土地經(jīng)營權(quán)出租客體的屬性辨析及應(yīng)用意義

崔夢(mèng)溪

(北京大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100871)

一、問題的提出:權(quán)利租賃抑或承包地租賃

一般來說,租賃合同的客體存在有體物和無體物兩個(gè)類型,使租賃合同分別形成有體物租賃和權(quán)利租賃兩種形態(tài),涉及租賃法律關(guān)系者必?fù)衿湟?。土地所有?quán)人向使用人出租農(nóng)地并形成有體物租賃關(guān)系,是國際上的普遍做法。在我國,2018年修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)第36條將土地承包經(jīng)營權(quán)人出租形式的流轉(zhuǎn)表述為“土地經(jīng)營權(quán)出租”,第40、41條又規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的再出租。由此可能形成兩個(gè)階段的租賃關(guān)系:一是承包方將其土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;二是獲得土地經(jīng)營權(quán)的主體有權(quán)再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),二者均形成權(quán)利租賃的外觀(1)一般認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)人以出租方式再流轉(zhuǎn)行為,構(gòu)成對(duì)原承包權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人租賃關(guān)系的轉(zhuǎn)租(如王洪平.民法視角下土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的規(guī)范分析 [J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2020,60(1):29-39)。本文認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)人的出租行為創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán),與土地經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)中的租賃行為具有租賃客體的同一性。本文選擇以土地承包經(jīng)營權(quán)人的出租行為(而非具有從屬地位的轉(zhuǎn)租)為分析對(duì)象,遵從立法表述,稱為“土地經(jīng)營權(quán)出租”。。2021年3月修訂的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也遵循了這一表述。但是,現(xiàn)行法沒有作出對(duì)于權(quán)利租賃的特殊規(guī)定。在法律適用上,土地經(jīng)營權(quán)出租法律關(guān)系以《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)有體物租賃規(guī)范為基礎(chǔ),適用《農(nóng)村土地承包法》的特別法規(guī)范?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條僅統(tǒng)一規(guī)定了出租、入股等土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)原則,除了備案規(guī)定外,未設(shè)計(jì)專門適用于出租的特殊規(guī)則?！睹穹ǖ洹泛贤幰矝]有對(duì)土地經(jīng)營權(quán)出租作出新的規(guī)定。由此形成土地經(jīng)營權(quán)出租法律適用的難題。在農(nóng)業(yè)管理過程中,2021年9月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合制定的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租合同(示范文本)》第2條明確,租賃對(duì)象是“土地經(jīng)營權(quán)”,卻也在其他條款中多次表述為“租賃土地”。土地經(jīng)營權(quán)出租的不同立法預(yù)設(shè)將產(chǎn)生不同的法律效果,如預(yù)設(shè)為有體物租賃,《民法典》租賃規(guī)則的效率價(jià)值可能與農(nóng)地租賃的政策目標(biāo)不完全契合;如預(yù)設(shè)其為外觀表述的“權(quán)利租賃”,則會(huì)發(fā)生現(xiàn)行規(guī)則的缺位問題。土地經(jīng)營權(quán)出租客體不明,進(jìn)而產(chǎn)生《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》不協(xié)調(diào)的法律適用窘境,同時(shí)為法律解釋帶來疑問:是否有必要在未來的司法解釋中配置特殊的權(quán)利租賃規(guī)則,使土地經(jīng)營權(quán)出租合同成為獨(dú)立于有體物租賃合同的特殊類別?

進(jìn)入民法典時(shí)代,法典化形成的體系化思維具有體現(xiàn)法內(nèi)在價(jià)值的規(guī)則整合能力,能夠以包容性嫁接外部的特別法規(guī)范,并解釋同一立法目的下特殊規(guī)則的本體內(nèi)涵。土地經(jīng)營權(quán)出租制度體現(xiàn)了“三權(quán)分置”政策中“以人民為中心”的發(fā)展思想[1]?！巴恋亟?jīng)營權(quán)”概念入典,僅僅是“土地經(jīng)營權(quán)出租”轉(zhuǎn)變?yōu)槊穹ㄒ?guī)則體系組成部分的開始。通過規(guī)范解釋促進(jìn)一般法與特別法的銜接,是《民法典》實(shí)施的重要任務(wù)。對(duì)土地經(jīng)營權(quán)出租客體的辨析,將在民法規(guī)范體系下促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)出租的有序適用。

目前,既有研究文獻(xiàn)對(duì)“土地經(jīng)營權(quán)出租”的表述各異。筆者檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn),以“農(nóng)地出租/租賃”為題的論文達(dá)87篇,而以“土地(承包)經(jīng)營權(quán)出租/租賃”為題的論文僅12篇(2)檢索時(shí)間2022年5月30日。。學(xué)者對(duì)土地經(jīng)營權(quán)出租客體的表述可歸納為三類:第一,農(nóng)地租賃。例如,有學(xué)者表述為“在‘三權(quán)分置’下,土地承包經(jīng)營權(quán)的承租人取得對(duì)承包地的經(jīng)營權(quán),可以稱為土地承租經(jīng)營權(quán)”[2-3]。第二,權(quán)利租賃。例如,有學(xué)者主張“租賃合同以租賃物為客體,土地經(jīng)營權(quán)租賃合同則以權(quán)利為客體,屬于權(quán)利租賃”[4]。第三,不區(qū)分(混淆)。多數(shù)學(xué)者沒有刻意區(qū)分租賃客體,文獻(xiàn)相關(guān)用語呈現(xiàn)“權(quán)利租賃”與“承包地租賃”選擇上的任意和反復(fù)。在研究內(nèi)容上,學(xué)界較少對(duì)土地經(jīng)營權(quán)出租客體問題進(jìn)行深入的討論。

