打破“推定”：政府—非營利組織互動何以優(yōu)化提升
——基于信號理論的路徑建議

文／孫柏瑛 汪 元

一 引 言

以民間力量興辦慈善事業(yè)在我國具有悠久歷史。近20 余年，非營利組織通過承接政府購買服務(wù)項目，建構(gòu)公私合作伙伴關(guān)系，成為社會治理的重要角色和有益補充。[1]黨的十八大以來，社會組織發(fā)展被納入社會治理創(chuàng)新范疇，黨中央出臺了一系列促進(jìn)其健康有序發(fā)展、推動其參與社會治理的政策舉措，為包括非營利組織在內(nèi)的社會組織發(fā)展提供了基礎(chǔ)性制度保障；在一些地區(qū)和項目中，政府和非營利組織已經(jīng)呈現(xiàn)雙向賦權(quán)、相互嵌入的良好互動狀態(tài)，涌現(xiàn)出一系列創(chuàng)新做法，推動了政社協(xié)同向常態(tài)化、實質(zhì)性、制度性轉(zhuǎn)型。[2]

但從整體看，政府與非營利組織之間非對稱的資源依賴、權(quán)責(zé)模糊、協(xié)同機制缺乏[3]等問題依然存在，非營利組織在社會治理中的作用尚未得到充分發(fā)揮，需要進(jìn)一步探索和優(yōu)化互動路徑。黨的二十大報告指出，完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。[4]在2023 年出臺的《黨和國家機構(gòu)改革方案》[5]中，中央組建社會工作部，以加強對社會治理創(chuàng)新和新社會組織指導(dǎo)，這些都對發(fā)展政府—非營利組織互動關(guān)系提出了更高要求。因此，探究政府—非營利組織互動的形成與演化機制、優(yōu)化互動關(guān)系的策略，是本文對黨中央建構(gòu)社會共同治理架構(gòu)愿景的積極回應(yīng)，具有較大的現(xiàn)實意義。

二 微觀視角下的過程性考察與信號理論

傳統(tǒng)的政府與非營利組織關(guān)系研究大多屬于“理想模型”的建構(gòu)，過分強調(diào)國家或社會某一端的作用，缺乏對現(xiàn)實中多元政社互動形態(tài)的解釋力。21 世紀(jì)以來，國內(nèi)學(xué)者先后提出了分類控制理論[6]和依附理論[7]，雖然很大程度上反映了政社互動的復(fù)雜現(xiàn)實，但較多強調(diào)國家控制而忽視政府的支持與合作面向，隨著時代變化其解釋力已有所降低。近年來，對非營利組織與政府間關(guān)系的論述轉(zhuǎn)向了雙向互動的視角，提出了嵌入、反向嵌入等理論解釋[8]，也關(guān)注到與基層政府合供公共服務(wù)、治理社會團體過程時發(fā)生的“借道”[9]、“雙重委托代理”[10]現(xiàn)象。但現(xiàn)有分析仍主要將非營利組織所代表的社會與國家置于對抗性關(guān)系中，因此其互動優(yōu)化建議也主要局限在以制度規(guī)范政府權(quán)力、建設(shè)人財物的協(xié)調(diào)機制、增強服務(wù)理念等方面，[11]傾向于給出靜態(tài)的、結(jié)構(gòu)性和制度化的解釋和調(diào)適路徑，未能給出針對微觀過程和行動的解決策略，因此需要在下一步研究中轉(zhuǎn)換視角。已有一些文獻(xiàn)認(rèn)識到，政府在為社會提供積極的制度框架外，還應(yīng)充分發(fā)展社會資本，提升非正式關(guān)系，推動建立跨越組織邊界親密的“連接機制”，但對這種相互理解認(rèn)可、抱有積極預(yù)期、分享價值共識的狀態(tài)詳細(xì)描述不足，也缺少過程性的動態(tài)溯源、機制總結(jié)，有待從認(rèn)知和觀念層面進(jìn)一步探討政府—非營利組織互動的微觀行動路徑，給出具體建議。

