淺論林火管理發(fā)展的三個階段及工作重心

高發(fā)興

（云南省開遠市林業(yè)和草原局，云南 開遠 661699）

客觀事物的發(fā)展都是由低級階段向高級階段不斷的演替進化，從不完善到完善的發(fā)展過程，林火管理的發(fā)展也不例外地遵循這個規(guī)律。本文旨在通過分析影響林火管理因素（主要是人為因素），將林火管理劃分為行政管火、依法治火、全民防火三個發(fā)展階段，闡述三個階段的特征，提出不同階段的工作重心，以期對林火管理者在工作中能有所借鑒。

1 影響林火管理因素

1.1 社會治理水平

2017 年5 月發(fā)生在內蒙古畢拉河特大森林火災是近年來我國發(fā)生的最大森林火災，火場面積逾1.15 萬hm2，危急時刻，國家森防指調集9 000 名撲火隊伍在5 天內將火撲滅。這說明了我國的社會治理水平高，林火管理機制健全，組織管理有力，火災撲救及時。同時，社會治理水平越高，公眾參與防火程度越高、林火管理的法治保障越完善，專業(yè)化水平越加得到提升，社會合力越加得到迭加，智能化水平越加得到發(fā)展。

1.2 經濟發(fā)展水平

當前，經濟社會發(fā)展為林火管理提供了有力支撐，根據《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025 年）》，我國在此期間將投資450.95 億元實施信息化和基礎建設，為開展科學防火提供了前提保障[1]。但各地區(qū)因經濟發(fā)展水平的不同林火管理水平也存在一定的差距，根據《中國林業(yè)和草原統(tǒng)計年鑒》數(shù)據顯示，2010—2019年間，湖南、廣西、貴州等中南部經濟發(fā)展水平低的地區(qū)要比江蘇、浙江、福建經濟發(fā)展水平高的地區(qū)發(fā)生的森林火災次數(shù)要多[2]，雖然不同地區(qū)在地形、氣候等自然條件存在差異導致火災的發(fā)生概率會存在地域性差異，但經濟發(fā)展水平高的一些省份由于投入森林防火資金充裕，林火管理的治理體系和治理能力相比經濟發(fā)展水平不高的省份要強。因此，經濟發(fā)展水平在一定程度上影響林火管理水平，經濟發(fā)展水平越高，森林防火人才隊伍越加強大、宣傳教育越加廣泛、基礎設施越加完善、預警監(jiān)測越加發(fā)達、應急通信越加完備、指揮撲救越加科學，林火管理水平越加先進。

1.3 科技發(fā)展水平

科學技術是第一生產力，森林火災防范的復雜性和撲救的危險性決定了林火管理需要科學技術的支撐，科技發(fā)展水平越高，森林火災發(fā)生概率越低，撲救的傷亡率也越低。經過多年的努力，我國森林防火工作初步實現(xiàn)了從單一的經驗型防火向經驗型與科學技術防火并重的轉變，森林防火科技含量呈現(xiàn)逐年提升的趨勢[3]。但我國森林防火科技水平仍存在可提升空間。在防火管理方面，指揮系統(tǒng)還不能完全實現(xiàn)對火場現(xiàn)地的輔助撲救決策；在衛(wèi)星監(jiān)測方面，火點發(fā)生定位和精度與實際發(fā)生位置還有一定的偏移；在撲救手段方面，缺乏大型滅火飛機和高效滅火裝備[4]；在信息化建設方面，數(shù)據庫的信息還不完善，應急通信還不規(guī)范統(tǒng)一；在防火科研轉化率方面，科研成果轉化率有待提高；在基礎研究方面，研究深度不夠，缺乏野外試驗基地和協(xié)作機制。我國森林防火科技工作的發(fā)展還需進一步完善。

1.4 全民素質水平

誘發(fā)森林火災的原因分為人為因素和自然因素，根據《中國林業(yè)和草原統(tǒng)計年鑒》數(shù)據顯示，2010—2019年間，我國由人為因素引發(fā)的森林火災占比較大，自然火引發(fā)的火災比例較小。其中，燒荒燒炭、上墳燒紙、野外吸煙、煉山造林、兒童玩火這五類原因相加的占比達到已查明火源57.91%[5]。如廣大群眾的防火意識有所提高，相當一部分災害是可以避免的。偏遠林區(qū)居民由于文化程度不高，法制觀念淡泊，在生產、生活用火上還存在僥幸心理，防火意識不強，普遍存在刀耕火種和上墳燒紙燒香等用火現(xiàn)象[6-7]，這導致了森林火災的發(fā)生。全民素質越高，林火管理水平越加有力，群防群治水平越加強化，科學防火的技術支撐越緊密，社會越加和諧有序，人為火災發(fā)生的概率越低。

