我國邊疆治理制度的生成邏輯與效能轉(zhuǎn)化

楊順清

（大理大學(xué)，云南大理 671003）

我國邊疆是地緣政治風(fēng)險的匯集之地和民族宗教文化的交匯之地。邊疆治理是關(guān)系到邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和國家安全的重大問題。中華人民共和國成立以來，邊疆治理依托中國特色新型國家制度，不斷創(chuàng)建具有地域風(fēng)格的邊疆治理制度。這使得當(dāng)前我國邊疆治理制度成為國家層面通用型制度和邊疆層面特色型制度的復(fù)合統(tǒng)一體，即囊括人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、對口支援制度、興邊富民制度、沿邊開放制度、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、民族團(tuán)結(jié)教育制度、邊境管理制度等的復(fù)合統(tǒng)一體。邊疆復(fù)合統(tǒng)一的治理制度，鑄就了防衛(wèi)國家疆域安全的屏障，奠定了邊疆人民美好生活實現(xiàn)的基石，是具有中華風(fēng)范和治理效能的制度體系。不過，毋庸諱言的是，我國邊疆面積遼闊，地緣情況復(fù)雜，邊疆社會發(fā)育相對滯后，邊疆治理制度的功能尚未得到完全激活，邊疆治理制度的優(yōu)勢尚未得到完全彰顯。這導(dǎo)致邊疆地區(qū)在當(dāng)前“兩個一百年”的歷史交匯點依然是我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國“抓關(guān)鍵、強(qiáng)弱項、補(bǔ)短板”的焦點區(qū)域。有鑒于此，本文嘗試探討中國邊疆治理制度的生成邏輯，完成邊疆治理制度優(yōu)勢的學(xué)理證成，并致力于思考邊疆治理的制度優(yōu)勢何以轉(zhuǎn)化成邊疆治理的效能優(yōu)勢，以期裨益于邊疆人民美好生活的實現(xiàn)和國家治理效能的提升。

一、我國邊疆治理制度的生成邏輯

我國邊疆處于政治中心的遠(yuǎn)端、經(jīng)濟(jì)增長極的外圍、文化輻射的邊緣、信息傳導(dǎo)的末梢和交通體系的終端。邊疆與生俱來的地緣特征使得邊疆潛藏著諸多傳統(tǒng)安全風(fēng)險和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。中華人民共和國成立之后，為了化解邊疆風(fēng)險和保障國家安全，立足本土歷史智慧的發(fā)掘，注重中華民族現(xiàn)代文明精髓的淬煉和世界制度文明的借鑒，持續(xù)豐富邊疆治理制度的供給，使我國邊疆治理制度彰顯出獨具一格的生成邏輯。

（一）中華民族傳統(tǒng)文明鍛造邊疆治理制度的品格

中國是一個有著五千多年文明歷史的文明國家。中華文明是人類歷史上唯一未曾中斷的原生型文明。中華文明源遠(yuǎn)流長、博大精深，不但鑄就了中華民族的群體形象和集體人格，而且還鍛造了我國邊疆治理制度的價值取向、倫理底蘊(yùn)和道德情懷。

首先，中華民族傳統(tǒng)文明的“和合思想”塑造了邊疆治理制度的價值取向。“和合思想”是中華民族傳統(tǒng)文明的精髓，統(tǒng)攝了中華民族傳統(tǒng)文明關(guān)于“身與心”“人與我”“我與物”的理念。在中華文明的話語體系中，“和”被視為“天下之達(dá)道”（《中庸》）；“天地和合”乃是“生之大經(jīng)”（《呂氏春秋》）?！昂秃稀弊非笞晕摇靶摹迸c“身”的和解，倡導(dǎo)“人與我”之間“以和為貴”，主張“人與自然”的“天人合一”，并強(qiáng)調(diào)中華處理國際關(guān)系要“協(xié)和萬邦”?？梢哉f，正是在“和合思想”的傳承與發(fā)揚(yáng)之下，我國才摒棄西方“黨爭型”政治制度（多黨競爭）、“分化型”族裔制度（多元文化主義）和“熔爐型”國族制度（同化主義），轉(zhuǎn)而創(chuàng)造性地設(shè)計出中國特色的新型國家制度和邊疆治理制度，包括合議型的民主制度（人民代表大會制度）、合作型的政黨制度（中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度）、和睦型的民族制度（民族區(qū)域自治制度），以及和諧型的生態(tài)文明制度體系。

其次，中華民族傳統(tǒng)文明的“民本思想”奠定了邊疆治理制度的倫理底蘊(yùn)?！懊癖舅枷搿笔侵腥A民族傳統(tǒng)文明的價值底蘊(yùn)?！耙悦駷楸尽辈粌H是中華先賢樸素的倫理關(guān)懷，而且還是中華先賢視為建構(gòu)國家政治合法性的不二法則。正如《尚書·五子之歌》所說：“民惟邦本，本固邦寧?！薄豆茏印ぐ匝浴芬嘣疲骸胺虬酝踔家玻匀藶楸?，本理則國固，本亂則國危?！敝腥A民族傳統(tǒng)文明的“民本”思想在歷史的演進(jìn)中得到歷代開明王朝的廣泛承認(rèn)，深刻影響當(dāng)代國家治理和邊疆治理的理念。不論是2014 年9 月中央民族工作會議提出的“人心是最大的政治”，還是第二次中央新疆工作座談會提出的“改善民生”“貼近百姓，惠及當(dāng)?shù)亍?，抑或是中央第六次西藏工作座談會?qiáng)調(diào)的“把增進(jìn)各族群眾福祉作為興藏的基本出發(fā)點和落腳點”〔1〕，事實上都是對中華傳統(tǒng)“民本思想”的傳承和超越。這種傳承和超越使邊疆治理的制度設(shè)計充盈著“以人民為中心”的倫理底蘊(yùn)。

