農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設研究

朱 寧

（中國農業(yè)科學院 農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

一、引言

農村老齡化水平高于城鎮(zhèn)，據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，農村60 歲及以上老人的比重為23.81%，比城鎮(zhèn)高7.99%，農村已進入中度老齡化階段，農村老齡化基數(shù)大、速度加快、家庭空巢化加劇、女性占比高、未富先老等新特征凸顯[1]。農村老齡化所帶來的養(yǎng)老問題成為政府和學術界共同關心的焦點問題，尤其是隨著大量農村青壯年勞動力外出務工或轉移進城，農村留守老人、空巢老人的養(yǎng)老矛盾比較突出，“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”是亟待補齊的民生短板[2-3]。由于農村家庭規(guī)模小型化和核心化、代際分居、子女不在老人身邊以及傳統(tǒng)“孝道”對子女約束力降低等原因，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的保障功能弱化，農村養(yǎng)老已然不能僅靠家庭獨立完成[4-8]，農村養(yǎng)老服務需求與日俱增，需要專業(yè)人才支撐農村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，亟需培養(yǎng)一批高素質、專業(yè)化、職業(yè)化的農村養(yǎng)老服務人才，打造一支與農村養(yǎng)老服務需求相適應的人才隊伍，但目前農村養(yǎng)老服務人才隊伍規(guī)模偏小、整體素質不高、持證率較低、人員流失嚴重，人才供需矛盾突出，遠不能滿足農村養(yǎng)老的客觀需求[9-10]。基于以上背景，現(xiàn)階段有必要摸清農村養(yǎng)老服務人才隊伍研究進展，梳理現(xiàn)狀、問題及對策等方面的研究成果，這將有利于為相關研究提供文獻支撐，也能在已有研究的基礎上，提出加快建設農村養(yǎng)老服務人才隊伍的對策建議。

二、現(xiàn)狀與問題

（一）農村養(yǎng)老服務人才隊伍現(xiàn)狀

已有研究表明，我國在農村養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)及技能提升方面做了一些工作，但與農村養(yǎng)老服務需求及要求相比，還有差距亟待彌補和滿足。

1.農村養(yǎng)老服務人才供需有缺口。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農村60 歲以上人口達到了1.21 億，并呈現(xiàn)出緩慢增加的趨勢，由此產生的農村養(yǎng)老問題成為社會各界關注的熱點，尤其是失能、半失能農村老年人的養(yǎng)老問題更是關注的焦點。據(jù)調研顯示，每位護理人員能夠照料的老人，合理數(shù)量是3～4 位，但農村的護理人員照料的老人數(shù)量遠超合理數(shù)量，在高強度的工作下，服務水平難以保證[11-12]，而且大多數(shù)的管理人員是護理人員，缺乏管理經驗，農村養(yǎng)老機構管理不善。

2.農村養(yǎng)老服務僅能滿足老年人基本需求。現(xiàn)有的農村養(yǎng)老服務人員大都是農村婦女，年齡偏大、文化水平有限、專業(yè)知識技能不強，靠經驗提供養(yǎng)老服務，未接受過系統(tǒng)化、專業(yè)化的技能培訓，持證上崗率低[13]，也就能夠保證農村老年人吃飯、穿衣、住宿等基本物質生活需求，對于老年人需要的娛樂、人文關懷等心理層面的需求基本無法保證[12][14-15]。

3.農村養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)已有進展。目前，我國開設老年服務與管理專業(yè)的院校有170 多所，大部分為職業(yè)院校[13]，年招生規(guī)模約5 000 人，畢業(yè)生存在職業(yè)認可度低以及流失率高等問題。農村養(yǎng)老服務人才培訓在有關部門的培訓項目中有涉及，但并非獨立的培訓內容或項目[12][16-18]。

（二）農村養(yǎng)老服務人才隊伍存在的問題

我國農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設的問題集中表現(xiàn)在人才供需矛盾突出、專業(yè)性不強以及培養(yǎng)機制不健全，人才專業(yè)化、職業(yè)化水平有待提升。

1.人才供需矛盾突出。由于我國缺乏對農村養(yǎng)老服務人才的培育，導致目前農村養(yǎng)老服務人才供給明顯不足，護理人員和管理人員缺口明顯，人才供需結構嚴重失衡[19]，已成為農村養(yǎng)老服務體系的短板。原因在于：一是農村養(yǎng)老服務人才工資待遇差、生活環(huán)境與城市有差距[11]，農村養(yǎng)老服務機構招聘人才有困難，專業(yè)人才-引不來、留不住問題嚴重；二是與城市相比，農村老人的護理工作強度更大，而且工作環(huán)境差距明顯，缺乏職業(yè)發(fā)展空間，幾乎沒有職業(yè)上升渠道；三是農村養(yǎng)老服務人才缺乏職業(yè)榮譽上的認同[20]，有關部門、服務對象以及委托對象沒有對人才給予應有的重視和尊重；四是養(yǎng)老服務人員責任大、職業(yè)風險高，缺乏職業(yè)保障，導致人才流動頻繁，流失率高[15][20-22]。