2 各階段基本特征

2.1 行政管火階段基本特征

2.1.1 森林防火體制機制不健全

預防和撲救的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不足，政策、部門、資源、信息、隊伍還未全面整合。在綜合統(tǒng)籌方面，應急管理、林草、公安三個部門在森林火災“防”和“救”的責任鏈條仍未理順，指揮聯(lián)動機制還不完善；責任落實上，基層防火責任、網格化管理責任體系有待全面壓實；在經費保障方面，防撲火隊伍經費、基礎設施建設、預警監(jiān)測和信息化投入不足，多元化投入機制尚未建立；制度管理上，指揮撲救、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控、工作運行等機制還不規(guī)范；在火災預防方面，森林火災隱患治理、風險管控、火險預警響應預案等機制尚未健全。

2.1.2 參與防火力量較薄弱

參與防火的主要力量是編制內各級森林防火部門管理人員和編制外的廣大護林員?；鶎臃阑鹆α枯^為薄弱，基層林業(yè)站編制不足，護林員較少且大多為兼職，地方性撲火隊伍嚴重不足且大多為季節(jié)性臨聘人員，村組義務撲火隊人員不足。大多數(shù)林區(qū)群眾因森林旅游和林產業(yè)發(fā)展的滯后，生態(tài)文明意識不強，森林防火與自身的經濟利益關系不大沒有參與到森林火災防治工作中來，全社會參與防火的力量還較薄弱。

2.1.3 野外火源管理較為困難

很多林區(qū)林農、林牧交錯，入山進行生產生活的人員較多，主要承擔野外火源管理的護林員人員較少，管轄面積較大，難以全面管理到每一個火源點。農事用火報告登記制度、監(jiān)燒制度、防火村規(guī)民約還不能得到嚴格執(zhí)行，而很多林農存在僥幸心理，仍然承襲燒荒耕種的舊習，護林員和村組干部又礙于都是本地鄉(xiāng)親的情面，不能嚴格執(zhí)行野外火源管理制度。加之基層林政執(zhí)法隊伍人員偏少，嚴格執(zhí)法存在一定的困難，對野外違規(guī)用火行為大多是批評教育，聯(lián)合執(zhí)法機制還不順暢，疏堵結合的用火制度還不完善，對違法行為打擊還不嚴歷，責任追究機制還不健全，震懾和警示作用還明顯，依法治火力度不強。

2.1.4 科學防火能力不足

受經濟發(fā)展水平不高的影響，森林防火新技術研究能力與創(chuàng)新意識不足，現(xiàn)代化管理理念與水平相對落后[8]。林火管理的智能化水平不高，大數(shù)據、無人機、紅外探測、衛(wèi)星監(jiān)測等新技術應用能力不強，防滅火一體化建設滯后，指揮撲救專業(yè)化水平不高。護林員工資較低，林火管理隊伍人才素質不高，新裝備應用水平較低。林火監(jiān)測、防火通道、阻隔系統(tǒng)等基礎設施建設滯后，基層村組撲火裝備較差、數(shù)量不足，以水滅火設施設備匱乏。

2.2 依法治火階段基本特征

2.2.1 森林防火體制機制進一步健全

基層縣、鄉(xiāng)、村、組防火主體責任、護林員、網格化管理責任得到層層壓實，基本實現(xiàn)山有人管、林有人護、火有人撲?；痣U預警響應和火災撲救預案進一步健全，森林防滅火一體化建設得到進一步加強，火災風險管控水平得到進一步提高，火災初期處置“打早、打小、打了”的目標基本上可以實現(xiàn)。森林火災制度和火災風險分擔機制進一步完善，森林火災保險覆蓋面進一步加大。