為實現(xiàn)政府與非營利組織在認(rèn)知層面的相互調(diào)適，Derick W.Brinkerhoff 提出“意圖傳達(dá)”是政社互動的最后環(huán)節(jié)，在完成制度和機制的建構(gòu)后，應(yīng)使用社會公共關(guān)系戰(zhàn)略使參與主體理解意圖、激發(fā)內(nèi)生動力。[12]同樣，張舜禹、郁建興等基于浙江行業(yè)協(xié)會與政府互動案例，總結(jié)了共識性認(rèn)知對政社互動的具體影響機制，政府圍繞治理目標(biāo)，建構(gòu)治理的元議題，推動社會組織響應(yīng)并引導(dǎo)治理對象共同參與。其中，政府與非營利組織之間對議題認(rèn)知的清晰性和行為意向一致性是產(chǎn)生合作與協(xié)同行為的前提。[13]這些研究已觸及認(rèn)知和觀念層面的政社互動基礎(chǔ)，但忽略了制度、行為、認(rèn)知的內(nèi)在聯(lián)系。

引入并透過信號理論分析框架，考慮制度與行為對認(rèn)知的影響，以信息互動、認(rèn)知強化等要素切入，作為考察政社互動良性有序運行的密鑰，將為本文微觀層面上的分析提供新的視角。組織行為學(xué)研究指出，任何行為都可能成為個體或組織的信息載體，即“信號”，信號傳輸會改變接受者的認(rèn)知狀況，進(jìn)而帶來完全不同的反饋和效果。西方學(xué)者已將其應(yīng)用于政府與非營利組織關(guān)系研究中，指出表達(dá)積極明確的官方態(tài)度[14]、設(shè)置參與式流程[15]等制度要素都被認(rèn)為是積極的信號，能促進(jìn)非營利組織積極接受政府信號，推進(jìn)高水平互動。

信號模型將信息傳遞過程凝練為發(fā)信人、信號、接收者、反饋四類要素，遵循順序依次發(fā)生。發(fā)出的信號體現(xiàn)發(fā)信人的潛在特征；信號通過一定渠道借助載體被發(fā)信人接收，這些載體包括行動、文字、語言甚至神態(tài)和表情；而后是信號的接收，主體會經(jīng)過一個觀察、接受并解讀信號的過程，做出決策和選擇；信號的接收者會形成向發(fā)信人的反饋，進(jìn)而形成一個不斷發(fā)展的循環(huán)，使支持或反對的感受、結(jié)論、行為在持續(xù)的正反饋中得以強化。[16]信號理論為觀察政府與非營利組織互動關(guān)系提供了一個微觀和過程型的框架參考，本文將基于本土案例提出符合中國實際、服務(wù)中國現(xiàn)實的政府—非營利組織互動關(guān)系解釋框架。

三 案例概述：政府與非營利組織的互動樣態(tài)

經(jīng)過研究背景和既有文獻(xiàn)的梳理，本文確定了微觀過程性的視角、選用信號理論框架并將優(yōu)化政社互動關(guān)系作為本文的研究問題。接下來將按照信號理論的實踐選取優(yōu)化政社互動關(guān)系的案例，完整勾勒政府與非營利組織間信號傳遞的過程，探究信號傳遞的深度影響，以期為建立良好的政社互動關(guān)系、為提高社會治理效能、健全共建共治共享治理體系提供現(xiàn)實建議。

（一） 案例選擇與背景

本文之所以選擇M 醫(yī)院作為案例，是因為，第一，M 醫(yī)院成立于1993 年，經(jīng)歷了政府與非營利組織互動從改制時的陌生簡單到共建共治共享的緊密聯(lián)結(jié)，是中國政府優(yōu)化與非營利組織 關(guān)系，推動社會治理格局構(gòu)建的縮影。同時筆者對其展開了多次深度調(diào)研，掌握了豐富的一手資料；第二，M 醫(yī)院是東部沿海某地級市醫(yī)院，最初由衛(wèi)生局下屬企業(yè)委員會開辦，是該市紅十字會掛牌醫(yī)院和醫(yī)保定點機構(gòu)，在民政局登記注冊為非營利組織，主營老年康養(yǎng)照護、安寧療護。同時，作為參與公共服務(wù)的非營利組織，由民政、衛(wèi)健、醫(yī)保部門共同管理，既有登記注冊部門，也有監(jiān)管評價部門，還有服務(wù)購買部門，包含了中國政府與非營利組織幾類最經(jīng)典的互動關(guān)系，案例豐富度和典型性好。第三，其對政府存在資源依賴。從資金運作來看，由于安寧療護和大病康復(fù)的業(yè)務(wù)特殊性，病人壓床率高、運營成本大，加之M 醫(yī)院未設(shè)立基金會，完全依靠醫(yī)保資金支撐運作，資金壓力大。從政府角度看，M 醫(yī)院是該市非營利醫(yī)院的優(yōu)秀代表，但體量不大、可替代性強。因此，M 組織與政府之間信息不對稱現(xiàn)象明顯，是依賴信號實現(xiàn)組織互動的非常典型的情形?？傮w來看，M組織與政府的互動豐富度高、案例有典型性，能借此觀察中國政社互動中信號的主要形態(tài)、分析作用機制、給出優(yōu)化建議。