理論上的認(rèn)知混亂也延伸到司法實(shí)踐中,土地經(jīng)營權(quán)出租客體不清使裁判依據(jù)不統(tǒng)一。首先,在土地經(jīng)營權(quán)出租案件中,法院判決多依據(jù)“農(nóng)地/土地租賃合同”表述當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)(3)根據(jù)筆者對(duì)北大法寶案例庫的檢索,相關(guān)案件達(dá)5 771件。最后檢索日期為2022年5月30日。。有的法院判決認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)出租是“土地出租合同關(guān)系”(4)參見吉林省前郭爾羅斯蒙古族自治縣人民法院民事判決書,(2019)吉0721民初3 947號(hào)。;有的法院則在解除租賃合同判決中,基于對(duì)承租對(duì)象是土地使用權(quán)的認(rèn)定,判決“返還土地使用權(quán)”(5)參見山東省臨沂市中級(jí)人民法院民事判決書,(2015)臨民三終字第392號(hào)。。其次,在實(shí)體權(quán)利保護(hù)方面,有的法院將土地經(jīng)營權(quán)作為租賃客體之后,進(jìn)一步將其定性為用益物權(quán),裁判適用征收補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)保護(hù)規(guī)則。例如,“三權(quán)分置”政策實(shí)施前,有裁判認(rèn)為:“承租人的租賃權(quán)是承租人獲得一定期限的土地承包經(jīng)營權(quán)。按照《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)用益物權(quán)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,承租人的土地承包經(jīng)營權(quán)損失可以適當(dāng)補(bǔ)償?！?6)參見高州市人民法院(2015)茂高法民二初字第58號(hào)判決書。這是因當(dāng)時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)出租的客體不清而產(chǎn)生的法律關(guān)系誤判。

土地經(jīng)營權(quán)出租的客體不明問題,為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范的立法科學(xué)性和司法妥當(dāng)性帶來諸多疑問,亟待理論上的厘清,以便統(tǒng)一并指導(dǎo)立法、司法和農(nóng)地流轉(zhuǎn)。本文認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)出租的權(quán)利租賃外觀來源于學(xué)理上對(duì)租賃行為屬性的認(rèn)知謬誤,也是相關(guān)規(guī)則尚未完成從政策目標(biāo)向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化之結(jié)果。土地經(jīng)營權(quán)出租客體應(yīng)為有體物性質(zhì)的承包地。現(xiàn)有“土地經(jīng)營權(quán)出租”的表述仍具有政策價(jià)值,但是,為完成從政策目標(biāo)向法規(guī)范本體的轉(zhuǎn)換,解釋論上應(yīng)選擇承包地有體物租賃的規(guī)范路徑;明晰土地經(jīng)營權(quán)出租在政策和合同規(guī)范之間的關(guān)系,有助于指引農(nóng)地租賃制度在《民法典》體系下的統(tǒng)一實(shí)施。

二、土地經(jīng)營權(quán)出租客體的形成邏輯

1. 理論邏輯:將土地經(jīng)營權(quán)出租歸為處分行為

將土地經(jīng)營權(quán)出租行為視為處分行為是形成權(quán)利租賃的理論根源。筆者檢索了2007年《物權(quán)法》頒布以來引用率較高的10部高等院校統(tǒng)編《物權(quán)法》教材(7)需要說明的是,這些教材均出版于《農(nóng)村土地承包法》修訂前,尚未對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作明確區(qū)分,但已經(jīng)納入了對(duì)“三權(quán)分置”政策、土地經(jīng)營權(quán)的專門討論。且《農(nóng)村土地承包法》修訂后,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也未區(qū)分物權(quán)性流轉(zhuǎn)與債權(quán)性流轉(zhuǎn)。無論是以土地承包經(jīng)營權(quán)抑或土地經(jīng)營權(quán)為租賃客體,其形成權(quán)利租賃外觀的內(nèi)在邏輯是相通的。,發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容通常遵循占有、使用、收益、處分的所有權(quán)基本權(quán)能進(jìn)行編排,包括租賃在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)權(quán)利被一并置于土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能下討論,表現(xiàn)為或與使用、收益權(quán)能內(nèi)容并列,或明示土地承包經(jīng)營權(quán)人的出租等流轉(zhuǎn)行為屬于處分權(quán)能內(nèi)容。這一解讀是受到了當(dāng)時(shí)立法對(duì)出租流轉(zhuǎn)法律屬性定位混沌不明的影響。根據(jù)原《農(nóng)村土地承包法》第32條,土地承包經(jīng)營權(quán)的出租與轉(zhuǎn)讓、互換等被并稱為“流轉(zhuǎn)”,適用流轉(zhuǎn)的共同規(guī)則加以調(diào)整,未區(qū)別出租的處分行為和負(fù)擔(dān)行為屬性。新《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分別調(diào)整后,仍將土地經(jīng)營權(quán)出租與入股流轉(zhuǎn)方式并列:“承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”立法沿革所累積的歷史觀念和入股本身彰顯的鮮明處分行為特征,使與之并列的土地經(jīng)營權(quán)出租在認(rèn)知上被同化為處分行為。