2.2.2 生態(tài)文明意識進一步提高

“綠水青山就是金山銀山”理念進一步深入人心，“生態(tài)補償”機制進一步完善，綠色經濟得到進一步發(fā)展，群眾從林產業(yè)發(fā)展中得到實惠，生態(tài)文明意識進一步提高。防撲火隊伍經費得到保障，地方性撲火隊伍經費得到補充，護林員工資得到提高，護林積極性增強。社會力量參與防災減災的政策制度進一步健全，防災減災救災由專業(yè)化向全民化推進，群防群治水平得到進一步提高。

2.2.3 依法治火能力得到全面加強

野外火源管理制度得到嚴格執(zhí)行，疏堵結合用火制度得到進一步完善，責任追究機制進一步建立，火災失職、瀆職責任人和肇事者得到嚴格追究，依法治火力度全面加強。群眾知法、懂法、守法水平提高，野外規(guī)范用火的自覺性增強，用火審批、監(jiān)燒制度全面得到執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)火情后立即報告的主動意識提高，群防群治的格局初步形成。

2.2.4 科學防火能力進一步加強

森林防火經費進一步增加，基礎設施進一步完善，新技術新裝備的運用力度不斷加大，衛(wèi)星監(jiān)測和視頻監(jiān)控系統(tǒng)的運用逐步成熟，林火管理智能化和信息化水平進一步提高，營造林技術與生物防火林帶建設進一步融合，指揮撲救專業(yè)化水平進一步提高，森林草原防滅火治理能力進一步增強，基層村組撲火裝備得到進一步加強。森林火災受害面積、火災損失、人員傷亡進一步逐年遞減。

2.3 全民防火階段基本特征

2.3.1 林火治理體系進入現(xiàn)代化

林火管理體制機制更加完備、成熟、定型，森林火災預防、撲救各項工作走上制度化、規(guī)范化、程序化的治理方式。森林火災預防、撲救、保障三大體系建設更加完善，預警響應規(guī)范化、火源管理法治化、火災撲救科學化、隊伍建設專業(yè)化、裝備建設機械化、基礎工作信息化建設基本實現(xiàn)，森林火災風險控制能力全面加強，林火治理體系和治理能力進入現(xiàn)代化。

2.3.2 生態(tài)文明意識全面樹立

綠色創(chuàng)新得到進一步發(fā)展，綠色產業(yè)規(guī)模進一步擴大，綠色消費逐漸形成，碳匯交易機制趨于完善。防災減災社會志愿組織進一步增多，社會公益捐贈意識進一步增強。廣大群眾思想和行動都統(tǒng)一到“護綠愛綠”的目標上來，主動參與森林防火意識提高，生態(tài)文明意識全面樹立，全民防火社會的合力初步形成。

2.3.3 生態(tài)保護體系更加規(guī)范和完善

林火管理的法律、規(guī)章、制度、管理辦法更具系統(tǒng)性和協(xié)同性，森林防火系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理統(tǒng)籌推進，火災防范化解風險體制機制不斷健全，應急處置能力和防御水平全面提升?！半p碳”評估指標體系不斷完善，人民群眾從綠色發(fā)展中得到了更多實惠，舒適優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境成為人們的追求，全社會關注、支持、參與生態(tài)保護積極性日益高漲，保護生態(tài)成為每一個人的自覺行動。

2.3.4 科學防火能力全面加強

國家、地方一體化林火管理基礎數(shù)據和指揮管理系統(tǒng)全面建立，大數(shù)據、云計算充分應用，林火管理智能化和信息化水平全面提高。遙感技術、定位導航、大數(shù)據、無人機、大型滅火飛機、智能滅火機器人等新技術新裝備的研究運用力度不斷加大，衛(wèi)星監(jiān)測、雷電監(jiān)測、遠程視頻監(jiān)控、飛機巡護、人工降雨等高科技手段在基層得到全面應用，生物防火林帶、應急道路建設科學合理。

3 不同階段工作重心

3.1 行政管火階段工作重心

3.1.1 統(tǒng)籌落實責任機制

堅持黨政同責的管理機制，嚴格履行行政領導是森林草原防滅火第一責任人的責任，層層把領導責任、部門責任、包片責任和地塊責任落實到基層，把各項防火措施落實到山頭地塊和防火一線，實現(xiàn)群防群治局面。統(tǒng)籌優(yōu)化責任體系，強化部門協(xié)同，嚴格部門責任分工，健全“防”和“救”有效銜接的責任鏈條，真正形成一級抓一級，一級查一級，一級對一級負責的防火責任體系。