2.人員專業(yè)性不強。隨著農村青壯年人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移以及“養(yǎng)兒防老”模式難以為繼，近些年農村養(yǎng)老服務需求激增，但我國農村養(yǎng)殖服務的供給卻處于起步階段，養(yǎng)老服務人員數(shù)量明顯不足，而且僅有的服務人員還存在素質能力、服務水平與養(yǎng)老需求不匹配，服務覆蓋面不高等問題。由于缺少專門對農村養(yǎng)老服務人員的正規(guī)化、專業(yè)化的免費或者低費用培訓或學歷教育，使得現(xiàn)有的服務人員技能不精，娛樂學習服務、人文關懷服務以及健康養(yǎng)生服務大都難以提供，服務效果和質量較差[19-20][23]。此外，農村養(yǎng)老服務具有公益性、基礎性、長期性等特點，農村養(yǎng)老服務機構大都是政府部門主導建設及運營，專業(yè)化的運營管理人員配備不夠，而且老年人需要支付的費用偏高，農村養(yǎng)老服務機構老年人入住率較低，往往處于長期虧損經營的狀態(tài)[15][24]。

3.人才培養(yǎng)機制不健全。目前農村養(yǎng)老服務還沒有建立完善的崗位培訓機制，缺乏完善的課程體系[11]，在人才培養(yǎng)上較多問題：一是缺少專門培訓，在各部委以及各級政府推出的農業(yè)農村人才培育計劃、項目、行動中，鮮有對農村養(yǎng)老的培訓。各級政府缺乏專項資金的支持[20]，使得該方面的培訓無法開展。二是培訓教材缺乏。農村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老有差異，缺少專門針對農村養(yǎng)老服務的培訓教材、課程標準和大綱。三是培訓周期短。農村養(yǎng)老服務技能并非幾天或半個月的培訓就能掌握，僅有的培訓基本上都是短期培訓，較長期的，尤其是學歷性的培訓極少。四是培訓內容設置不全面。在農村養(yǎng)老服務人員培訓內容中未設置服務意識和奉獻精神等方面的思想教育課程[11][15]。

三、國際經驗與建設舉措

（一）養(yǎng)老服務人才隊伍建設國際經驗

國外部分國家農村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務人才實行一體化培養(yǎng)，已有的典型做法可為我國建設農村養(yǎng)老服務人才隊伍提供有益借鑒：一是養(yǎng)老服務有法可依。日本頒布《社會福祉士以及介護福祉士法》[25-26]，明確了看護福祉士的社會地位，并從法律層面規(guī)定了養(yǎng)老服務人才的待遇和各種鼓勵政策。二是養(yǎng)老服務人才分層、分類培養(yǎng)。日本、澳大利亞制定了層次分明的養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)標準，經過培訓，才能取得工作資格[9]。德國在養(yǎng)老服務人才的培養(yǎng)上采用“雙軌制”模式，既重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，也重視護理助手的培養(yǎng)。三是養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)理論與實踐相結合。美國注重培養(yǎng)養(yǎng)老服務人才理論知識與實踐相結合的能力。英國規(guī)定養(yǎng)老服務人員達到培訓時長要求以及具有實踐操作經驗后，才能認證護理資格。四是養(yǎng)老服務人才職業(yè)道德培養(yǎng)。英國對養(yǎng)老護理人才的要求不僅體現(xiàn)在專業(yè)能力上，還體現(xiàn)在對職業(yè)道德的要求上，通過多樣化的方式提升人才的職業(yè)道德水平[11][26]。五是構建養(yǎng)老服務專業(yè)人才職業(yè)資格認證體系。日本構建了養(yǎng)老服務專業(yè)人才職業(yè)資格認證體系[26]，既認定了人才的身份，并認定了人才服務質量和水平。六是對養(yǎng)老服務人才按需定崗。奧地利根據(jù)老年人需求設置工作崗位，設置了護理師、營養(yǎng)師、心理咨詢師、質量管理師等多種專業(yè)技術崗位[9]。

（二）農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設舉措

為了解決農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設存在的問題以及滿足農村養(yǎng)老服務需要，已有研究借鑒國際經驗，提出了涉及強化人才培養(yǎng)、本土人才作用發(fā)揮、福利待遇提高、多元化供給服務以及增強人才榮譽感等方面的政策舉措。

