以動(dòng)態(tài)的、有針對性地做出改變及時(shí)響應(yīng)并調(diào)整。

城市的硬件難以在短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)，但組織作為城市的軟件，可以通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化。在新冠疫情防控中，以黨中央為領(lǐng)導(dǎo)的組織迅速統(tǒng)籌決策，下沉至基層，各省市跨區(qū)調(diào)配醫(yī)療資源，派遣醫(yī)療隊(duì)支援，城市內(nèi)迅速執(zhí)行交通管制等應(yīng)急措施，建立數(shù)據(jù)信息分享體系，政府之間打通了管理壁壘，既達(dá)到疫情防控的短期目標(biāo)，也調(diào)適上層設(shè)計(jì)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共生的常態(tài)化管理體制。風(fēng)險(xiǎn)治理需要城市組織制度的統(tǒng)一。城市完善的組織制度和良好的組織韌性能夠破除或減少體制障礙，促進(jìn)職能部門整合，跨層級(jí)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，立足當(dāng)前，根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化和新形勢，及時(shí)快速響應(yīng)調(diào)整，大幅提高城市抵御風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害能力。

（四）經(jīng)濟(jì)韌性如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

經(jīng)濟(jì)韌性是城市在發(fā)展過程中，能夠應(yīng)對來自內(nèi)外部對經(jīng)濟(jì)的沖擊和影響，涵蓋了各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)中經(jīng)濟(jì)的抗挫折能力、適應(yīng)調(diào)整和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型能力。在重建與恢復(fù)行動(dòng)中，城市擁有經(jīng)濟(jì)能量的體量直接影響城市的災(zāi)后恢復(fù)速度與質(zhì)量。城市擁有的資源稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，資源分配的不公平會(huì)導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”的出現(xiàn)，使得弱勢群體處于更加不利的境遇。

城市調(diào)整適應(yīng)能力與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比有明顯的脆弱性，容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)依賴，難以抵御復(fù)雜化的風(fēng)險(xiǎn)，也更易遭受無法彌補(bǔ)的虧損和傷害，如資源型城市受災(zāi)后容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)衰退。與單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城市相比，產(chǎn)業(yè)多樣化的城市經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)暢通，資源調(diào)配能力、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力更強(qiáng)且可以分散風(fēng)險(xiǎn)損失，對于災(zāi)后恢復(fù)有積極的促進(jìn)作用。同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)韌性可持續(xù)的重要標(biāo)志，創(chuàng)新能力越高，則城市應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的能力越高。[14]

三 當(dāng)前我國城市韌性建設(shè)應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面臨的問題與挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，我國韌性城市建設(shè)實(shí)踐中涌現(xiàn)出了諸多示范模板。如，北京、上海、廣州和雄安新區(qū)等地陸續(xù)將韌性城市建設(shè)納入城市發(fā)展規(guī)劃。但不可否認(rèn)的是，韌性城市建設(shè)仍存在一些問題和短板。整體來看，隨著城市規(guī)模增加，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、連鎖性和放大性也愈發(fā)顯著。城市作為動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜系統(tǒng)，其脆弱性和各種風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)也是動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的。此外，城市之間呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)分異，城市內(nèi)各韌性維度的發(fā)展水平也各不相同，呈現(xiàn)出明顯的空間分異現(xiàn)象。[15]整體來看，東部沿海地區(qū)城市韌性比中部和西部地區(qū)明顯要高，城市的經(jīng)濟(jì)韌性比其他維度韌性明顯要高。

（一）環(huán)境韌性：生態(tài)問題凸顯，空間功能規(guī)劃不合理

現(xiàn)代社會(huì)對“文明”“城市化”和“工業(yè)化”的盲目追求，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展往往伴隨著對環(huán)境的破壞，同時(shí)人口高度集中的城市環(huán)境本身便具有脆弱性，突發(fā)的環(huán)境事件也更頻繁。北方地區(qū)尤其是西北城市生態(tài)暴露的嚴(yán)重性程度較高，累積性的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)不斷上升；南方的西南地區(qū)則是面臨地質(zhì)災(zāi)害的威脅，沿海沿江城市則面臨洪澇等災(zāi)害，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高。生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理明顯影響著城市韌性的水平。對生態(tài)環(huán)境的重視程度影響著城市的韌性測量排名。中國城市整體在生態(tài)建設(shè)上存在不足，具有明顯的區(qū)域差異性。東部地區(qū)對生態(tài)環(huán)境的投入更多，而中部和西部地區(qū)的建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施路徑還不夠明確，未建立起針對地方生態(tài)環(huán)境問題的安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，在舊城改造和新城規(guī)劃中，常以掩蓋粉飾，未觸及根本。