3.1.2 廣泛開展好宣傳教育

強化全民的防火意識，是實現(xiàn)群防群治的基礎，通過農村廣播、短信、微信公眾號、抖音短視頻等群眾喜聞樂見的形式，深入開展防火宣傳，采取發(fā)放宣傳資料、粘貼懸掛宣傳標語、口頭講解等群眾通俗易懂的方式將森林草原防火宣傳到村民小組，推進宣傳進課堂、進社區(qū)、進林區(qū)、進景區(qū)、進家庭，做到森林草原防火知識家喻戶曉，營造“森林防火，人人有責”的良好氛圍，讓廣大群眾遵章用火，將森林草原防滅火工作轉化成全民的自覺行動。

3.1.3 嚴格野外火源管控

堅持依法治火，綜合治理方針，嚴格執(zhí)行野外火源管理制度，加強野外火審批監(jiān)燒，“疏”“堵”結合，既為合理的生產用火提供方便，又把違規(guī)用火堅決堵死。認真做好入山登記和宣傳，加強對護林員巡山工作的檢查，確保巡查工作的落實[9]，嚴厲打擊野外違規(guī)用火和故意縱火違法犯罪行為，公開通報一些典型案例，發(fā)揮警示教育作用。

3.1.4 加強基礎保障能力建設

建立穩(wěn)定的防火投入機制，落實防火基礎設施建設納入地方國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃保障制度，加大防火經費投入，確?；鶎訉ｍ椌幹疲M建專業(yè)撲火隊伍，提高撲火隊員和護林工資待遇，優(yōu)化救災物資儲備布局，配齊配強基層防火裝備，加強隊伍培訓管理，保證專業(yè)的隊伍有專業(yè)的水平。科學規(guī)劃林區(qū)路網、防火通道、通信網絡、防火隔離帶等基礎設施建設，加強火災易發(fā)多發(fā)區(qū)以水滅火系統(tǒng)的設施設備建設，形成以水滅火網格[10]。合理布局生物防火林帶建設，推廣先進技術和新型裝備在防火工作的應用。

3.2 依法治火階段工作重心

3.2.1 健全防滅火體制機制

加強森林防滅火頂層設計，建立健全森林防滅火責任、保障、監(jiān)督、管理制度。理順應急管理、林草、公安三個部門在森林火災“防”和“救”的具體職責，強化縣-鄉(xiāng)-村-組-護林員五級網格化管理責任，落實隱患治理、風險管控、預警響應、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控、火情研判、指揮撲救等工作運行機制，完善和強化防火工作考核制度，嚴格責任追究[11]，確保各項工作措施得到有效落實，逐步形成了“政府全面負責，部門齊抓共管，群眾廣泛參與，社會積極支持”的工作格局。

3.2.2 強化災前預防預警

加強森林火災預警預報體系建設，建立健全預測預報系統(tǒng)、觀測嘹望系統(tǒng)、林火阻隔系統(tǒng)、科學研究與標準化系統(tǒng)。全面摸清森林火災風險隱患底數(shù)，建立地區(qū)森林火災風險模型，做好地區(qū)火災風險評估和區(qū)劃，針對性開展火災隱患排查整治，因險設防、因害施策消除火災隱患。完善森林火災應急處置預案，明確響應級別，規(guī)范指揮程序，科學制定撲救措施，確?；馂陌l(fā)生時擁有一套系統(tǒng)高效的運行機制。

3.2.3 嚴格依法治火管火

建立健全依法治火工作機制，全面推進依法治火進程，進一步完善“立法、執(zhí)法、監(jiān)督、保障”四位一體的森林防火法治體系[12]。堅持有法可依，在嚴格執(zhí)行《森林法》和《森林防火條例》的同時，也要根據地方實際制定易于執(zhí)法和遵守的防火管理制度和村規(guī)民約。堅持有法必依，對發(fā)生的森林火災要堅持火災原因沒有查清不放過、火災責任者沒有受到處理不放過、火災隱患整治措施沒有落實不放過、有關人員沒有受到教育不放過等“四不放過”原則。

堅持執(zhí)法必嚴，統(tǒng)一執(zhí)法標準，對在林區(qū)內禁止區(qū)域吸煙、野炊、燒紙、煉山、燒荒、燃放煙花爆竹等違法違規(guī)行為，一律歷嚴格處罰。堅持違法必究，要加大森林火災案件查處力度，從嚴、從重、從快查處違規(guī)用火和故意縱火行為，對森林火災肇事者不僅要追究刑事責任，也要追究民事賠償責任，確保嚴管重罰起到警示和震懾作用。