在土地經(jīng)營權(quán)出租屬于處分行為的認(rèn)知下,租賃與其他流轉(zhuǎn)方式的客體一并被歸為權(quán)利。其理論邏輯是,“土地承包經(jīng)營權(quán)人無權(quán)處分土地,但承包方依法可以處分土地承包經(jīng)營權(quán),土地承包方可以將土地承包經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股、互換或依法轉(zhuǎn)讓”[5]。這一邏輯演繹遵循了定限物權(quán)的權(quán)能限制理論:“土地經(jīng)營權(quán)出租”關(guān)系的出租方是用益物權(quán)人(土地承包經(jīng)營權(quán)人),而非所有權(quán)人;用益物權(quán)人受到對(duì)用益標(biāo)的(土地)的處分限制,僅享有對(duì)用益物權(quán)本身的處分權(quán)。在這一邏輯下,為避免構(gòu)成“無權(quán)處分”,無論是“三權(quán)分置”政策實(shí)施前的土地承包經(jīng)營權(quán)出租,還是此后的土地經(jīng)營權(quán)出租,其客體不能是土地,只能是權(quán)利。

2. 政策邏輯:禁止土地租賃的歷史沉積決定現(xiàn)有制度選擇

在中華人民共和國成立后至經(jīng)濟(jì)體制改革之前的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi),我國立法對(duì)國有和集體所有的土地租賃持禁止的態(tài)度。1962年中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)《農(nóng)村人民公社工作條例》第21條明確禁止集體土地出租:“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有,生產(chǎn)隊(duì)所有的土地包括社員的自留地、自留山、宅基地等,一律不準(zhǔn)出租和買賣。”1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和后續(xù)的相關(guān)基本法也規(guī)定了相同的內(nèi)容。例如,1986年實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第2條和《中華人民共和國民法通則》第80條均規(guī)定,任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)市場化改革開啟了土地使用權(quán)租賃的門扉。1988年《憲法》修正案和1998年修訂的《土地管理法》刪除了禁止土地租賃的條文,明確“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。但是農(nóng)村土地改革的路徑選擇了家庭承包經(jīng)營制度,沒有采用土地出租的法律形式,在制度取向上偏重于集體土地保障功能。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶發(fā)包的基本義務(wù),第32條將土地承包經(jīng)營權(quán)出租列為流轉(zhuǎn)方式之一。鑒于家庭承包經(jīng)營帶來的土地細(xì)分和利用的低效率,“三權(quán)分置”政策催生了《農(nóng)村土地承包法》中土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離[6]。由此,農(nóng)地出租的制度表達(dá)從土地承包經(jīng)營權(quán)出租,演變?yōu)橥恋亟?jīng)營權(quán)出租。

在政策功能上,土地經(jīng)營權(quán)出租的表述符合促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo),賦予承租人自主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)利。一方面,承租人享有土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)則將“三權(quán)分置”政策中保護(hù)土地經(jīng)營者的政策性規(guī)定,轉(zhuǎn)化為承租人享有的具體民事權(quán)利。另一方面,土地經(jīng)營權(quán)出租不僅能使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者以債權(quán)關(guān)系約束出租農(nóng)戶的違約行為,還可基于占有形成的排他性保護(hù)效力對(duì)抗集體經(jīng)濟(jì)組織甚至公權(quán)力的傾軋。

考察農(nóng)村土地使用權(quán)改革的演變路徑可知,在農(nóng)村土地改革初期,為維護(hù)農(nóng)戶的生存權(quán),我國農(nóng)村改革政策選取的土地承包經(jīng)營制度,擱置了傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)出租。為提升農(nóng)地利用效率,土地經(jīng)營權(quán)出租制度是土地所有權(quán)人直接租賃無法實(shí)行時(shí)的制度變形體;在深層次上,是“法政策外接模式下的制度內(nèi)設(shè)”[7]。流轉(zhuǎn)市場承載的土地經(jīng)營權(quán)出租具有突出的法政策意蘊(yùn)。