（二） 信號傳遞中的非營利組織認(rèn)知固化與經(jīng)驗判讀

M 醫(yī)院院長Z 從一開始就認(rèn)識到這種對資源依賴的關(guān)系，這種認(rèn)知也潛移默化地形塑了該組織與政府的互動方式。2016 年，民政部門對社會組織的評級標(biāo)準(zhǔn)修訂，社會影響力指標(biāo)占比顯著提升。M 醫(yī)院由于未能對標(biāo)提升，導(dǎo)致蟬聯(lián)多年的5A 級社會組織降級落選，造成此后多年間受到服務(wù)對象質(zhì)疑，運作陷入困境。因此，Z 將其視作一次強烈的信號，認(rèn)為評選降級傳遞了在政府監(jiān)管乃至普遍的管理行為中“完成臺賬”和“對標(biāo)對表”的重要性，需要對照政府標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格完成。這體現(xiàn)出接受者對信號的解讀和判斷過程，形成了對發(fā)信人的經(jīng)驗化理解。在日后價格整治、醫(yī)療廢棄物處理等監(jiān)管行動中，面對長達(dá)數(shù)百項的“對照表”“賦分量表”等量化評價辦法，因有評級過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，調(diào)動了對政府管理“對標(biāo)對表”既往推定對的相似信號反饋，作出遵照執(zhí)行的行為，最終獲得良好政治形象和穩(wěn)定的評級作為正向反饋。以類似的管理行為作為信號，基于上一輪互動中的認(rèn)知積累和已經(jīng)形成的推定接收信號，獲得了發(fā)信人符合預(yù)期的反饋，這些認(rèn)識在不斷的反饋中被固定下來。

（三） 非營利組織形成“推定式互動”與自我限制的互動樣態(tài)

規(guī)律性認(rèn)知的產(chǎn)生和固定成為政府與非營利組織互動的重要環(huán)節(jié)，也使非營利組織陷入“推定式互動”，誤判政策信號，產(chǎn)生自我限制的傾向。2020 年末，在推動病歷電子化過程中，M 醫(yī)院所服務(wù)的中低收入老年群體在接受電子病歷時存在困難。根據(jù)“對標(biāo)對表”的固化認(rèn)知，在接收到細(xì)化的分項指標(biāo)、完成和明確的獎懲規(guī)定等信號時，M 醫(yī)院沒有爭取靈活處理，完全遵照執(zhí)行。在處理信號時，非營利組織基于過往合作協(xié)同的經(jīng)驗，參考遵守能獲得獎勵，違反則面臨懲戒的慣性經(jīng)驗，對類似信號作出相同反饋?；谛盘柕哪嫦蚪庾x，使非營利組織形成一種對政策空間的“推定”并將其作為未來的行動依據(jù)，形成了“推定式互動”。這種“推定式互動”高度符合既往認(rèn)知對信號具有過濾作用的解釋，[17]使非營利組織錯誤理解信號過早退出訴求表達(dá)，為保證資源獲取“自我限制”，政策認(rèn)知始終停留在模糊而存在偏差的“推定”階段。

四 改進(jìn)契機：政府釋放積極信號的類型與作用

本文基于M 組織與政府間信號傳遞過程總結(jié)出“推定式互動”的關(guān)系特征，在2020-2022 年持續(xù)跟進(jìn)觀察發(fā)現(xiàn)，政府通過發(fā)出積極信號破除“推定”，在觀念和認(rèn)知層面推進(jìn)、優(yōu)化互動，形成共建共治共享的社會治理現(xiàn)代化的大格局。

（一） 政府提供作為信號的日常行政規(guī)范，促進(jìn)形成社會組織的心理基礎(chǔ)