在新冠疫情防控中，短期內(nèi)對資源的高強(qiáng)度的需求沖擊著城市的基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)，諸多城市面臨基礎(chǔ)設(shè)施不足且城市轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)的問題，出現(xiàn)無法冗余緩沖的困境。國內(nèi)城市建設(shè)存在重建設(shè)輕規(guī)劃的問題，缺乏韌性思維和整體思維，較少設(shè)計(jì)城市區(qū)域的功能性劃分與戰(zhàn)略性用地留白，導(dǎo)致城市結(jié)構(gòu)功能紊亂。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中冗余性不足，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，但是與之對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)置并未完全配套或與之“同速發(fā)展”，造成兩者之間的巨大張力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中還停留在傳統(tǒng)基建中，缺乏對以新技術(shù)新應(yīng)用為基礎(chǔ)的新基建的重視。此外，韌性建設(shè)中關(guān)注城市物質(zhì)基礎(chǔ)較多，對基礎(chǔ)設(shè)施等硬件韌性建設(shè)之外的社會(huì)福祉類城市綜合性服務(wù)設(shè)施規(guī)劃不足，城市公共服務(wù)體系和民生保障與居民需求之間存在錯(cuò)位，都市圈內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平低，存在壁壘。

（二）社會(huì)韌性：韌性文化尚未形成，社會(huì)力量參與不夠

人們面對風(fēng)險(xiǎn)的慌亂無措既加劇風(fēng)險(xiǎn)，也建構(gòu)了風(fēng)險(xiǎn)。在我國韌性城市建設(shè)中，一方面，公眾的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害意識(shí)還不強(qiáng)，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的主動(dòng)性不足，“等靠要”，過分依賴政府和社區(qū)，擁有的自救及他救技能也相對薄弱；另一方面，多數(shù)韌性城市的建設(shè)還停留在文件上，缺乏大眾語境下的韌性城市的普及宣傳，群眾不了解韌性城市，城市精神文明建設(shè)之中尚未明確“韌性”文化。

在社會(huì)中處于弱勢的群體，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下受到的影響和沖擊更嚴(yán)重。當(dāng)前，多元主體共同治理主要以社區(qū)為單位，但在人口流動(dòng)、社會(huì)分層日益顯著的背景下，缺少對復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)的考慮，城市的治理與弱勢群體增能和可持續(xù)發(fā)展之間未形成鏈接，社會(huì)凝聚力不足，居民對于城市的歸屬感和融入度有待提高。信任風(fēng)險(xiǎn)是我國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要部分，而當(dāng)前的韌性城市建設(shè)缺少信任的培育、教育和維護(hù)機(jī)制。社會(huì)治理實(shí)踐中政府常被置于治理中心，對社區(qū)組織、社區(qū)居民賦權(quán)增能不足，社區(qū)場域內(nèi)部尚未建立起“同呼吸、共命運(yùn)”的利益共同體，也未形成行之有效的社區(qū)居民動(dòng)員和參與機(jī)制，因此居民、市場、社會(huì)組織等多元主體的社會(huì)參與能動(dòng)性不足，多元治理體系有待完善，社區(qū)內(nèi)的協(xié)同性結(jié)構(gòu)的作用尚待強(qiáng)化。

（三）組織韌性：制度建設(shè)執(zhí)行不力，治理思維能力欠缺

雖然地方各級(jí)政府頒布韌性城市建設(shè)的多條相應(yīng)政策，但缺乏法律法規(guī)層面的切實(shí)保障，監(jiān)管制度和安全的規(guī)劃和設(shè)計(jì)亦不足。在各城市編訂一系列應(yīng)急制度中，大多數(shù)規(guī)劃和政策未進(jìn)行本土化改造，與城市發(fā)展和歷史慣例相脫離，藍(lán)圖式規(guī)劃多于情景式治理，操作上也未完成細(xì)化。政府行政體制呈現(xiàn)出“一收就死，一放就亂”的特性?？v向上，頂層設(shè)計(jì)與基層落地之間錯(cuò)位，落實(shí)到基層的過程中已經(jīng)經(jīng)過層層疊加或者層層減碼，基層人員工作強(qiáng)度和壓力大。橫向上，存在權(quán)責(zé)不清、職責(zé)分工籠統(tǒng)等問題，城市缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各職能部門各司其職，難以形成合力，區(qū)域間的協(xié)同不足，較少展開聯(lián)合行動(dòng)，綜合統(tǒng)籌能力有待加強(qiáng)。在管理制度上，“分級(jí)負(fù)責(zé)”和“分類管理”使得城市應(yīng)急指揮權(quán)力與責(zé)任之間呈倒掛狀態(tài)，決策層通過只言片語的匯報(bào)材料下達(dá)政令，導(dǎo)致應(yīng)急決策與一線實(shí)際情況相脫離，常常事后增補(bǔ)、修訂和更新，缺少制度的前瞻性和彈性。