3.2.4 加強消防隊伍建設

健全“以專為主、專群結合”的森林防火巡護隊伍建設機制，并把隊伍建設落實情況納入地方政府考核體系[13]。建立以專業(yè)隊為主、半專業(yè)和群眾撲火隊為輔的森林消防體系。加強體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，推動森林消防專業(yè)隊伍“專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化”建設，按照“一專多能”的要求，建立以森林消防為主，兼顧防汛抗旱、民政救災等任務的綜合性隊伍。統(tǒng)籌規(guī)劃、立足實際，全力保障森林消防隊伍經費投入，逐步將專業(yè)森林消防隊伍納入事業(yè)編制序列，實行聘用制等動態(tài)管理，建立比較完善的撲火隊員進出機制。堅持標準化建設、實戰(zhàn)化訓練、規(guī)范化管理，建立應急值守、指揮調度、作戰(zhàn)訓練、行政管理、綜合保障等相關制度，著力提高專業(yè)隊的撲救能力。

3.3 全民防火階段工作重心

3.3.1 提高綜合協(xié)調能力

強化頂層設計，堅持責權對等原則，加強統(tǒng)籌協(xié)調，創(chuàng)新綜合林火管理體制，整合應急、消防、公安、林草、通信等多部門資源，建立協(xié)調有序、運轉高效的災害應急救助工作機制，構建統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的災害應急管理體制和協(xié)調有序、運轉高效的運行機制[14]。完善政府與社會力量協(xié)同救災聯(lián)動機制，搭建救災捐贈、需求導向、協(xié)調服務和信息導向平臺，落實對社會救援團體的支持措施，構建多方參與的社會化防災減災救災格局。

3.3.2 建立一體化管理平臺

應用大數(shù)據、云計算、物聯(lián)網等科技手段，按照全面覆蓋、資源互補、避免重復、聯(lián)動共享原則，整合各部門管理救援信息資源，制定信息共享目錄，明確共享渠道方式，實現(xiàn)數(shù)據資源的融合共享。建立統(tǒng)一協(xié)調的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級一體化數(shù)字化管理救援信息平臺，推動大數(shù)據挖掘、分析、應用和服務，提升林火治理智能化水平。

3.3.3 強化林火管理專業(yè)化水平

加強林火科學管理研究，以先進的理念、科學的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細的標準提升林火管理專業(yè)化水平，在預警預報、隱患治理、火源管理、風險防控、應急管理、指揮救援等方面提供精細化的專業(yè)服務，滿足現(xiàn)代化防災救災要求。建立各級專家委員會，提高應對重大火災的科學決策水平。制定國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級指揮員等級林火職業(yè)資格認證，實行各級火災的專業(yè)化指揮。建立林火管理培訓體系，完善專業(yè)技術崗位設置，推行森林消防專業(yè)隊員持證上崗制度，提高各級林火管理和救援人員的職業(yè)素質和業(yè)務技能水平，構建林火管理專業(yè)化發(fā)展格局。

3.3.4 提升科技支撐水平

加強林火管理理論研究，提高防火科技成果轉化率和推廣應用。強化科技創(chuàng)新，加強大載量無人機、大型滅火飛機、遠程滅火設備以及適用于特殊地形的特種設備研究。構建集衛(wèi)星遙感、高山視頻監(jiān)控、飛機巡航和地面巡護等天、空、塔、地四位一體互通互聯(lián)的林火監(jiān)測體系[15]。推廣“互聯(lián)網+”、大數(shù)據、物聯(lián)網、云計算、遙感等新技術新方法應用，提高災害信息獲取、模擬仿真、預報預測、風險評估技術水平。強化衛(wèi)星監(jiān)測、雷電監(jiān)測、遠程視頻監(jiān)控、飛機巡護等高科技手段應用，提升林火管理科技支撐水平。

4 結語

不同地區(qū)由于經濟發(fā)展和社會治理水平的不同，林火管理所處的階段也不盡相同。只有客觀分析本地區(qū)林火管理情況，明確不同階段森林防火工作重心，科學規(guī)劃，落實各項防火措施，推動林火管理邁向現(xiàn)代化，從而更好地做好森林防火工作，維護地區(qū)森林資源安全。