既有文獻(xiàn)關(guān)注規(guī)范的政府行為、遵守契約將有效保護非營利組織自主性、提升政府—非營利組織合作水平等機理。本文認(rèn)為，規(guī)范化的運作還具有認(rèn)知層面的信號作用，日常行政使用流程和操作的制度化、透明化會作為積極信號改善非營利組織對政府的態(tài)度，提供良好的制度基礎(chǔ)。

在M 醫(yī)院，醫(yī)保部門對基金年月度使用狀態(tài)的結(jié)算監(jiān)督直接影響醫(yī)保定點單位存續(xù)和下一年度的資金撥付，也因獎勵制度（未違規(guī)者獎勵5%的預(yù)留金）直接與額外的資源支持掛鉤，是非營利組織與政府合作的關(guān)鍵步驟。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，C 市醫(yī)保部門接入了全省統(tǒng)一的醫(yī)療保障結(jié)算平臺，按月更新數(shù)據(jù)，并定期講解各項指標(biāo)和算法；市醫(yī)保局結(jié)算科按月或季度展開結(jié)算公示，在會議上公開公布獎懲名單，并解釋獎懲理由。管理行為因存在專業(yè)算法支撐并受到上級部門監(jiān)督，使社會組織非常安心（訪談編號：20230102Z）；每次在會議上公布每個月的結(jié)算結(jié)果也形成了社會組織響應(yīng)政府政策、實現(xiàn)共建共治的感情基礎(chǔ)（訪談編號：20230102Z）。因此，醫(yī)保部門以日常行政規(guī)范為信號，以專業(yè)的核算指標(biāo)、透明公開的獎懲機制、上級督察展現(xiàn)了合法合規(guī)、嚴(yán)肅認(rèn)真、清晰透明的工作方法和理念要求，并對非營利組織給以正向的反饋，形成了政社互動維系的紐帶和良性循環(huán)機制。

（二） 政府提供作為信號的政策執(zhí)行方式，推進(jìn)社會組織的響應(yīng)效率

靈活的政策執(zhí)行方式傳遞了政策空間的存在和正向的組織優(yōu)勢，促進(jìn)了非營利組織保持互動和探索的積極性。2020 年起，該市醫(yī)保部門在主要醫(yī)療機構(gòu)試點進(jìn)行疾病診斷相關(guān)分組結(jié)算（Diagnosis Related Groups，下簡稱DRGs）改革。由于M 醫(yī)院的服務(wù)對象住院周期長，使用DRGs 結(jié)算將大大減少醫(yī)院的醫(yī)保結(jié)算收入，使運營難以為繼。在2020 年的第一輪改革中，政府規(guī)定M 醫(yī)院于2021 年底完成數(shù)據(jù)上傳和改革，發(fā)出了明確清晰的政策信號。到2022 年年中，大部分醫(yī)療機構(gòu)受疫情影響，完成情況不理想，醫(yī)保部門再次發(fā)布政策，要求在年底落實要求并劃定了時間線。由于了解到各機構(gòu)的特殊情況（訪談編號：20230104X），醫(yī)保部門也多次召開座談會、鼓勵各機構(gòu)“大膽創(chuàng)新落實政策”，開放的態(tài)度作為積極的信號，一些民營醫(yī)院已經(jīng)開始推行改革。數(shù)月后，M醫(yī)院通過改革先進(jìn)案例分享和私下交流了解到，多家民營醫(yī)院采取了分類、分病種改革的方式漸進(jìn)推進(jìn)改革。這種鼓勵交流嘗試，避免嚴(yán)厲負(fù)反饋的政策執(zhí)行方式再次傳遞了積極的信號，進(jìn)一步挑戰(zhàn)了“對標(biāo)對表”的推定。結(jié)合長期以來對醫(yī)保結(jié)算部門專業(yè)性的基礎(chǔ)信任，Z 院長主動向負(fù)責(zé)官員接觸、希望提出符合本組織實際情況的方案和總體意見。

通過多方努力，Z 與醫(yī)保部門結(jié)算科的負(fù)責(zé)人X 進(jìn)行了多次長談。在認(rèn)真傾聽方案、給出專業(yè)性意見并對Z 的努力給予高度肯定后，Z 接收到X“負(fù)責(zé)任”“耐心”“專業(yè)”的基礎(chǔ)性信號。此外，X 還推出“送政策下醫(yī)院”的靈活政策內(nèi)容，進(jìn)行DRGs 改革的宣講，展現(xiàn)了繼續(xù)推進(jìn)改革的積極信號，推進(jìn)了政社協(xié)商互動的積極性。