最后，中華民族傳統(tǒng)文明的“均平思想”孕育了邊疆治理制度的道德情懷。中華先民“天下大同”的社會理想催生了中華文明豐富的“均平”思想?！熬健彼枷胧侵腥A文明各個流派的一種共識，它強(qiáng)調(diào)的是通過政治調(diào)節(jié)（“均”）來達(dá)到社會平衡（“平”）。這種“均平思想”，儒家稱之為“不患寡而患不均”（《論語·季氏》），法家稱之為“論其稅賦以均貧富”（《韓非子·六反》），墨家則稱之為“饑者得食、寒者得衣、勞者得息”（《墨子·非命下》）?！熬健崩砟钍侵腥A先賢關(guān)于社會分配正義的一種原始思考。它在中華歷史的演進(jìn)中逐漸成為中華文明構(gòu)圖的重要板塊，并從深層次上驅(qū)動當(dāng)代中國的邊疆治理和制度供給都致力于追求邊疆區(qū)域與核心區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展與共享發(fā)展。當(dāng)前我國針對邊疆地區(qū)和少數(shù)群體進(jìn)行的制度設(shè)計，如對口支援制度和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，本質(zhì)上反映的都是通過對特定區(qū)域和特定群體的差異化扶助，推進(jìn)整個社會“貧富均衡”和“共享發(fā)展”。

（二）中華民族現(xiàn)代文明滋養(yǎng)邊疆治理制度的氣象

晚清以來，中華民族在西方民族國家侵略之下面臨“三千年未有之大變”。在中華民族存亡絕續(xù)的歷史關(guān)口，中華民族傳統(tǒng)文明開啟了中華民族現(xiàn)代文明的艱難轉(zhuǎn)型和痛苦蛻變。中華文明的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是中華傳統(tǒng)文明吸納時代政治文明而不斷現(xiàn)代化的一種結(jié)果〔2〕。它不但深遠(yuǎn)地影響了現(xiàn)代中國的制度設(shè)計，而且還革命性地塑造了中國邊疆治理的制度邏輯。

首先，國家統(tǒng)一成為現(xiàn)代邊疆治理制度供給的目標(biāo)導(dǎo)向。王朝中國時期，邊疆地區(qū)是中原王朝由“治”過渡到“不治”的邊緣性空間。邊疆地區(qū)存在明顯的“有邊無界”“有邊無防”的問題。隨著傳統(tǒng)王朝中國向現(xiàn)代主權(quán)中國的轉(zhuǎn)型，邊疆之地不再是王朝中國時期動態(tài)盈縮的變動空間，而成為現(xiàn)代主權(quán)中國不可分割的行政區(qū)域。這客觀上使得邊疆治理無可避免地打上主權(quán)國家的烙印。主權(quán)國家時代最為根本的政治考量是“國家統(tǒng)一”和“主權(quán)完整”。這種政治考量使得現(xiàn)代中國邊疆治理始終都圍繞著“維護(hù)國家統(tǒng)一”和“保障主權(quán)完整”構(gòu)建制度。

其次，公民權(quán)利成為邊疆治理制度供給的價值基石。中華民族傳統(tǒng)文明有著十分豐富的“民生”和“民心”話語，但“民權(quán)”和“民治”話語卻相對匱乏。隨著中華民族傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)型，“民權(quán)”和“民治”話語漸趨豐富，并成為現(xiàn)代中國之治的價值基石〔3〕。在“民權(quán)”和“民治”理念的激蕩之下，現(xiàn)代中國的邊疆治理表現(xiàn)出對邊疆各民族公民權(quán)利的高度關(guān)切。邊疆治理的制度設(shè)計由此呈現(xiàn)出“四位一體”民主風(fēng)范，即以邊疆人民代表大會制度為代表的代議民主、以邊疆政治協(xié)商制度為代表的協(xié)商民主、以邊疆民族區(qū)域自治制度為代表的政治民主和以邊疆基層自治制度為代表的基層民主。

最后，法制規(guī)范成為邊疆治理最為重要的制度供給。王朝中國時期，中原王朝一個重要的治邊方略就是“恩撫”邊疆各民族，強(qiáng)調(diào)懷柔遠(yuǎn)人，并借助儒家文明的感召建構(gòu)邊疆民族對中原王朝的認(rèn)同，即“遠(yuǎn)人不服，則修文德以來之”（《論語·季氏》）。不過，這種“懷柔”式和“文德”式治理始終存在治理的非規(guī)范性和非穩(wěn)定性問題。隨著現(xiàn)代法治理念的彰顯和法治優(yōu)勢的凸顯，我國邊疆治理逐漸在傳統(tǒng)“文治”之外更加彰顯出現(xiàn)代“法治”的重要價值。當(dāng)代中國不但在國家層面出臺了《民族區(qū)域自治法》和《出境入境管理法》等法律文本，而且邊疆各地還相繼出臺本地的自治條例、少數(shù)民族語言文字工作條例、邊境管理條例和地方立法條例等。這使得邊疆治理擁有了最為根本的遵循，邊疆治理由此走向法治化的理性之治。