三、土地經(jīng)營權(quán)出租政策性外觀與法規(guī)范困局

1. 政策性目標(biāo)形成表象化租賃客體

按照法政策學(xué)的原理,每項(xiàng)法規(guī)范都承載著一項(xiàng)規(guī)范上所負(fù)載的政策[8]。政策目標(biāo)應(yīng)通過法律之工具加以轉(zhuǎn)換,最終以法律規(guī)范體現(xiàn)目的之價(jià)值。因政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的程度不同,政策目標(biāo)和法律工具之間呈現(xiàn)融合與分離兩種狀態(tài)。在兩者融合的情況下,政策目標(biāo)是法律規(guī)范的目的,法律規(guī)范是政策目標(biāo)的理性形式;在兩者分離的狀態(tài)下,政策實(shí)施尚需要法律規(guī)范的本體構(gòu)造。后者具有不同表達(dá)形式:第一種情況是政策內(nèi)容仍采用非正式制度的存在形式,在法律層面體現(xiàn)為隱形的公共政策;第二種情況是政策內(nèi)容直接植入法律,采用法律規(guī)范的表現(xiàn)形式。目前,“三權(quán)分置”政策入法屬于政策與法律分離的第二種情形,即采用土地經(jīng)營權(quán)的政策性概念直接植入《農(nóng)村土地承包法》的路徑,土地經(jīng)營權(quán)及其租賃被表達(dá)為法律上的基本規(guī)范,但沒有完成法律概念和規(guī)范內(nèi)容的技術(shù)內(nèi)化,處于法律與政策關(guān)系“名合實(shí)分”的狀態(tài)。

從《農(nóng)村土地承包法》修訂前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到修訂后的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),出租都是放活農(nóng)地市場的典型法律形式。由于土地經(jīng)營權(quán)來源于“三權(quán)分置”政策,其政策目標(biāo)是完成我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的制度轉(zhuǎn)型,土地經(jīng)營權(quán)出租能引入外部的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,催生市場化農(nóng)業(yè)投資,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營。改革政策對(duì)租賃合同訂立和履行具有重要促進(jìn)作用。

但是,土地經(jīng)營權(quán)并非法學(xué)規(guī)范意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán),不屬于法律上的權(quán)能或者權(quán)利內(nèi)容[9]。最早提出“三權(quán)分置”概念的經(jīng)濟(jì)學(xué)界將土地權(quán)利解釋為“權(quán)利束”,承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是多個(gè)主體分享農(nóng)地產(chǎn)權(quán)這一“權(quán)利束”的直接體現(xiàn)[10-11]。顯然,“權(quán)利束”在法律上表現(xiàn)為權(quán)利及其各種權(quán)能的集合,產(chǎn)權(quán)概念下的子權(quán)利也不利于民法權(quán)利的轉(zhuǎn)化。加之,土地經(jīng)營權(quán)無法解釋為具體的權(quán)能,因?yàn)橐罁?jù)民法理論,權(quán)能與其母權(quán)利是渾然一體的,無法依特定權(quán)能從權(quán)利集合中任意提取相應(yīng)的權(quán)利,若要獲得與某項(xiàng)權(quán)能內(nèi)容相同的權(quán)利,就必須通過依法設(shè)定新型權(quán)利的方式[12]。由此可見,由于土地經(jīng)營權(quán)在我國現(xiàn)行法上無法獲得物權(quán)式確認(rèn),而《民法典》合同編無權(quán)利租賃的類型預(yù)設(shè),導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)租賃被引至不動(dòng)產(chǎn)租賃規(guī)則,而使權(quán)利租賃表象化。

2. 權(quán)利租賃政策性外觀形成的法規(guī)范困局

(1) 復(fù)雜化土地經(jīng)營權(quán)出租法律關(guān)系

土地經(jīng)營權(quán)出租依賴土地承包關(guān)系。若以土地經(jīng)營權(quán)為租賃客體,土地經(jīng)營權(quán)本身已存在法律關(guān)系的內(nèi)部構(gòu)造,將使原本承包關(guān)系基礎(chǔ)上的出租行為又嵌套了一層法律關(guān)系,既存在架床疊屋之嫌,也必然面臨法律調(diào)整多層次法律關(guān)系的沉疴。一方面,從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新考察,權(quán)利租賃關(guān)系增加了返租倒包、連片出租、土地銀行等創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式的制度成本。另一方面,從融資角度,《民法典》確認(rèn)了非典型擔(dān)保制度,土地經(jīng)營權(quán)出租的承租人有權(quán)類比商鋪融資方式設(shè)定租賃權(quán)的擔(dān)保。商鋪擔(dān)保分為租賃權(quán)擔(dān)保和收益擔(dān)保兩種形式。受到農(nóng)業(yè)經(jīng)營者資格的限制,土地經(jīng)營權(quán)出租的承租人多以土地收益設(shè)定權(quán)利質(zhì)權(quán),債權(quán)人的優(yōu)先受償利益指向土地經(jīng)營過程中的收益。如果以土地經(jīng)營權(quán)作為租賃的客體,債權(quán)人的受償權(quán)客體將成為土地經(jīng)營權(quán),擔(dān)保物將成為土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)。這種權(quán)利衍生的效果不僅不符合土地經(jīng)營權(quán)出租關(guān)系中設(shè)定擔(dān)保的現(xiàn)實(shí),也會(huì)造成債權(quán)人優(yōu)先受償對(duì)象的錯(cuò)位。

(2) 導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)出租規(guī)則適用不確定性

政策性規(guī)則本質(zhì)上是公權(quán)力機(jī)關(guān)依職權(quán)確立和認(rèn)可的一定時(shí)期的社會(huì)公共利益所在[13]。土地經(jīng)營權(quán)政策性規(guī)則的局限性,映射于權(quán)利租賃關(guān)系調(diào)整過程之中。