2022 年底座談會舉辦，會上政府對M 醫(yī)院工作的熟悉和肯定、對醫(yī)保結(jié)算改革和自擬方案的關(guān)心和重視，作為信號使M 醫(yī)院充滿信心——Z 最終堅信，他對DRGs 改革的總體意見會以具體做法的方式固定下來，形成更完善的結(jié)算方案（訪談編號：20221219Z）。

由于政府采用一系列靈活的政策執(zhí)行方式，共同釋放政策協(xié)商空間的信號，最終增強了非營利組織配合政府工作的積極性，促進(jìn)政社關(guān)系下一階段的良性互動。

（三） 政府釋放作為信號的組織吸納，形成與社會組織戰(zhàn)略互嵌的具體方案

開辦組織聯(lián)建活動，協(xié)調(diào)組織間對接、主動開展組織接觸，謀劃組織間戰(zhàn)略互嵌等都可以作為組織吸納的信號，優(yōu)化政社互動關(guān)系。2013 年起，C 市啟動醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，期望在不同等級和功能之間的醫(yī)院之間搭建機制，實現(xiàn)資源互補、信息共享。M 醫(yī)院作為其中唯一的社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)被納入市第二人民醫(yī)院的醫(yī)聯(lián)體中。2013 到2022 年間，醫(yī)聯(lián)體簽署后雙方?jīng)]有實質(zhì)合作。M 醫(yī)院對醫(yī)聯(lián)體的政策規(guī)劃認(rèn)識片面，缺乏主動溝通的能力，錯誤判讀了政府發(fā)出的鼓勵信號。直到2022 年，政府和公立醫(yī)院開辦組織聯(lián)建活動、協(xié)調(diào)組織對接行動，基于積極的溝通信號，續(xù)簽了醫(yī)聯(lián)體協(xié)議，還舉辦了一系列聯(lián)建培訓(xùn)、交流研習(xí)、公眾服務(wù)活動，在其中，政府與公立醫(yī)院的組織吸納行為作為信號發(fā)揮了重要功能。

第一，政府開辦組織聯(lián)建活動提供政策下放基礎(chǔ)。從2021 年初，市政府衛(wèi)健部門和有關(guān)公立醫(yī)院開始在思想政治工作、精神文明創(chuàng)建、黨的組織建設(shè)方面吸納M 醫(yī)院參與，如多場由市文明辦、衛(wèi)健委、公立醫(yī)院舉辦的宣講活動邀請M 醫(yī)院的醫(yī)護代表開展主題分享。這些聯(lián)建雖并不涉及醫(yī)聯(lián)體的核心業(yè)務(wù)，但作為組織吸納的信號，釋放政府在照護老齡人群方面重視M 醫(yī)院的信號，這構(gòu)成了其對政策下放的積極回應(yīng)、積極配合，塑造了政社互動的思想情感基礎(chǔ)。

第二，政府協(xié)調(diào)組織對接行動釋放共建信號。2021 年年中，該市一家具有官方背景的志愿者組織在紅十字會等單位的指導(dǎo)下成立，在確定服務(wù)地點和簽約單位期間，紅十字會與衛(wèi)健委根據(jù)業(yè)務(wù)屬性和運營情況主動協(xié)助該組織與M 醫(yī)院握手對接，建立駐點工作站。即便不在醫(yī)聯(lián)體框架下，政府仍然對M 醫(yī)院提供力所能及的政策支持、協(xié)助對接，釋放了積極的組織整合、共建共治的信號（訪談編號：20221219Z）。黨的二十大報告重點突出加強矛盾風(fēng)險源頭防控化解、加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化等方面的要求，政府為不斷推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化提供了根本指引，也再次釋放了對非營利組織M 醫(yī)院共建共治的信號，開啟了進(jìn)一步的合作希望。