（三）世界文明增益邊疆治理制度的成長

中國邊疆治理制度是根植于中華沃土而自主性建構(gòu)的產(chǎn)物，不過，中國邊疆治理制度的生成與發(fā)展并不是與世隔絕、閉門造車的結(jié)果，而是廣泛吸納世界文明有益成果并進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的產(chǎn)物。中國邊疆治理制度發(fā)展的歷程意味著我國邊疆治理制度不僅是中華民族傳統(tǒng)文明的孕育、中華現(xiàn)代文明的淬煉，而且還有世界文明的借鑒。這種世界文明的借鑒，涉及邊疆政治建設(shè)、邊疆政府改革、邊疆治理技術(shù)精細(xì)化等多個方面。擇其要者，這種借鑒大體表現(xiàn)為拓展中國邊疆認(rèn)知的視界、裨益邊疆分配制度的正義和助力邊疆少數(shù)群體的權(quán)利保障。

首先，拓展中國邊疆認(rèn)知的視界。邊疆認(rèn)知是邊疆治理的前提，也是建構(gòu)邊疆治理制度的前提。長期以來，中國邊疆的認(rèn)知都有失偏頗和過于狹隘。雖然中國是一個陸海復(fù)合型國家，但是歷史中國的國家治理往往表現(xiàn)出“重陸輕海”的地緣傾向。這種地緣戰(zhàn)略傾向是中國農(nóng)耕文明無力超脫時代局囿的必然產(chǎn)物。它客觀上導(dǎo)致傳統(tǒng)中國的海疆意識和海權(quán)意識都付之闕如。然而，西方國家在海洋文明的潤澤之下，卻較早地萌生了海疆意識和海權(quán)意識。隨著時代發(fā)展，西方國家在先人一步科技力量的激發(fā)之下，又創(chuàng)制出空疆和高邊疆等新型邊疆概念〔4〕。西方國家對傳統(tǒng)邊疆概念的突破性闡釋，是對中國邊疆認(rèn)知視界的一種強(qiáng)制性拓展，客觀上倒逼著中國加速展開多元邊疆形態(tài)的治理思考和制度設(shè)計。

其次，裨益邊疆分配制度的正義。分配正義是人類美好生活建構(gòu)的一個核心命題。中西文明都圍繞著分配正義展開了自我的理論探討和話語言說。不過，由于雙方思維模式的差異，中西文明關(guān)于分配正義的探討總體上呈現(xiàn)出“博大厚重”與“精微細(xì)密”的風(fēng)格殊異。中西分配正義建構(gòu)的殊異，使得當(dāng)代中國邊疆分配制度的供給可以各取中西文明之所長而熔鑄為一體。事實上，當(dāng)代中國邊疆分配制度的建構(gòu)，正是立足中華文明傳統(tǒng)民本情懷和均平思想，又積極吸收西方分配正義理論精華的產(chǎn)物。進(jìn)而言之，不管是邊疆民族優(yōu)惠政策關(guān)于補(bǔ)償正義的考量，還是對口支援制度關(guān)于空間正義的追求，抑或是興邊富民制度關(guān)于結(jié)果正義的執(zhí)著，本質(zhì)上都帶有中國邊疆治理制度設(shè)計立足本來而吸收外來的味道。

最后，助力邊疆少數(shù)群體的權(quán)利保障。少數(shù)群體的權(quán)利保障是衡量一個國家政治良心的試金石。為了保障少數(shù)群體的權(quán)利，聯(lián)合國于1949 年成立“防治歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會”，并相繼促成了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966）、《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》（1992）、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1994）、《聯(lián)合國土著民族權(quán)利宣言》（2007）等文本的出臺。這些文本確立了針對特定群體的“平等和不歧視原則”，對于保障“全體人類之人權(quán)即基本自由之尊重”具有十分積極的意義。聯(lián)合國關(guān)于少數(shù)群體權(quán)利保障的公約，更進(jìn)一步地激發(fā)和增進(jìn)中國對少數(shù)群體的權(quán)利保障和制度設(shè)計。這種權(quán)利保障和制度設(shè)計體現(xiàn)于精密化制度的法律體系之中。例如，我國《憲法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《民族區(qū)域自治法》等，都有相關(guān)特定條款強(qiáng)調(diào)保障少數(shù)群體的各項公民權(quán)利，尤其是特定代表權(quán)和語言文字自主權(quán)等。

二、邊疆治理制度優(yōu)勢的效能轉(zhuǎn)化困境與挑戰(zhàn)

我國邊疆治理制度的生成邏輯，彰顯出邊疆治理制度的中華風(fēng)范、文明品格和時代氣象。它在很大程度上化解了邊疆傳統(tǒng)安全風(fēng)險與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，提升了邊疆人民的幸福指數(shù)，為邊疆人民美好生活的建構(gòu)奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前邊疆治理制度的功能卻尚未完全彰顯。邊疆治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成邊疆治理的效能紅利，依然深受邊疆發(fā)育滯后、邊疆場域復(fù)雜和邊疆社會變遷等諸多因素的深度掣肘。

（一）邊疆發(fā)育的滯后與制度運轉(zhuǎn)的困境

我國邊疆治理制度，既貫通古今智慧于一體，又熔鑄中外文明于一身，體現(xiàn)出立足邊疆本土而又適度超前的特征。同時，由于我國邊疆社會發(fā)育不足、公共理性欠缺和公共精神匱乏等因素，導(dǎo)致邊疆治理制度的良序運轉(zhuǎn)缺乏堅實的土壤，邊疆治理制度的效能未能得到充分釋放。