第一,土地經(jīng)營權(quán)屬性本身具有不確定性。自“三權(quán)分置”提出至《農(nóng)村土地承包法》修訂,法學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題提出了債權(quán)說、用益物權(quán)說、二元說、次級(jí)用益物權(quán)說、權(quán)能說等解釋方案,未達(dá)成共識(shí)[14-17]。更有學(xué)者認(rèn)為,承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不能取代流轉(zhuǎn)前的承包經(jīng)營權(quán);“三權(quán)分置”之后,為實(shí)現(xiàn)政策與法律的對(duì)接,應(yīng)將權(quán)利分離為集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)四種權(quán)利[18]。而新《農(nóng)村土地承包法》淡化了對(duì)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)(8)十三屆全國人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉曾表示:“鑒于對(duì)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)各方見仁見智,本次修改農(nóng)村土地承包法以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn),只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利,淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。”參見李飛,周鵬飛.鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度——?jiǎng)⒄駛フ勣r(nóng)村土地承包法修改(二) [J].山西農(nóng)經(jīng),2019(2):1-2.。土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的不確定性影響表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)登記方面。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)5年以上的當(dāng)事人可以申請(qǐng)登記的規(guī)定,如果土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán),其登記應(yīng)類比不動(dòng)產(chǎn)登記,采用物的編成主義;如果土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán),其流轉(zhuǎn)登記采用人的編成主義?，F(xiàn)行法沒有確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)登記類型“懸而難決”。由此可見,《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的登記范圍沒有明確土地經(jīng)營權(quán),在土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不明的情況下,權(quán)利租賃模式將導(dǎo)致承租人對(duì)租賃客體利用方式和收益方式的不確定。

第二,《土地管理法》第63條已將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出租的客體界定為集體建設(shè)用地,在制度上預(yù)設(shè)了用益物權(quán)人土地出租的形態(tài)。如將土地經(jīng)營權(quán)作為租賃的客體,就形成了農(nóng)村土地租賃市場的新二元客體結(jié)構(gòu),這不符合國家促進(jìn)統(tǒng)一市場形成的政策導(dǎo)向,為市場主體的制度預(yù)期帶來了不確定性。

四、破解土地經(jīng)營權(quán)出租客體問題的有體物路徑

1. 土地承包經(jīng)營權(quán)出租系負(fù)擔(dān)行為而非處分行為的辨識(shí)

將土地經(jīng)營權(quán)出租客體表述為土地經(jīng)營權(quán),在理論上源于將租賃行為認(rèn)識(shí)為處分行為的謬誤。從法律效果上,負(fù)擔(dān)行為的本質(zhì)是以法律關(guān)系中義務(wù)人為基本主體設(shè)定給付義務(wù)和期待利益,產(chǎn)生對(duì)債權(quán)人的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)。處分行為具有權(quán)利直接轉(zhuǎn)移、變更或者消滅的效果,直接減少了處分人的資產(chǎn),發(fā)生物權(quán)變動(dòng)。對(duì)土地經(jīng)營權(quán)出租客體屬性的判斷,可通過對(duì)租賃權(quán)的物權(quán)債權(quán)屬性界定加以識(shí)別。

與買賣合同的實(shí)現(xiàn)過程可拆分為訂立合同的債權(quán)行為外加轉(zhuǎn)移物的所有權(quán)的物權(quán)行為類似,土地經(jīng)營權(quán)出租合同訂立后,以租賃物是否交付為標(biāo)志,締約相對(duì)方分別獲得交付租賃物的履約請(qǐng)求權(quán)和對(duì)租賃物的現(xiàn)實(shí)支配權(quán)。具體而言,在租賃合同訂立階段,租賃契約的生效使一方得以向另一方提出約定期限內(nèi)對(duì)租賃物使用、收益的請(qǐng)求,是典型的負(fù)擔(dān)行為。在完成交付轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)租賃物占有后,承租人獲得對(duì)租賃物的現(xiàn)實(shí)支配權(quán),即租賃權(quán)[19]。

關(guān)于租賃權(quán)的屬性,學(xué)界存在債權(quán)說、物權(quán)說和物權(quán)化說等認(rèn)識(shí)[20-21]。主張租賃權(quán)物權(quán)化的主要依據(jù)是租賃權(quán)的對(duì)抗力;主張租賃權(quán)屬于物權(quán)的觀點(diǎn),通常以承租人所享有的對(duì)租賃物的占有、使用、收益的權(quán)利內(nèi)容為說理依據(jù)。筆者認(rèn)為,具有支配權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)人的租賃權(quán)應(yīng)歸屬于債權(quán),理由如下:

第一,僅以權(quán)利內(nèi)容判斷物債屬性并未觸及權(quán)利的本質(zhì)。根據(jù)合同自由的原則,雙方當(dāng)事人完全有能力基于意思自治,設(shè)立一個(gè)權(quán)能內(nèi)容比某種物權(quán)更為豐富的債權(quán)。當(dāng)事人基于交易需求所展現(xiàn)的想象力,往往超出理論和立法的預(yù)設(shè)。