1.強化農村養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)。有關部委以及各級政府要重視農村養(yǎng)老服務人才的培養(yǎng)，將農村養(yǎng)老服務培訓納入現(xiàn)有的培訓項目或新設培訓項目，設立農村養(yǎng)老服務培訓專項[27-28]，制定完備的農村養(yǎng)老服務課程體系，以養(yǎng)老專業(yè)技能為導向，制訂課程標準[13]。充分發(fā)揮養(yǎng)老服務結構、高職院校、職業(yè)培訓機構以及行業(yè)協(xié)會，在農村養(yǎng)老服務人才培訓中的積極作用。鼓勵高校產教融合、校企合作，專門設立農村養(yǎng)老專業(yè)以及擴大招生，較短時間內培養(yǎng)一批專業(yè)化的農村養(yǎng)老服務人才[11][19-20][28]。

2.發(fā)揮本土人才以及志愿者的作用。通過“線上+線下”，宣傳農村養(yǎng)老知識及專業(yè)化服務，提升農村居民養(yǎng)老意識以及養(yǎng)老服務認知，引導有愿承擔養(yǎng)老服務工作的農村居民進入農村養(yǎng)老服務行業(yè)。發(fā)揮村醫(yī)作用，給村民普及養(yǎng)老和醫(yī)療保險知識。地方職業(yè)教育機構設置養(yǎng)老服務相關專業(yè)，定向培養(yǎng)農村青年，切實打造一支本土本鄉(xiāng)靠得住的養(yǎng)老服務人才隊伍[12][20]。嘗試組建農村養(yǎng)老志愿者服務組織，為農村老年人提供生活照料、娛樂學習、人文關懷等方面的公益服務[24]。

3.全方位提高人才福利待遇。提高農村養(yǎng)老服務人才工資福利待遇[11]，健全職業(yè)評級機制。規(guī)范農村養(yǎng)老服務專業(yè)技術崗位設置，打通職業(yè)發(fā)展通道，實現(xiàn)技術職務晉升，不斷改善工作環(huán)境，提高農村養(yǎng)老服務人才的社會地位[19]。加強勞動保護，降低從業(yè)風險，在全社會營造尊重農村養(yǎng)老服務人才的良好氛圍[12]。建立健全農村養(yǎng)老服務職業(yè)技能證書鑒定機制，支持和鼓勵農村養(yǎng)老服務人才申報相關職業(yè)認定證書[20]。

4.倡導農村養(yǎng)老服務多元化供給。各級政府在重視農村養(yǎng)老的同時，對農村養(yǎng)老的支持至少要等同于城市養(yǎng)老，要拿出“真金白銀”用于農村養(yǎng)老服務機構建設、服務設施購置以及服務人才引進[24]。探索采取PPP 模式，在政府主導和監(jiān)督下，鼓勵和支持社會資本參股、合資、租賃等方式，在農村建設養(yǎng)老機構、提供養(yǎng)老服務[20]。

5.增強農村養(yǎng)老服務人才榮譽感。在有關部委以及各級政府開展的行業(yè)技能大賽中專門設立或農村養(yǎng)老服務的競賽，對獲獎人才進行宣傳報道，在社會引起廣泛關注和引導人才進入農村養(yǎng)老服務行業(yè)。鼓勵各地開展優(yōu)秀農村養(yǎng)老服務人才的評選活動，并宣傳工作業(yè)績和感人事跡，弘揚社會正能量[13][20]。

四、研究述評與發(fā)展對策

（一）研究述評

通過對研究現(xiàn)狀的梳理，學界需要加強對農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設的研究，已有成果已經肯定了農村養(yǎng)老服務人才的重要性，提出了有針對性的發(fā)展對策，為我國農村養(yǎng)老服務人才隊伍的建設提供了基本方向以及政策依據(jù)?？偟目?，目前的農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設有以下三方面值得關注。

1.農村養(yǎng)老服務人才供給缺口大。農村老年人對養(yǎng)老服務的需求越來越大，但人才供給始終未達到要求，主要是因為：一是缺乏專門的培訓項目和渠道，有關部門在農業(yè)農村人才培訓項目、計劃中缺少對養(yǎng)老服務的培訓。二是高校及職業(yè)院校養(yǎng)老服務專業(yè)設置少、招生規(guī)模小，高素質養(yǎng)老服務人才供給少。三是因養(yǎng)老服務勞動強度大、工資待遇差、社會認同度低、晉升渠道少，報考養(yǎng)老服務專業(yè)的人少，愿意從事養(yǎng)老服務的人也少。四是農村與城市的生活環(huán)境、工作環(huán)境、福利待遇、晉升機會等均有差距，農村養(yǎng)老服務人才引不來、留不住。