第三，社會組織以明確的組織戰(zhàn)略互嵌增強共建共治共享的效能。第二人民醫(yī)院不僅由副院長帶隊訪問M 醫(yī)院，以主動接觸釋放合作誠意的信號，在洽談細(xì)節(jié)時，還主動規(guī)劃了雙方的合作領(lǐng)域。其所提出的方向與項目均屬于M 醫(yī)院當(dāng)前正在大量開展并存在提升需求的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也是第二人民醫(yī)院未來10 年在優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)、重大項目攻關(guān)方面的發(fā)展方向。將組織間的合作互動項目嵌入提出方的發(fā)展規(guī)劃中通盤考慮，并充分考慮雙方的當(dāng)前情況進(jìn)行理性選擇，這不僅在實然層面有助于具體項目的開展落地，也作為信號傳遞了提出方誠懇考量謀劃的態(tài)度，展現(xiàn)了更加明確清晰且可預(yù)期的互動前景，進(jìn)一步增強了非營利組織的信心，戰(zhàn)略互嵌和謀劃信心，使其高效敲定方案細(xì)節(jié)，指向項目落地。

從聯(lián)建活動到協(xié)調(diào)對接、再到主動接觸、實現(xiàn)戰(zhàn)略互嵌，這些具有組織吸納意涵的信號很快改變了M 醫(yī)院的觀念態(tài)度，增強了政社互動的思想感情基礎(chǔ)，也推動了政府和社會組織共建共治共享具體方案的清晰落地。在2023 年3 月，在政府釋放政策信號空間的基礎(chǔ)上，M醫(yī)院決定在此前確定的合作領(lǐng)域中，圍繞老年康復(fù)和血液透析與第二人民醫(yī)院共同開展線下聯(lián)合問診、病房走訪、簽約建立血管通路工作站和護理聯(lián)合體。政社互動從非營利組織的推定式認(rèn)知，到政府漸進(jìn)的組織吸納信號不斷出現(xiàn)，健全多種治理手段、為具體事務(wù)提供便捷渠道、暢通公開信息，最終在政府的引導(dǎo)下，實現(xiàn)了認(rèn)知的改變，助力政府與社會組織共建共治共享提“智”增效。

（四） 政府釋放作為信號的政治吸納，形成政社共識的共建共治共享治理格局

邀請參加政治協(xié)商會議等釋放了政治吸納的信號，使非營利組織產(chǎn)生對社會治理的身份認(rèn)同和結(jié)構(gòu)認(rèn)同，自發(fā)服從政府主導(dǎo)引領(lǐng)，以更積極的心態(tài)參與共建共治共享的社會治理格局。M 組織負(fù)責(zé)人于2023 年2 月受邀首次列席區(qū)政治協(xié)商會議，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織了本區(qū)域養(yǎng)老規(guī)劃的專門討論，聽取了包括M 醫(yī)院在內(nèi)的各類民間組織、醫(yī)療和養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)基層列席代表的意見，成為政府對非營利組織釋放的政治吸納信號，使非營利組織從根本上發(fā)生了認(rèn)知的改觀，形成了身份與結(jié)構(gòu)的兩種認(rèn)同。

第一，在政治吸納的形式與內(nèi)容上，允許非營利組織參與養(yǎng)老規(guī)劃的討論更作為明確的信號釋放了共建共治的立場，讓非營利組織在正式、法定的政策過程中有了表達(dá)意見的機會。政治協(xié)商會議作為黨和政府團結(jié)社會力量的重要機制，長期以來沒有把民間非營利組織納入政治資源配置和政治協(xié)商參與的范疇[18]，邀請參與政治協(xié)商傳遞了政府認(rèn)可非營利組織作為一類具有對話價值、可以納入政治體系的協(xié)作對象開展共建共治，釋放了政府對非營利組織屬性本身的認(rèn)可（訪談編號：20230102Z），打消了2 年前在身份和社會價值方面的“焦慮”（訪談編號：20201130F）。此外，對M 組織而言，參與覆蓋本組織的政策修改討論本身，尤其是由主要領(lǐng)導(dǎo)向其確定時間線與路線圖傳遞了身份信號，即政府將非營利組織作為潛在的政策執(zhí)行者進(jìn)行意見收集、制度設(shè)計和權(quán)責(zé)分配，傳遞了政府廣泛聽取基層代表意見的信號，也產(chǎn)生了一種合作必將落地并長期維系的強烈指向，使得非營利組織最終產(chǎn)生了對共建共治共享治理格局的“身份認(rèn)同”。