傳統(tǒng)粗放的城市治理思維根深蒂固，治理思維還未轉(zhuǎn)變，一些地區(qū)的城市建設(shè)圍繞著少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。在新冠疫情的防控戰(zhàn)中，剛性管理已不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、精細(xì)護(hù)理、智慧治理等方面顯示出嚴(yán)重不足；并缺少對風(fēng)險(xiǎn)的防范與預(yù)防意識(shí)，只是依賴“等靠要”，缺乏積極主動(dòng)性。數(shù)字技術(shù)手段的應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，但有的地方社區(qū)治理還不能夠?qū)?shù)字技術(shù)等應(yīng)用到日常的工作和社區(qū)管理過程中。

（四）經(jīng)濟(jì)韌性：城鄉(xiāng)差異明顯，個(gè)體應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力不足

城市是經(jīng)濟(jì)的載體，隨著改革開放的進(jìn)一步深化，城市人口集聚速度加快，規(guī)模增加。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，形成了諸多特大與大型城市。高經(jīng)濟(jì)韌性城市逐漸形成規(guī)模，并呈現(xiàn)空間溢出效應(yīng)，但地區(qū)分異明顯，中西部地區(qū)城市總體水平明顯低于東部地區(qū)。[16]長三角、珠三角和京津冀城市群中存在顯著的時(shí)空分異格局，城際和城鄉(xiāng)間城鎮(zhèn)化與城市韌性的耦合度差異明顯，城際與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡愈顯?！昂诵摹吘墶笨臻g格局下城市群的集聚效應(yīng)不明顯，城市群可持續(xù)發(fā)展能力不足。從現(xiàn)有實(shí)證研究來看，城市的規(guī)模越大，則其應(yīng)對外界變化和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，城市的經(jīng)濟(jì)韌性就越高。因此，中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村高度依賴外部需求，面臨承接特大城市的溢出風(fēng)險(xiǎn)，易受外部因素影響、呈現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等問題。

外部的變化和風(fēng)險(xiǎn)對城市的沖擊還體現(xiàn)在個(gè)體身上。在巨大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)面前，個(gè)體的無力感和渺小體現(xiàn)得淋漓盡致。當(dāng)下韌性城市規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)宏觀層面對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的資源重組、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、科技創(chuàng)新、政策扶持等，欠缺對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化下個(gè)人經(jīng)濟(jì)體的討論。在災(zāi)難中，個(gè)體不但要面臨災(zāi)難本身、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)壓力，還要抵抗失業(yè)及次生的個(gè)人經(jīng)濟(jì)危機(jī)，同時(shí)社會(huì)保障和保險(xiǎn)機(jī)制不足，不能彌補(bǔ)災(zāi)難對于個(gè)人的持續(xù)消耗，即便災(zāi)后也無法快速從風(fēng)險(xiǎn)壓力中快速恢復(fù)。同時(shí)，不同類型的群體應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力也不同，弱勢群體和流動(dòng)人口可能在風(fēng)險(xiǎn)中“陷入”更深。