首先，社會發(fā)育不足。中華人民共和國成立以來，我國邊疆地區(qū)發(fā)生了社會形態(tài)的壓縮式演進(jìn)和社會制度的強(qiáng)制性變遷。在國家力量的主導(dǎo)和現(xiàn)代文明的影響之下，邊疆與內(nèi)地、邊疆與境外都發(fā)生著各種社會的往來和能量的交換。尤其是隨著“一帶一路”倡議的提出，邊疆地區(qū)一舉由國家疆域的邊緣地帶轉(zhuǎn)換為對外開放的前沿陣地，邊疆地區(qū)迎來了前所未有的跨越式發(fā)展契機(jī)。不過，當(dāng)前我國邊疆地區(qū)的社會開化和社會文明的程度盡管實現(xiàn)了快速躍升，但是邊疆地區(qū)與核心地區(qū)在人類發(fā)展指數(shù)上依然存在明顯的社會發(fā)育差距。人類發(fā)展指數(shù)的相對滯后意味著邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民眾生活質(zhì)量和知識教育水平等都還存在缺憾，制約著邊疆自治、德治和法治的實現(xiàn)程度。

其次，公共理性欠缺。中國共產(chǎn)黨的立黨宗旨使得我國邊疆治理制度體現(xiàn)了鮮明的“以人民為中心”的倫理取向。這種倫理取向在實踐層面的走向就是不斷推動邊疆地區(qū)的“共建共治共享”，即邊疆地區(qū)打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理格局。然而，這種社會治理格局，不管是民主協(xié)商，還是社會協(xié)同，都建立在邊疆人民“公共理性”張揚(yáng)的基礎(chǔ)之上。換而言之，邊疆各族人民只有超越小我的“經(jīng)濟(jì)理性”和“民族理性”，不斷導(dǎo)向大我的“公共利益”和“公共理性”〔5〕，我國邊疆才能不斷推進(jìn)“共建共治共享”社會治理制度的落實，避免邊疆治理的制度懸浮和制度空轉(zhuǎn)。然而，部分群體小我利益根深蒂固，常常使得邊疆人民的經(jīng)濟(jì)理性撕扯甚至遮蔽公共理性，影響邊疆的民主選舉和共建共治。

最后，公共精神匱乏。我國邊疆治理制度的良序運轉(zhuǎn)，不僅需要邊疆人民具有追求公共利益的公共理性，而且還要求邊疆人民具有導(dǎo)向公共之善的公共精神。這種公共精神是建立在公民德行基礎(chǔ)上的人格品質(zhì)，它蘊(yùn)藏著一個公民的主體意識、道德風(fēng)骨、法治精神和寬容心態(tài)。只有在公共精神的彰顯之下，邊疆共建共治共享才會導(dǎo)向邊疆各族人民的理性參與、平等協(xié)商和正當(dāng)妥協(xié)，才會避免邊疆治理的看客心態(tài)和群體極化。然而，一些邊疆民眾由于自我的協(xié)商能力不足，難以產(chǎn)生政治參與的效能感，因而自覺遠(yuǎn)離政治而成為政治上的旁觀者。此外，一些邊疆民眾表達(dá)自我的利益訴求，并不遵循制度化的權(quán)利救濟(jì)渠道，甚至通過群體性社會越軌的方式給予邊疆政治體系以非特定性壓力。這些都難免導(dǎo)致邊疆治理既有參與渠道的擱置和利益表達(dá)制度的空轉(zhuǎn)。

（二）邊疆場域的復(fù)雜與治理制度的難題

我國邊疆是國家疆域邊緣的特殊地帶。邊疆與生俱來的秉性不僅使得邊疆場域復(fù)雜而且還容易滋生多元的社會風(fēng)險。從地理區(qū)位來看，邊疆地區(qū)處于國家政治格局的遠(yuǎn)端、經(jīng)濟(jì)增長極的外圍、主流文化傳導(dǎo)的邊緣和國內(nèi)交通體系的末梢。在傳統(tǒng)“邊緣-核心”的兩分視域中，邊疆地區(qū)始終都存在難以消解的邊緣化憂懼。從地緣特征來看，邊疆地區(qū)是國家疆域的交界或毗鄰之地。邊疆地區(qū)不僅是國際地緣政治博弈的前沿之地，而且是全球性風(fēng)險跨境流動的首當(dāng)其沖。從邊疆文化場域來看，邊疆地區(qū)又是多民族的聚居之地和多宗教的匯集之地。與生俱來的秉性使得邊疆社會風(fēng)險的生成機(jī)理和擴(kuò)散邏輯極其復(fù)雜，治理效能提升難度大。

首先，治理體系建構(gòu)的任務(wù)艱巨。邊疆場域的復(fù)雜和社會風(fēng)險的多元，客觀上要求邊疆地區(qū)不但要無差別推行國家通用性的治理制度，而且還要根據(jù)邊疆本土問題不斷創(chuàng)造具體化的邊疆治理制度。這種具體化邊疆治理制度的創(chuàng)造要求邊疆地區(qū)具有極強(qiáng)的主動意識和創(chuàng)新能力，要求邊疆地區(qū)在責(zé)任意識的驅(qū)動下，根據(jù)邊疆不同情境、不同時間、不同區(qū)域、不同問題，動用各種政策工具和資源手段，展開邊疆治理制度的自主性思考和補(bǔ)白性研究。但是，由于邊疆傳統(tǒng)文化的影響，邊疆地區(qū)主動展開制度建構(gòu)的意識依然沒有完全激活，邊疆地區(qū)展開制度創(chuàng)新的能力依然有待加強(qiáng)，邊疆地區(qū)動用各種資源推進(jìn)制度落實的水平依然有待提升。