第二，從政治吸納發(fā)生的結(jié)構(gòu)上來看，政府積極推行“送上門”的政策服務(wù)，積極構(gòu)建完善共建共治共享的社會治理制度工作的大格局。Z 所描述的政治協(xié)商會議的現(xiàn)場容納了區(qū)政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)、具有法定代表身份的社會各界人士、出臺和落實政策的職能部門官員、作為服務(wù)對象的基層代表、同樣擔(dān)負(fù)政策落實責(zé)任的公立醫(yī)療機構(gòu)。政府部門在充分聽取來自上述各方面代表的不同意見后，對政策做出了明確的調(diào)整，主動承接辦理，從源頭上整體解決矛盾。在這個既是實體的會場，又通過代表性結(jié)構(gòu)建構(gòu)出濃厚象征寓意的會議中，政府居于討論中心，也通過這一結(jié)構(gòu)傳遞了其居于社會治理體系中心的信號。在被吸納進(jìn)入政治機構(gòu)、參與政治活動的過程中，以Z 為代表的非營利組織管理者真實感受到并認(rèn)同政府對社會治理各主體的聯(lián)結(jié)、整合、引領(lǐng)的主導(dǎo)作用（訪談編號：20230102Z），形成了對共建共治共享社會治理格局的“結(jié)構(gòu)認(rèn)同”與政社共識。

綜上所述，縱觀M 組織與政府的互動歷程，政府通過不斷的信號釋放逐步推動了互動的優(yōu)化，包括在規(guī)范運作中改善基礎(chǔ)印象、在推進(jìn)改革政策時靈活處理、在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)中推動組織吸納，非營利組織對政府在行動能力、統(tǒng)籌能力與意愿等具體方面安全放心——而這一階段的政治吸納則更加明確地呈現(xiàn)了政府對整個社會治理體系的領(lǐng)導(dǎo)，不僅具備統(tǒng)籌引領(lǐng)能力，還具有穩(wěn)定性的框架（政協(xié)會議和行動綱要）。因此，這些信號向非營利組織傳遞了穩(wěn)定的預(yù)期，即被整合納入以政府為核心的新社會治理體系具有良好穩(wěn)定的前景、沒有身份和結(jié)構(gòu)上的障礙，將社會治理現(xiàn)代化推向了更高的水平與狀態(tài)。

五 打破“推定”與優(yōu)化社會治理共建共治共享的漸進(jìn)策略

從M 醫(yī)院與政府互動的歷程來看，本文總結(jié)了非營利組織對政府的“推定式認(rèn)知”和自我限制；也觀察到，政府以規(guī)范的日常管理行為、靈活開放的政策執(zhí)行過程、展現(xiàn)尊重并積極互嵌的組織吸納方式、包容整合的政治吸納方式作為信號向非營利組織發(fā)出，傳遞了互動基礎(chǔ)、可信程度、共贏前景等信息，打破了此前形成的、具有自我限制性的“推定”。以發(fā)出信號“打破推定”的互動—反饋方式，為社會治理共建共治共享打下更加清晰和穩(wěn)固的基礎(chǔ)，對于提升社會協(xié)同水平、做好黨組織與各級政府的思想引領(lǐng)工作、發(fā)揮好社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、自治良性互動具有重大的現(xiàn)實意義，最終匯聚成推動健全共建共治共享的社會治理制度、提升治理效能的強大合力。

（一）從社會共建共治共享的根源來看，推定性認(rèn)知和互動孕育于組織間的非對稱關(guān)系

作為在性質(zhì)、目標(biāo)、運作規(guī)則等均存在較大不同的兩類組織，信息不對稱本就是政府與非營利組織互動的嚴(yán)重阻礙。但由于兩者間還存在不對稱的資源依賴關(guān)系，非營利組織會非常關(guān)注在統(tǒng)一監(jiān)管政策下向政府溝通求證、爭取靈活空間帶來的各方面成本乃至風(fēng)險，也需要將風(fēng)險成本與解決組織自身困境的收益進(jìn)行比較才能做出決策。這構(gòu)成了一個近乎悖論的狀態(tài)：因為缺乏信息形成推定，基于推定對信號作出誤判、限制互動的輪次和范圍、低估收益而高估風(fēng)險，最終退出互動，進(jìn)一步加劇了信息缺乏。