2.農村養(yǎng)老服務人才供給多元化。農村養(yǎng)老服務人才的供給有以下四個來源：一是有關部門的農村養(yǎng)老服務人才培訓項目，結業(yè)后獲取執(zhí)業(yè)證書的人才。二是高校及職業(yè)院校培養(yǎng)的專業(yè)的養(yǎng)老服務人才。三是從城市引進到農村的養(yǎng)老服務人才。四是農村養(yǎng)老服務志愿者隊伍。

3.農村養(yǎng)老服務人才政策的系統(tǒng)創(chuàng)建。農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設需要系統(tǒng)謀劃、整體施策，培養(yǎng)政策解決人才短缺問題，引進政策解決人才引不來、留不住的問題，管理政策規(guī)范人才隊伍建設，使用政策為人才提供用武之地，評價政策保障人才待遇及晉升，支持政策為人才提供創(chuàng)業(yè)扶持及服務，激勵政策營造人才發(fā)展良好環(huán)境。

（二）發(fā)展對策

基于以上述評，在對人才隊伍建設相關理論梳理的基礎上，系統(tǒng)理解和應用習近平總書記關于新時代人才工作的新理念新戰(zhàn)略新舉措，從人才隊伍建設全鏈條的角度，嘗試構建農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設的政策體系，提出能夠建設素質優(yōu)良、數(shù)量充足、結構合理、作用凸顯的農村養(yǎng)老服務人才隊伍的發(fā)展對策。

1.加強人才培養(yǎng)。完善農村養(yǎng)老服務人才教育培訓體系，數(shù)量與質量并重，采取“訂單培養(yǎng)、定制培養(yǎng)、定向培養(yǎng)、定點培養(yǎng)”系列舉措，擴大人才培養(yǎng)規(guī)模和覆蓋面，專門針對農村養(yǎng)老服務人才設立培養(yǎng)項目，并在有關農業(yè)農村人才培養(yǎng)項目、行動、計劃中專設農村養(yǎng)老服務培養(yǎng)課程。完善學科體系，鼓勵高校及職業(yè)院校（含技工學校）增設養(yǎng)老服務專業(yè)和課程，擴大招生規(guī)模，對接養(yǎng)老服務機構，建立實習基地，增強學生實踐經驗積累。

2.注重人才引進。把人才引進作為當前農村養(yǎng)老服務人才數(shù)量質量雙提升的重要手段，樹立階段性用才理念，為引進人才提供必要的工作生活條件，各地因地制宜提供力所能及的福利待遇，激勵人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)從事農村養(yǎng)老服務行業(yè)。

3.創(chuàng)新人才管理。研究制定農村養(yǎng)老服務人才認定標準，做好人才分類分級統(tǒng)計，建立中央有關部門統(tǒng)籌設計、各地建設運維的農村養(yǎng)老服務人才數(shù)據(jù)庫，配套建設人才管理服務系統(tǒng)，管理與服務協(xié)同推進，管好人才的同時，為人才做好服務。

4.強化人才使用。農村養(yǎng)老服務人才隊伍建設要符合當?shù)貙嶋H，與當?shù)剞r村養(yǎng)老需求、建設的養(yǎng)老項目相適應，為人才提供發(fā)展平臺。建立農村養(yǎng)老服務人才統(tǒng)籌使用制度，推行一體化配備和管理。建立健全農村養(yǎng)老服務人才發(fā)展機制，為人才提供晉升渠道和發(fā)展空間。

5.完善人才評價。建立健全專門針對農村養(yǎng)老服務人才的職業(yè)技能等級認定機制，在農村養(yǎng)老服務人才職業(yè)資格評價、職務職稱晉升和職業(yè)技能鑒定等方面給予優(yōu)惠政策或區(qū)別于城市養(yǎng)老服務人才的特殊政策，嘗試設置特設崗位，加快補充農村養(yǎng)老服務緊缺人才。

6.增強人才支持。為農村養(yǎng)老服務人才創(chuàng)業(yè)提供培訓、項目、資金、土地、稅費減免等方面的系統(tǒng)性服務、一體化配置，并為農村養(yǎng)老服務人才提供繼續(xù)教育、集中培訓、職業(yè)技能認定、職稱申報等服務。

7.強化人才激勵。實行農村與城市養(yǎng)老服務人才在教育醫(yī)療、社會保障、福利待遇等方面的無差別政策，并基于農村養(yǎng)老服務強度大、難度大等特點，給予農村養(yǎng)老服務人才更多的福利待遇。通過優(yōu)秀人才評選、職業(yè)技能競賽等渠道，以賽促訓、以賽提能、以賽代獎，選樹一批農村養(yǎng)老服務人才先進典型，提升養(yǎng)老服務人才的職業(yè)榮譽感和社會認同感。