其次，治理機(jī)制創(chuàng)新的意識不強(qiáng)。邊疆多元風(fēng)險倒逼我國不斷推進(jìn)邊疆治理，化解邊疆傳統(tǒng)安全風(fēng)險和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。而邊疆各種風(fēng)險化解的基礎(chǔ)和關(guān)鍵又在于邊疆地區(qū)的跨越式發(fā)展、協(xié)調(diào)性發(fā)展和共享性發(fā)展。為推進(jìn)邊疆地區(qū)的發(fā)展，新時代以來，我國持續(xù)推進(jìn)沿邊開放和興邊富民的工作，并提出實施強(qiáng)基固邊工程、民生安邊工程、產(chǎn)業(yè)興邊工程、開放睦邊工程等，強(qiáng)調(diào)要培育沿邊開放新支點、建立開發(fā)開放試驗區(qū)、創(chuàng)建動態(tài)的邊民補(bǔ)助機(jī)制、創(chuàng)設(shè)邊境地區(qū)信息報告制度，不斷推進(jìn)邊民的抵邊安置和護(hù)邊致富。這些沿邊開放和興邊富民工作思路的提出，為我國邊疆（境）治理提供了重要的政治指引和前進(jìn)方向。為推進(jìn)這些工作思路的落地，我國邊疆地區(qū)必須在國家主導(dǎo)扶持之下，持續(xù)不斷地進(jìn)行興邊富民和沿邊開放的具體的制度設(shè)計和機(jī)制創(chuàng)新。然而，由于我國邊疆傳統(tǒng)文化的影響，邊疆相關(guān)的制度設(shè)計和機(jī)制運行不盡合理。一些邊疆地區(qū)依然處于民族習(xí)慣法的影響之下，非正式制度的意識比較明顯，正式化的制度意識則不足。在推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)中，邊疆地區(qū)形成了成熟的行政問責(zé)制度，但是尚未建立相對完備的容錯機(jī)制。這就導(dǎo)致一些邊疆職能部門傾向于追求自身安全利益的最大化，出現(xiàn)“多一事不如少一事”的行政不為心態(tài)，邊疆治理制度創(chuàng)新的動力并不充足。

再次，治理制度支撐的資源不足。中華人民共和國成立以來，我國持續(xù)完善邊疆治理的制度建設(shè)，不斷推進(jìn)邊疆治理的自治、法治與德治。新時代以來，進(jìn)一步以滿足邊疆人民美好生活為目標(biāo)導(dǎo)向，持續(xù)強(qiáng)化邊疆治理的制度創(chuàng)建。但是，邊疆治理制度運行依然存在諸多掣肘。邊疆治理大多采取“國家支持、省負(fù)總責(zé)、市級聯(lián)動、縣級落實”的方針，縣域政府乃是邊疆治理制度的具體執(zhí)行者和實施者。然而，當(dāng)前邊疆縣域的發(fā)展程度相對滯后，財政收入相對不足，增支預(yù)算難以消化，財政收支矛盾尖銳。尤其是一些邊境縣域，身處邊疆治理的第一線，面臨的安全風(fēng)險多樣，承擔(dān)的責(zé)任重大多元，縣域政府財力不足，制約著邊疆治理制度的全面貫徹和有效實施。

（三）邊疆社會的變遷與制度執(zhí)行的變異

制度是約束與指導(dǎo)組織與個體行為的行事指南。制度的生成是制度設(shè)計主體基于特定制度環(huán)境而進(jìn)行的理性建構(gòu)。制度的良序運轉(zhuǎn)不僅有賴制度本體與制度環(huán)境的動態(tài)平衡，而且還有賴制度執(zhí)行契合制度設(shè)計的初心與本意。中華人民共和國成立以來，我國以邊疆治理制度匹配邊疆區(qū)位定位為基點，創(chuàng)設(shè)了一系列邊疆治理制度，維護(hù)了邊疆穩(wěn)定、邊疆發(fā)展和邊疆安全的大局。然而，改革開放以來，隨著社會轉(zhuǎn)型的深入和經(jīng)濟(jì)理性的高揚(yáng)，一些邊疆治理制度賴以生存的環(huán)境發(fā)生重大變遷，制度運行面臨新的挑戰(zhàn)。

首先，部分邊疆治理制度產(chǎn)生外溢效應(yīng)。在中國傳統(tǒng)邊疆意象中，邊疆不僅被視為國家疆域的邊緣地帶，而且還被視為少數(shù)民族的聚居之地。在邊疆長期陳陳相因的意象傳遞中，邊疆區(qū)域形成了“發(fā)展滯后”與“群體弱勢”的認(rèn)知定式。這種邊疆認(rèn)知定式在很大程度上影響了邊疆治理制度的產(chǎn)出，甚至成為邊疆治理制度設(shè)計最為重要的理論預(yù)設(shè)。正是在這個意義上，諸多具象化邊疆治理制度設(shè)計都擔(dān)負(fù)著一個重要的使命，即矯正邊疆區(qū)域的“發(fā)展滯后”和“群體弱勢”。例如民族優(yōu)惠政策就是矯正邊疆民族區(qū)域“發(fā)展滯后”和“群體弱勢”的一個典型體現(xiàn)。民族優(yōu)惠政策是我國致力于實現(xiàn)各民族事實上平等的一個政治產(chǎn)品。中華人民共和國成立之后，為了矯正各民族非均衡發(fā)展，出臺了民族優(yōu)惠政策，持續(xù)推進(jìn)各民族和民族地區(qū)的跨越式發(fā)展。民族優(yōu)惠政策以民族身份作為各種稀缺性資源差異化分配的基本理據(jù)，傾斜性照顧各個人口較少的弱勢群體，并以此來實現(xiàn)各民族的均衡發(fā)展和共享發(fā)展。不過，隨著時代變遷中的社會分化，民族群體內(nèi)部已然出現(xiàn)精英群體與草根群體的二元分野，解構(gòu)了單純將民族群體視為集體的勻質(zhì)性弱勢共同體的理論假設(shè)。正是有鑒于此，2014 年中央民族工作會議提出，各種傾斜性扶助的政策，“一般不應(yīng)針對特定或單一民族，不應(yīng)以民族劃線、作標(biāo)準(zhǔn)、出臺特殊的差別化政策。要避免出現(xiàn)民族之間的政策陡坡，防止相互攀比和產(chǎn)生新的矛盾，防止因政策導(dǎo)向人為制造隔閡、強(qiáng)化固化民族意識”〔6〕。2021年中央民族工作會議更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要根據(jù)不同地區(qū)、不同民族實際，以公平正義為原則，突出區(qū)域化和精準(zhǔn)性，更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項制定實施差別化區(qū)域支持政策”〔7〕。