第二,判斷物權(quán)與債權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)取決于權(quán)利的效力和實(shí)現(xiàn)方式。一般認(rèn)為,絕對(duì)權(quán)與相對(duì)權(quán)、請(qǐng)求權(quán)與支配權(quán)共同構(gòu)成物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),物權(quán)屬于絕對(duì)性的支配權(quán)[22]。租賃權(quán)并不具有絕對(duì)的支配效力,租賃權(quán)人在標(biāo)的物上只能實(shí)現(xiàn)出租人允許其實(shí)現(xiàn)的意志。租賃權(quán)的本質(zhì)是標(biāo)的物許可使用權(quán),其對(duì)抗性是一種約定的對(duì)抗性。

第三,租賃支配權(quán)依靠訂立租賃合同后交付轉(zhuǎn)移租賃農(nóng)地的占有獲得,而交付屬于事實(shí)行為,只是租賃權(quán)目的實(shí)現(xiàn)的工具性行為。工具性民事權(quán)利本質(zhì)上是非常態(tài)的民事權(quán)利,具有暫時(shí)性特征[23]。

第四,在實(shí)證法意義上,租賃權(quán)未獲得物權(quán)的法律地位。首先,《民法典》并未規(guī)定租賃權(quán)的物權(quán)種類,租賃權(quán)是根據(jù)租賃合同發(fā)生的承租債權(quán)。其次,《民法典》合同編中未以“出租人享有租賃物的所有權(quán)或者處分權(quán)”作為租賃合同的效力要件。司法實(shí)踐中,法院承認(rèn)不享有租賃物處分權(quán)而設(shè)定的租賃合同有效,該出租行為不被認(rèn)定為無權(quán)處分;未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)移租賃物使用和收益權(quán)利的效果,通常適用違約規(guī)則。王澤鑒曾以“臺(tái)上字第4 690號(hào)判決”為討論對(duì)象,認(rèn)為出租的負(fù)擔(dān)行為性質(zhì)使出租他人之物的行為不受無處分權(quán)的限制?！柏?fù)擔(dān)行為者,不以有處分權(quán)為必要。理由有二:其一,自概念言之,負(fù)擔(dān)行為之作成只發(fā)生給付義務(wù)而已,并不因其權(quán)利變動(dòng),負(fù)擔(dān)債務(wù)者對(duì)給付標(biāo)的物有無處分權(quán),在所不問;其二,自價(jià)值判斷言之,倘負(fù)擔(dān)行為之生效須以處分權(quán)為要件,則出賣他人之物、出租他人之物均不發(fā)生契約上之效力,與債務(wù)契約本質(zhì)有違,不合交易之需要。”[24]

租賃權(quán)的債權(quán)屬性使土地承包經(jīng)營權(quán)人的出租行為構(gòu)成負(fù)擔(dān)行為,而非屬與轉(zhuǎn)讓、互換、入股同質(zhì)的處分行為。土地承包經(jīng)營權(quán)人擁有為他人設(shè)立債權(quán)性租賃權(quán)的充分權(quán)能,租賃的客體不必須是土地經(jīng)營權(quán),也可以是農(nóng)地。

2. 權(quán)利客體功能理論對(duì)土地經(jīng)營權(quán)出租客體的解說

權(quán)利是一種抽象的存在,是自由意志的外部定在。權(quán)利客體功能理論認(rèn)為,表征權(quán)利客體的形式可以是交付承載權(quán)利的有體物;如果不能,就應(yīng)以權(quán)利移轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行,使權(quán)利本身有體化,例如財(cái)產(chǎn)權(quán)的證券化;如果前兩種方式無法實(shí)施,則可以采取登記的方式將權(quán)利的移轉(zhuǎn)表征出來[25]。依據(jù)權(quán)利客體的功能理論,權(quán)利作為客體需要符合特定條件,對(duì)照土地經(jīng)營權(quán)出租的履行過程,可以得出土地經(jīng)營權(quán)并非租賃客體的結(jié)論。

第一,權(quán)利租賃中承租人支配的對(duì)象是權(quán)利,其借助權(quán)利登記等方式完成交付。在土地經(jīng)營權(quán)出租合同中,承租人支配有體物是租賃權(quán)的核心內(nèi)容,當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)以土地為載體,而非集聚于抽象的土地經(jīng)營權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)出租合同簽訂后,出租方主合同義務(wù)的履行表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移農(nóng)地及地上附屬設(shè)施的現(xiàn)實(shí)占有,而非交付抽象的土地經(jīng)營權(quán)。在合同期滿后,必須履行農(nóng)地的現(xiàn)實(shí)返還而非抽象權(quán)利的返還?！锻恋毓芾矸ā芬蟮霓r(nóng)地用途管制法定義務(wù)也針對(duì)土地本身,而非土地經(jīng)營權(quán)。

第二,無形財(cái)產(chǎn)或者權(quán)利作為租賃客體限于法定的范圍。與一般有體物在同一時(shí)空僅有一方承租人享有獨(dú)占的使用權(quán)不同,權(quán)利租賃中的權(quán)利常因無形性而具有利用上的非排他性。如對(duì)于同一專利權(quán)或著作權(quán)的出租,權(quán)利人得在同時(shí)空、對(duì)不同的人授予非排他的實(shí)施權(quán)。在民法理論中,法律規(guī)定權(quán)利租賃是為解決缺少有形載體的無形資產(chǎn)使用權(quán)能的債權(quán)性讓渡,本質(zhì)是“權(quán)利的使用授權(quán)”[26]。在這個(gè)意義上,有學(xué)者認(rèn)為,“無體物的使用權(quán)的取得不是通過租賃合同,而是通過專利實(shí)施許可”[27]。