四 推進(jìn)我國韌性城市建設(shè)的策略路徑

“風(fēng)險(xiǎn)”本身并不是危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難，而是代表著一種可能性，是一種預(yù)測未來相對可能出現(xiàn)的損失。城市是生態(tài)系統(tǒng)、物質(zhì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)等復(fù)雜集合體，城市的概念則從功能性空間逐漸豐富為“城市生命體”，強(qiáng)調(diào)韌性城市作為一個(gè)系統(tǒng)的完整性和作為一個(gè)有機(jī)體的動(dòng)態(tài)、開放和成長性。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，城市韌性強(qiáng)調(diào)冗余規(guī)劃、行動(dòng)學(xué)習(xí)和智慧融合。[17]韌性城市的構(gòu)建需要系統(tǒng)思維，需要以治理理念和思路為根基，依托智慧技術(shù)安全，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)外循環(huán)的互惠互榮。[18]“技術(shù)賦權(quán)”和“技術(shù)賦能”的數(shù)字雙賦打通基層韌性治理的建設(shè)，[19]“全生命周期管理”的理念指導(dǎo)建設(shè)“智慧安全韌性城市”。各城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然環(huán)境、面臨風(fēng)險(xiǎn)等差異較大。韌性建設(shè)需要因地制宜、總體設(shè)計(jì)，基于城市特性，將經(jīng)驗(yàn)本土化，統(tǒng)籌考慮各維度韌性，實(shí)施全周期的針對性措施，才能形成動(dòng)態(tài)平衡，冗余緩沖，具有成長力和可持續(xù)發(fā)展的韌性城市。

（一）生態(tài)保護(hù)冗余設(shè)計(jì)，著力提升環(huán)境韌性

環(huán)境韌性一定程度上反映了城市環(huán)境的承載力，在資源約束條件下，需要協(xié)調(diào)好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市布局規(guī)劃之間的關(guān)系。

一是要注重生態(tài)保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)性，認(rèn)識(shí)并重視地方環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，厘清“綠水青山”和“金山銀山”之間的關(guān)系。二是要將生態(tài)保護(hù)融入基礎(chǔ)設(shè)施防控建設(shè)中，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)，提高資源環(huán)境的承載能力。根據(jù)地方生態(tài)問題和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合自然環(huán)境、生產(chǎn)生活環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，宏觀上深入環(huán)保和防災(zāi)減負(fù)頂層設(shè)計(jì)，建立智能化綜合防災(zāi)系統(tǒng)，編織城市公共安全網(wǎng)，微觀上開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估測量，推進(jìn)地方保護(hù)專項(xiàng)計(jì)劃。三是強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)中生態(tài)環(huán)境的重要性。轉(zhuǎn)變機(jī)械性的城市無序擴(kuò)張，引入專業(yè)人員團(tuán)隊(duì)為城市規(guī)劃提供技術(shù)保障和科學(xué)支持，進(jìn)行城市功能分化和優(yōu)化，注意空間留白，優(yōu)化避難空間、安全生產(chǎn)空間和生活空間布局，以社區(qū)為單位加強(qiáng)城市的冗余性建設(shè)和安全風(fēng)險(xiǎn)排查與治理，建立城市安全監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)，提升城市生命線的可防可控可保護(hù)的綜合防范能力，逐步提升基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力與水平，構(gòu)建城市安全韌性空間。

（二）廣泛宣傳教育，多元主體協(xié)作治理，努力提高社會(huì)韌性

人民是韌性城市建設(shè)和服務(wù)的主人翁。社會(huì)韌性建設(shè)應(yīng)以人為本，以提升人民安全感和滿意度為最終建設(shè)指向，實(shí)現(xiàn)人民愿望與城市建設(shè)發(fā)展的同向同行。因此，要努力提升居民的參與度，完善多元主體協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)治理共同體。

一是構(gòu)筑多元主體協(xié)同參與的機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)治理的主體不再僅由政府承擔(dān)，韌性城市建設(shè)既需要政府各職能部門參與，也需要企業(yè)和社會(huì)共同努力。賦權(quán)于民，以城市綜合防災(zāi)指揮中心為核心，打造“政府—社會(huì)—居民”的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制和立體化應(yīng)急救援體系，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和居民等參與防災(zāi)救災(zāi)抗災(zāi)之中，推動(dòng)形成社區(qū)場域之中的互幫互助共同體，強(qiáng)化多元主體協(xié)同的機(jī)制。二是在社區(qū)層面廣泛宣傳教育。重視提升社區(qū)動(dòng)員能力，以社區(qū)為基礎(chǔ)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，建設(shè)社區(qū)一體化網(wǎng)格，調(diào)節(jié)內(nèi)外資源?？v向上通過社區(qū)網(wǎng)格打通“最后一公里”，以社區(qū)為媒介鏈接個(gè)人、政府和社會(huì)，橫向上打造社區(qū)共同體，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，配置社區(qū)資源，最大限度抵御風(fēng)險(xiǎn)的正面沖擊?；谛录夹g(shù)、新基建建立貼近群眾、全渠道、有權(quán)威性的媒體宣傳和信息發(fā)布平臺(tái)，面向全社會(huì)開展城市安全知識(shí)宣傳與普及活動(dòng)，建立線上線下雙平臺(tái)的安全文化教育體系，開展普遍的群眾的防災(zāi)抗災(zāi)技巧教育培訓(xùn)和能力培育，增強(qiáng)居民安全意識(shí)，掌握面對各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)基本的求助、自助知識(shí)，尤其是面對災(zāi)害和重大公共衛(wèi)生事件等的求救和自救技能，提升居民助人自助的能力。以“看得見”“摸得著”“用得到”的智慧安全體系承托群眾的信任。三是關(guān)注城市弱勢群體和流動(dòng)人口需求。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下弱勢群體和流動(dòng)人口受到的影響更大，他們可能面對收入不穩(wěn)定、缺乏穩(wěn)定的社會(huì)支持、孤身一人容易產(chǎn)生孤獨(dú)和迷茫等問題。[20]要為他們提供受災(zāi)安置補(bǔ)償和心理疏導(dǎo)，打造城市安全文化軟環(huán)境。