其次，部分邊疆治理制度執(zhí)行發(fā)生變異。良法善策貴在于行。制度執(zhí)行的質(zhì)量是制度紅利彰顯的基礎(chǔ)。良好的制度執(zhí)行有賴于制度主體與制度客體、制度主體之間的多元互動與理性協(xié)商。多元制度執(zhí)行的主體只有通過良好的協(xié)商平臺、穩(wěn)定的協(xié)商機(jī)制和超脫的協(xié)商理性才能確保各類制度的良好執(zhí)行和制度初心的良好貫徹。然而，在我國邊疆治理制度的執(zhí)行中，相關(guān)制度執(zhí)行主體尚未建立起多元的協(xié)商平臺和穩(wěn)定的協(xié)商機(jī)制，以致我國邊疆治理的制度運轉(zhuǎn)和協(xié)同行動都存在一定的缺憾。加之，多元邊疆治理主體的行動邏輯各有差異，也在某種程度上引致邊疆治理制度執(zhí)行的變異和制度績效的內(nèi)部耗散，導(dǎo)致邊疆治理制度執(zhí)行與制度設(shè)計初心的偏差。這類弊病在我國對口支援制度中就有一定程度的體現(xiàn)。我國對口支援邊疆民族地區(qū)是被實踐證明了的一項“投資省、見效快、收益大”的重要制度安排。但對口支援制度的相關(guān)協(xié)商機(jī)制和信息共享機(jī)制卻并未臻于至善。由于支援方和受援方的協(xié)商地位非均等和決策信息不對稱，雙方協(xié)商存在諸多梗阻，并導(dǎo)致一些受援資源配置的偏差，影響對口支援制度績效的優(yōu)化〔8〕。

三、優(yōu)化邊疆治理制度效能的路徑

治國必治邊。當(dāng)前，在我國開啟全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的歷史進(jìn)程中，邊疆治理制度現(xiàn)代化和治理效能優(yōu)化無疑是一個值得高度關(guān)注的問題。這客觀上決定了當(dāng)前我國要堅持和完善邊疆治理的基本制度，彰顯邊疆治理通用性制度的顯著優(yōu)勢，推動邊疆治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成邊疆治理的效能優(yōu)勢。邊疆治理制度的效能轉(zhuǎn)化是一個繁復(fù)而艱巨的時代命題。當(dāng)前學(xué)界對邊疆治理一些具象化的制度展開了制度本體論〔9〕和制度發(fā)生學(xué)〔10〕的相關(guān)探討，以推進(jìn)邊疆治理效能的優(yōu)化，但如果從制度功能主義的角度來看，邊疆治理制度優(yōu)勢的效能轉(zhuǎn)化還需尤其要注意制度優(yōu)化、制度聯(lián)動、制度執(zhí)行和制度評估等問題。

（一）完善邊疆治理制度體系

完善邊疆治理制度是邊疆治理效能生成的基礎(chǔ)。長期以來，我國邊疆治理制度供給都是國家層面自上而下的創(chuàng)制，中央政府是驅(qū)動邊疆治理制度建構(gòu)和演化的主導(dǎo)性力量，地方政府是推進(jìn)邊疆治理制度運轉(zhuǎn)和實踐的執(zhí)行性力量。問題是，邊疆地方政府在很大程度上缺乏制度創(chuàng)新的意識。這難免導(dǎo)致我國邊疆治理制度“宏觀供給”與“微觀產(chǎn)出”的失調(diào)。在邊疆治理制度體系中，國家層面制度的供給反映的是邊疆治理的戰(zhàn)略導(dǎo)向、綜合決策和全局駕馭。它提供的是我國邊疆治理制度最為根本的遵循。然而，由于我國邊疆地域廣袤，邊疆各地風(fēng)險并不全然一致，國家全局性邊疆治理制度效力的彰顯還需要邊疆各地政府創(chuàng)制各種具象化的治理制度予以充實和落實。同時，高層和基層在邊疆治理上還存在信息非對稱問題。邊疆地方政府（尤其是基層政府），處于邊疆治理的第一線，具備感知邊疆問題和發(fā)現(xiàn)邊疆風(fēng)險的得天獨厚優(yōu)勢。這種優(yōu)勢是迅捷性應(yīng)對邊疆風(fēng)險、精細(xì)化破解邊疆問題和專業(yè)化消除邊疆隱患的前提。中央和地方的不同優(yōu)勢，決定當(dāng)前邊疆治理在確保中央主導(dǎo)性的同時，還要強(qiáng)化邊疆地方的主體性，激活邊疆地方根據(jù)邊疆特殊情境進(jìn)行制度創(chuàng)新的意識。當(dāng)前，邊疆地區(qū)應(yīng)該借助“黨建工程”等進(jìn)行“靈魂的洗禮”，營造鼓勵制度創(chuàng)新的寬松環(huán)境，從而推動邊疆治理制度的頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新的聯(lián)動。