土地經(jīng)營權(quán)并非我國立法明示的租賃客體。世界范圍內(nèi),權(quán)利租賃的類型法定構(gòu)成立法慣例,常見的權(quán)利租賃客體有專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、商業(yè)秘密、電路布局權(quán)和礦業(yè)權(quán)等。例如:《智利共和國民法典》第1 916條規(guī)定,一切有體物或無體物,能被使用并且不消耗自身的,都可被租賃[28]。我國臺(tái)灣地區(qū)“民法”確認(rèn)了“權(quán)利租賃”,其作為無名契約,是一般租賃類型外的特種租賃,以礦業(yè)權(quán)租賃和專利權(quán)租賃為代表[29]。我國《民法典》總則編僅規(guī)定了物權(quán)的客體范圍,并未明確租賃等的債權(quán)客體;合同編中租賃的客體也僅將租賃物概括為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)兩種有體物客體類型?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編和《農(nóng)村土地承包法》也沒有明示土地經(jīng)營權(quán)是出租法律關(guān)系的客體。

第三,權(quán)利租賃應(yīng)具備擬制的交付外觀。從羅馬法開始,大陸法以公開性和程序化作為無體物交付的特殊規(guī)則,旨在化解無體物的虛擬性質(zhì)[30]。因?yàn)樽鳛闄?quán)利的無體物無法在物理位置和時(shí)間上保持承租人的管領(lǐng)力,這就要求權(quán)利租賃須結(jié)合特殊權(quán)利的要求設(shè)定擬制的、展示權(quán)利存在的公示程序,完成擬制的交付。一般來講,權(quán)利租賃的結(jié)果產(chǎn)生債權(quán)的移轉(zhuǎn),使債權(quán)與主體相脫離,需要以債券、登記等手段顯化交易。

土地經(jīng)營權(quán)的租賃關(guān)系中,出租人交付義務(wù)的履行不涉及權(quán)利交付的公示外觀?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)登記內(nèi)容,不構(gòu)成權(quán)利交付的程序性外觀:一是土地經(jīng)營權(quán)的登記限于流轉(zhuǎn)合同5年以上的情形,登記不構(gòu)成權(quán)利的普適性規(guī)則;二是土地經(jīng)營權(quán)的登記不是強(qiáng)制性規(guī)則,土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)登記享有自主選擇權(quán)。這使土地經(jīng)營權(quán)出租合同履行過程中不存在、也難以形成具有公開性和程序化的權(quán)利交付外觀。

五、確定土地經(jīng)營權(quán)出租客體為承包地的應(yīng)用意義

1. 促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)

欲茂其枝,必深其根。審視“土地經(jīng)營權(quán)出租”法律關(guān)系,權(quán)利租賃的解釋路徑難以在法理上獲得必要性確證,在實(shí)證領(lǐng)域也存在諸多掣肘,因而“土地經(jīng)營權(quán)出租”應(yīng)回歸土地租賃本質(zhì)。洞悉土地經(jīng)營權(quán)出租的客體,能夠揭示土地經(jīng)營權(quán)適用有體物租賃規(guī)范的正當(dāng)性,指引土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的實(shí)施。

土地經(jīng)營權(quán)出租回歸農(nóng)地租賃,能夠揭示農(nóng)地利用行為的本質(zhì)屬性,避免權(quán)利租賃的頻繁與抽象,導(dǎo)致其“變相證券化”。在發(fā)展趨勢(shì)上,土地經(jīng)營權(quán)出租后將主要由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者通過占有、利用土地開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為?！锻恋毓芾矸ā分辛鬓D(zhuǎn)行為不得改變農(nóng)地用途的法定義務(wù),須通過規(guī)范承包地的農(nóng)業(yè)利用加以實(shí)現(xiàn)。例如,2015年《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕3號(hào))要求,地方政府“確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限,也可以確定單個(gè)企業(yè)(組織或個(gè)人)租賃農(nóng)地面積上限”等?？梢?出租人的合同義務(wù)必須設(shè)置于農(nóng)地之上,圍繞農(nóng)地的耕種行為、保育行為、改良行為展開,防止通過土地經(jīng)營者頻繁流轉(zhuǎn)抽象的土地經(jīng)營權(quán)造成過度投機(jī)。

2. 促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)從政策性權(quán)利向規(guī)范本體轉(zhuǎn)化

在政策與法律關(guān)系上,政策通常以隱形的方式展示其內(nèi)在精神。按照法政策學(xué)要求,民商法領(lǐng)域的政策應(yīng)從法的角度對(duì)意思決定理論進(jìn)行重構(gòu),并與現(xiàn)行的實(shí)定法體系相聯(lián)系,設(shè)計(jì)出法律制度或者規(guī)則,由此控制當(dāng)今社會(huì)面臨的公共問題[31]?；诜芍贫鹊目茖W(xué)性,未來土地經(jīng)營權(quán)出租的客體必然要采用規(guī)范的教義學(xué)表達(dá)方式。明確土地經(jīng)營權(quán)出租為農(nóng)地租賃,可以強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與不動(dòng)產(chǎn)有體物客體的同質(zhì)性認(rèn)知,在理論上彌合兩者之間的漏隙。在法律適用上,彰顯土地經(jīng)營權(quán)出租客體的本體歸依。