（三）優(yōu)化制度體系，提高治理能力，努力提升組織韌性

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”。治理能力現(xiàn)代化要求治理手段現(xiàn)代化，引入數(shù)字技術(shù)優(yōu)化制度體系，能夠有效助推組織韌性建設(shè)。

一是在宏觀上完善風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急相關(guān)法律體系。建立決策機(jī)制和安全舉證機(jī)制，細(xì)化韌性城市建設(shè)的實(shí)施操作，明確部門權(quán)責(zé)。技術(shù)賦能，建立貫通上下的透明化、公開化、具體化的工作機(jī)制和數(shù)字化、智能化和智慧化的信息分享和溝通平臺(tái)，構(gòu)建社會(huì)數(shù)據(jù)庫，形成“治理主腦”，以技術(shù)推動(dòng)智能化治理，促進(jìn)政府職能部門進(jìn)行客觀分析、科學(xué)決策和精準(zhǔn)施策。二是微觀上調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)班子，建立跨區(qū)域、跨部門的專項(xiàng)工作小組統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設(shè)，以黨建引領(lǐng)為具體抓手，不斷探索基層創(chuàng)新的新路徑。強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦權(quán)，將基礎(chǔ)的“識(shí)別—決策—響應(yīng)—跟蹤與調(diào)整”的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制落實(shí)，提升行政效率，降低治理成本，減負(fù)基層。重視社區(qū)基層，動(dòng)員社區(qū)基層，構(gòu)建從社區(qū)到部門的協(xié)同整治基層安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，從社區(qū)到個(gè)人的協(xié)同參與治理路徑，提高居民獲得感和幸福感。

（四）地區(qū)協(xié)同發(fā)展，多元保障支持，著力提升經(jīng)濟(jì)韌性

城市經(jīng)濟(jì)韌性的提升需要考量城市規(guī)模、城市開放性、科技創(chuàng)新性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元性等，同時(shí)與環(huán)境韌性、社會(huì)韌性、組織韌性相協(xié)調(diào)。因地制宜，推動(dòng)地方開放，尋求異地合作，充分利用內(nèi)外資源和市場，加快欠發(fā)展城市和資源型城市快速轉(zhuǎn)型升級(jí)，重視創(chuàng)新對于經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新基建建設(shè)，打造實(shí)際、適度多元、具競爭力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

因此，一要破除“一畝三分地”的思維模式，統(tǒng)籌城市群和地區(qū)發(fā)展訴求，積極開展城市合作，鼓勵(lì)小城市承接中心城市的功能轉(zhuǎn)移，拓寬地區(qū)經(jīng)濟(jì)增收渠道。二是發(fā)揮大城市的“模范”和“輻射”作用。一方面將大城市防范風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)宣傳和擴(kuò)散，建設(shè)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域共同體；另一方面強(qiáng)化輻射帶動(dòng)作用，各個(gè)城市找準(zhǔn)自己的特色定位，推動(dòng)地區(qū)深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)城市后備資金儲(chǔ)備，多渠道加大對個(gè)人的資金投入保障，災(zāi)中保障居民基本生活需求，災(zāi)后推進(jìn)就業(yè)和個(gè)人損失彌補(bǔ)。三是以多元化模式吸納社會(huì)力量，重視社會(huì)組織在基層社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，增加社會(huì)保險(xiǎn)體系，改變政府中心的單一撥款賑災(zāi)模式，探索災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手段，保障受災(zāi)群眾和弱勢群體的經(jīng)濟(jì)周轉(zhuǎn)能力，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性和靈活性。