首先，打造“邊疆黨建長廊”，夯實邊疆行政主體開展制度創(chuàng)新的心理基礎(chǔ)。邊疆地區(qū)要借助“不忘初心、方得始終”的制度，強(qiáng)化行政主體“以民為本”的政治品格和“功成不必在我，功成必定有我”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推動其超脫小我的利益局囿和風(fēng)險計算，激活其開展制度創(chuàng)新和制度完善的主體意識和主動意識。

其次，創(chuàng)設(shè)邊疆改革創(chuàng)新免責(zé)清單，營造鼓勵治理制度創(chuàng)新的良好氛圍。邊疆治理制度創(chuàng)新是一個“收益在眾”而“責(zé)任在我”的復(fù)雜問題。鼓勵邊疆治理的大膽探索和先行先試，必須解決邊疆治理主體制度創(chuàng)新的后顧之憂，即邊疆地區(qū)要嘗試出臺邊疆改革創(chuàng)新免責(zé)清單，明確邊疆改革創(chuàng)新的免責(zé)條款，破解邊疆改革創(chuàng)新的觀望心態(tài)。

再次，完善邊疆治理制度創(chuàng)新的激勵機(jī)制，強(qiáng)化邊疆治理制度創(chuàng)新的動能。邊疆治理制度創(chuàng)新動能的激活，不僅要免除制度創(chuàng)新的“后顧之憂”，而且還要保障制度創(chuàng)新的“前瞻有望”，即邊疆地區(qū)要酌情將制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、工作模式創(chuàng)新等納入邊疆治理的績效考核之中，借助政治紅利、精神激勵和經(jīng)濟(jì)回饋等多種方式，激活邊疆多元治理主體展開制度創(chuàng)新的內(nèi)在動能。

第四，強(qiáng)化邊疆與發(fā)達(dá)地區(qū)的干部交流制度，提升邊疆治理制度創(chuàng)新的能力。邊疆治理制度的創(chuàng)新，不但要強(qiáng)調(diào)邊疆本土治理實踐的自主探索，而且還要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)改革創(chuàng)新的經(jīng)驗智慧。唯有立足本土，廣取博收，邊疆治理制度的創(chuàng)新才能更上層樓。這要求邊疆治理要強(qiáng)化邊疆與發(fā)達(dá)地區(qū)的干部交流制度，促進(jìn)邊疆干部的異地學(xué)習(xí)交流，并借助援疆援邊干部的智識智慧，不斷提升邊疆本土制度創(chuàng)新的能力，優(yōu)化邊疆創(chuàng)新型治理制度的質(zhì)量。

（二）優(yōu)化邊疆治理制度的執(zhí)行

徒善不足以為政，徒法不足以自行。我國邊疆的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在于良善的邊疆治理制度得到良好的執(zhí)行。邊疆治理制度的執(zhí)行是串聯(lián)邊疆治理制度的“初心”與“實踐”的關(guān)鍵，是邊疆治理由愿景勾勒走向現(xiàn)實謀定的關(guān)鍵。因此，當(dāng)前我國邊疆治理制度的效能轉(zhuǎn)換要特別注重矯正邊疆治理制度執(zhí)行梗阻，確保邊疆治理制度的貫徹實施。我國邊疆治理制度的貫徹執(zhí)行，涉及到邊疆治理制度的執(zhí)行主體（行政主體）、目標(biāo)群體（社會主體），以及執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的聯(lián)動。邊疆治理制度的效能轉(zhuǎn)換必須獨立而綜合地考察邊疆治理制度執(zhí)行涉及的多個核心要素。

首先，提升邊疆行政主體對治理制度的執(zhí)行力。邊疆行政主體是執(zhí)行邊疆治理制度的主導(dǎo)性力量。由于邊疆治理制度不可能巨細(xì)無遺地囊括邊疆所有的個案性問題，邊疆行政主體常常需要運用行政自由裁量權(quán)來處理多元繁復(fù)的邊疆問題。這種行政自由裁量權(quán)的運用，使得邊疆治理制度出現(xiàn)了中立的行政性執(zhí)行、積極的變通式執(zhí)行和創(chuàng)造性執(zhí)行、消極的象征性執(zhí)行和選擇性執(zhí)行等問題。實質(zhì)上，邊疆治理制度執(zhí)行軟化或執(zhí)行扭曲的關(guān)鍵癥結(jié)在于行政自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。因此，提升邊疆治理制度執(zhí)行力，必須規(guī)范自由裁量權(quán)，尤其是通過完善邊疆行政主體的績效考核，不斷增強(qiáng)邊疆行政主體的制度執(zhí)行力。