界定有體物農(nóng)地租賃屬性之后,基于土地經(jīng)營權(quán)出租內(nèi)在的政策性,其法律應(yīng)用仍然需要“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)引領(lǐng)。土地經(jīng)營權(quán)出租行為依賴于土地承包經(jīng)營權(quán)制度,具有公共政策意涵[32],以“效率兼顧公平”為價(jià)值導(dǎo)向;而《民法典》合同編的租賃合同規(guī)則,根基于傳統(tǒng)合同法的契約自由和效率原則,對(duì)公平的價(jià)值追求顯然弱于效率。調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)出租行為應(yīng)以《農(nóng)村土地承包法》為優(yōu)先規(guī)范,并結(jié)合“三權(quán)分置”的系列政策,平衡租賃各方的利益關(guān)系。一方面,將土地經(jīng)營權(quán)租賃作為有體物租賃類型納入《民法典》合同編租賃合同的體系,結(jié)合農(nóng)地的特殊性完善相關(guān)租賃規(guī)則;另一方面,司法機(jī)關(guān)處理土地承包經(jīng)營權(quán)出租案件應(yīng)基于政策導(dǎo)向指引司法的自由裁量。

3. 促進(jìn)城鄉(xiāng)土地租賃市場規(guī)則統(tǒng)一

第一,2022年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出,加快建立全國統(tǒng)一的市場制度。目前,土地租賃市場存在國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃、土地經(jīng)營權(quán)出租、宅基地使用權(quán)租賃的不同類型,除了土地經(jīng)營權(quán)之外,其他土地使用權(quán)租賃客體的不動(dòng)產(chǎn)屬性是明晰的。例如:原國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》(國土資發(fā)〔1999〕222號(hào))將國有建設(shè)用地使用權(quán)出租客體明確為國有土地?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,故宅基地租賃是其應(yīng)有之義;第63條規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租制度,即該類用地能夠出租給本集體以外的投資者在一定年限內(nèi)有償使用。故而,明確土地承包經(jīng)營權(quán)出租的客體為農(nóng)地,使土地使用權(quán)租賃達(dá)成統(tǒng)一的規(guī)范表達(dá),有利于節(jié)約立法成本和執(zhí)法成本。

第二,促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)登記的實(shí)施。由于土地經(jīng)營權(quán)法律屬性不明,《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(國務(wù)院令第656號(hào))沒有明定其為具體的登記權(quán)利類型,使《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“租期五年以上土地經(jīng)營權(quán)可以登記”的規(guī)定無以落實(shí)。明確土地經(jīng)營權(quán)出租客體的不動(dòng)產(chǎn)屬性,登記的客體就可以在土地經(jīng)營權(quán)名義下獲得登記能力,納入《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”范圍,按照物的編成體系進(jìn)行權(quán)利公示,實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則的統(tǒng)一。

第三,土地經(jīng)營權(quán)出租回歸農(nóng)地租賃,還能促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范的統(tǒng)一。明確承包地出租法律關(guān)系有利于理順土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的擔(dān)保內(nèi)容,因?yàn)槌凶馊宿r(nóng)地承租經(jīng)營的收益可以納入權(quán)利質(zhì)權(quán)的擔(dān)保物范圍,避免了土地經(jīng)營權(quán)收益可能產(chǎn)生的理論模糊問題。

六、結(jié) 論

“土地經(jīng)營權(quán)出租”的客體問題萌生于濃厚的政策背景,是農(nóng)地法制向民法規(guī)范體系融合與回歸的典型。雖然外觀上“土地經(jīng)營權(quán)出租”客體之辯說微如螻蟻,但其內(nèi)涵關(guān)乎土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法框架、調(diào)整原則等諸多規(guī)范本體問題。在學(xué)理上,“土地經(jīng)營權(quán)出租”形成權(quán)利租賃的立法表達(dá)源于對(duì)租賃屬性認(rèn)知的謬誤,租賃應(yīng)為負(fù)擔(dān)行為而非處分行為。同時(shí),權(quán)利租賃的外觀也受制于制度演進(jìn)過程中禁止土地租賃的特定社會(huì)背景和土地承包制度形成的路徑依賴。從立法技術(shù)上,“土地經(jīng)營權(quán)出租”作為政策性表達(dá)尚未完成法律概念和規(guī)范內(nèi)容的技術(shù)內(nèi)化,在釋放政策價(jià)值的同時(shí),回歸其規(guī)范本體是完善土地經(jīng)營權(quán)出租制度的必由之路。土地經(jīng)營權(quán)出租不符合“權(quán)利租賃”的客體要求,農(nóng)地有體物租賃客體的確定不證自明。確定農(nóng)地為土地經(jīng)營權(quán)出租客體有利于揭示租賃關(guān)系的本質(zhì),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地農(nóng)用,促進(jìn)相關(guān)規(guī)范與《民法典》租賃規(guī)范的有效銜接。