（二）在逐漸打破推定的過程中，政府釋放信號，推動了社會治理水平的漸進(jìn)改善

信號是信息不對稱條件下實現(xiàn)溝通的載體和橋梁。案例已經(jīng)表明，在非營利組織陷入“推定式互動”和自我限制的情境下，需要政府持續(xù)釋放明確信號，雙方才有可能不斷相向而行、挑戰(zhàn)并打破保守悲觀的“推定”。在過程中，非營利組織還可能做出“求證”式的試探性互動，如在DRGs 改革中的求見、溝通，需要以各種方式維系在觀念和認(rèn)知上的積極轉(zhuǎn)向，讓積極信號與積極反饋相互影響、形成循環(huán)，推動互動逐漸破冰、協(xié)同水平螺旋上升。

（三） 在以多次運用信號優(yōu)化互動的整體過程中，政社互動策略呈現(xiàn)出漸進(jìn)性和權(quán)變性的特征

日常運作規(guī)范化的信號提供了良好印象和互動基礎(chǔ)，政策靈活執(zhí)行的信號破除“對標(biāo)對表”的固化認(rèn)知，也深化了專業(yè)、創(chuàng)新、富于關(guān)切的政府形象，組織和政治吸納進(jìn)一步讓非營利組織認(rèn)知了政府在治理結(jié)構(gòu)中的角色，從普遍意義上改善了對政府的態(tài)度與觀感，對未來的政社協(xié)同互動產(chǎn)生了清晰明確的預(yù)期。這三次策略性運用信號的背后，一方面是逐漸上升的理解水平、信任程度和親密狀態(tài)，另一方面卻隱含著截然不同甚至相互矛盾的邏輯。第一次強調(diào)規(guī)則理性和科層運作方式的行動邏輯，第二次政策靈活執(zhí)行中強調(diào)的則是參與式治理、協(xié)商對話邏輯，而在第三次和第四次的信號釋放中，附加了以共同目標(biāo)為牽引、構(gòu)建和參與治理網(wǎng)絡(luò)的公共治理邏輯。在面對不同的政社互動階段、挑戰(zhàn)梗阻時發(fā)出不同的信號，權(quán)變地展現(xiàn)政府的不同特質(zhì)和面向，促進(jìn)政社互動逐步邁向更高水平。

六 余 論

至此，本文從信號行為角度，初步得到政府—非營利組織互動優(yōu)化路徑的結(jié)論，形成以信號打破推定、漸進(jìn)改善觀念、為合作協(xié)同提供良好基礎(chǔ)的理論解釋。本文結(jié)合真實案例，將知覺和觀念維度納入了政社互動關(guān)系研究，認(rèn)為政社互動會受到認(rèn)識上的“推定”和自我限制影響，而優(yōu)化互動協(xié)同的努力不能脫離認(rèn)知的改善和調(diào)適，可以通過行政規(guī)范、執(zhí)行方式、組織吸納和政治吸納等方式發(fā)出信號，逐步提升合作水平。

需要特別說明的是，本文所發(fā)現(xiàn)的結(jié)論、提出的建議都是圍繞著共建共治共享的社會治理制度而展開，也揭示了在制度主義的路徑之外，不同治理主體之間建立聯(lián)結(jié)、改善印象、維持關(guān)系需要復(fù)雜、細(xì)微且富于耐心的努力。雙方的互動關(guān)系改善具有漸進(jìn)性和權(quán)變性，對于政府而言，每一個行為都在互動中會成為信號、可能會帶來非營利組織的錯誤推斷和主動回避，還會對下次互動造成影響；對于非營利組織而言，缺少對政府積極信號的識別、捕捉能力，造成了大量額外成本、影響后續(xù)合作項目開展。因此，需要根據(jù)不同階段持續(xù)釋放積極信號，久久為功，才有可能像M 組織一樣，逐步進(jìn)入社會治理的整體框架、更新對政府的認(rèn)知，構(gòu)建起良性循環(huán)的互動關(guān)系與治理格局。雙方的互動關(guān)系還需要黨組織、公立機構(gòu)等其他主體共同參與，成為信號傳遞者，甚至主動構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)、成為信號本身，才有可能成功搭建交流互動的橋梁、營造良好的協(xié)同治理生態(tài)。可見，共建共治共享的社會治理制度與格局并不是一蹴而就的，也不是憑某一主體的力量所能完成的，需要堅持系統(tǒng)思維、通盤謀劃、推進(jìn)、調(diào)整，為優(yōu)化新時代中國的國家與社會關(guān)系、建成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體提供強大助力。

圖1 政府與非營利組織互動基于信號的優(yōu)化策略