其次，強(qiáng)化邊疆社會主體對邊疆治理制度的認(rèn)同。邊疆治理制度的效能彰顯，不僅需要邊疆行政主體“剛性遵循”與“能動變通”的協(xié)調(diào)，而且還需要邊疆社會主體對各項制度的認(rèn)同、支持與配合。邊疆社會主體具有制度目標(biāo)群體和制度運轉(zhuǎn)主體的雙重身份，他們不僅是制度效能增進(jìn)的享有者，而且還是制度效能增進(jìn)的驅(qū)動者。邊疆治理制度執(zhí)行力的提升，離不開邊疆社會主體的理性介入與有效參與。唯有在各個層次各個類別的教育體系中，不斷地強(qiáng)化邊疆人民的國家認(rèn)同、公民身份認(rèn)同和中華文明認(rèn)同，不斷培養(yǎng)邊疆人民的公共理性和公民德性〔11〕，才能保證邊疆人民參與制度運行的有效性，營造邊疆治理制度運行的良善環(huán)境。

第三，增強(qiáng)邊疆多元治理主體之間的協(xié)同聯(lián)動。我國邊疆治理的主體具有典型的多元性。邊疆治理的主體涉及到黨內(nèi)與黨外、高層與基層、邊疆與內(nèi)地、漢族與少數(shù)民族等多元力量。一些特殊的邊疆問題，如恐怖主義的應(yīng)對、邊境難民問題的破解等，還涉及國內(nèi)與國外的聯(lián)動。邊疆治理主體的多元使得邊疆治理效能的生成明顯依賴于多元治理主體之間的協(xié)同行動〔12〕。邊疆地區(qū)應(yīng)建構(gòu)上下貫通和左右聯(lián)通的政治溝通平臺，尤其是運用信息技術(shù)等手段，增進(jìn)多元治理主體之間的信息溝通和信息反饋，不斷強(qiáng)化邊疆風(fēng)險應(yīng)對的多元協(xié)商、協(xié)同共治和數(shù)字治理。

（三）推進(jìn)邊疆治理制度的評估

制度評估借助技術(shù)理性和科學(xué)方法，對制度安排產(chǎn)生的效益、效率和效應(yīng)展開客觀的測量和理性的計算和評價，能夠倒逼優(yōu)化制度設(shè)計與執(zhí)行?！罢l來評估”“評估什么”和“怎么評估”是邊疆治理制度評估的三個核心問題，不僅貫穿于制度評估過程的始終，而且還關(guān)系到制度評估結(jié)果的權(quán)威性、嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

“誰來評估”，指涉邊疆治理制度評估的操作主體，是建構(gòu)評估制度的首要環(huán)節(jié)。鑒于我國邊疆地域廣袤、文化群體多元、民族宗教信息收集難度較大且相對敏感，我國邊疆治理制度評估可采取一種“政府主導(dǎo)—專家主持—社會參與”的評估模式，強(qiáng)化多元評估主體的協(xié)同互動。其中，以邊疆智庫為代表的專家憑借其專業(yè)素養(yǎng)評定制度本體的設(shè)定與安排，彰顯評估的專業(yè)性；政府以其公共權(quán)力優(yōu)勢開展邊疆治理制度執(zhí)行的評估，強(qiáng)化評估的可行性；專業(yè)機(jī)構(gòu)則以其技術(shù)優(yōu)勢推進(jìn)邊疆公眾相關(guān)滿意度的評估，凸顯評估的中立性。

“評估什么”，指涉邊疆治理制度評估的具體內(nèi)容，是建構(gòu)評估制度的重要環(huán)節(jié)。這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的成敗主要取決于邊疆信息的收集和評估指標(biāo)體系的建構(gòu)。邊疆信息收集是邊疆治理制度績效評估的前提。當(dāng)前，邊疆治理制度的評估要不斷推進(jìn)中國邊疆治理數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，強(qiáng)化邊疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展非涉密性數(shù)據(jù)與資料的共享。此外，還要注重邊疆治理制度績效指標(biāo)體系的建構(gòu)，審慎擬定制度測評涉民族因素的多級指標(biāo)和權(quán)重，確保邊疆治理評估制度的嚴(yán)謹(jǐn)性。

“怎么評估”，指涉邊疆治理制度評估的方法體系，是確保評估質(zhì)量的關(guān)鍵問題。一般而言，邊疆治理制度評估的方法可以分為定量研究法和定性研究法。定量研究法要善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化邊疆治理制度評估數(shù)據(jù)的多維采集、評估數(shù)據(jù)的集成挖掘和評估的可視化解析，不斷逼近邊疆治理制度效能的真相。定性研究法要注意邊疆治理的時代任務(wù)和焦點議題，立足于“國家利益的維護(hù)”，著眼于“中華民族偉大復(fù)興”，聚焦于“邊疆人民美好生活的實現(xiàn)”，強(qiáng)化邊疆治理制度的價值判斷和效用評估。

綜上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊”〔13〕。隨著中國全面對外開放新格局的加速形成，邊疆地區(qū)日益成為國家對外開放的前沿地帶和戰(zhàn)略支點，邊疆治理的重要性和緊迫性更加突顯。邊疆治理制度是事關(guān)邊疆治理效能的重大問題。我國在國家全域施行的通用性制度之外，不斷創(chuàng)設(shè)具有邊疆特色的特殊化制度，以持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化邊疆治理績效。但是，由于邊疆場域復(fù)雜等諸多因素制約，邊疆治理制度的聯(lián)動和邊疆治理主體的協(xié)同尚未臻于至善，邊疆治理制度優(yōu)勢尚未完全轉(zhuǎn)化成邊疆治理的效能優(yōu)勢。因此，仍需不斷堅持和完善邊疆治理的各項基本制度，創(chuàng)設(shè)滿足邊疆人民美好生活急需的制度，強(qiáng)化邊疆治理制度執(zhí)行力，并通過邊疆治理制度績效評估，倒逼邊疆治理制度的效能轉(zhuǎn)化。