《塞罕壩森林草原防火條例》立法經(jīng)驗(yàn)及啟示

宮汝寧 彭志杰 孫文國

（河北省塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)，河北 承德 068450）

塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)位于河北省最北部，自1962 年建場(chǎng)以來，幾代塞罕壩林業(yè)工作者經(jīng)過長期努力、接續(xù)奮斗，建成了世界上最大的人工林，創(chuàng)造了生態(tài)建設(shè)史上的綠色奇跡[1-3]。近年來，河北以立法形式將塞罕壩森林草原防火工作納入法制軌道，制定了《塞罕壩森林草原防火條例》（以下簡稱《條例》），總結(jié)了塞罕壩機(jī)械化林場(chǎng)數(shù)十年來的防火工作經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，為塞罕壩筑牢安全屏障。

1 塞罕壩地區(qū)森林防火主要難點(diǎn)

1.1 責(zé)任主體復(fù)雜，防火職責(zé)不清晰

廣義的塞罕壩地區(qū)包括塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)以及木蘭圍場(chǎng)國有林場(chǎng)的燕格柏分場(chǎng)、龍頭山種苗場(chǎng)、御道口牧場(chǎng)管理區(qū)、紅松洼自然保護(hù)區(qū)以及圍場(chǎng)縣下轄的6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)[4]。森林防火責(zé)任主體涉及地方政府及其相關(guān)部門、企業(yè)和基層自治組織等多個(gè)方面，上級(jí)主管部門和單位性質(zhì)也各不相同。在森林防火工作中，黨委政府及相關(guān)部門擁有調(diào)配和使用主要資源的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)榉罍缁鹛峁┤恕⒇?cái)、物的保障[5]。此外，塞罕壩地區(qū)有大量的風(fēng)電設(shè)施，電力企業(yè)在排除火災(zāi)隱患方面，也應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)。然而，塞罕壩地區(qū)防火責(zé)任主體隸屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，造成了溝通與協(xié)調(diào)的瓶頸。各級(jí)政府及相關(guān)單位對(duì)自身的防火職責(zé)界定不清，無法合理調(diào)配資源，導(dǎo)致部分工作難以有效開展。

1.2 地理位置特殊，火源管控難度大

塞罕壩因其獨(dú)特的區(qū)位和示范性，近年來人流量逐步增加，給火源管控帶來很大壓力。第一，旅游業(yè)的快速發(fā)展，吸引了大批游客，使其成為了防火對(duì)象的主體。第二，作為我國生態(tài)文明建設(shè)的典范，塞罕壩機(jī)械化林場(chǎng)在科技推廣、生態(tài)文明示范和思想教育得到了廣泛關(guān)注[6]。特別是塞罕壩感人事跡被廣泛宣傳之后，機(jī)關(guān)單位、院校、科研機(jī)構(gòu)紛紛與林場(chǎng)成為合作單位，每年前往采訪、科研、參觀見學(xué)的人較多。第三，塞罕壩地處農(nóng)林牧交界之地，林場(chǎng)管護(hù)區(qū)域相對(duì)分散，周邊群眾上墳燒紙、違規(guī)放牧等情況屢有發(fā)生，生活生產(chǎn)野外用火也得不到根本遏制。第四，風(fēng)電場(chǎng)和高壓線在林區(qū)內(nèi)分布廣泛，隱患具有隱蔽性，個(gè)別供電公司為減少成本也沒有履行好對(duì)隱患進(jìn)行排查好、整改好的職責(zé)，給防火工作帶來較大壓力。

1.3 防火手段單一，預(yù)防力度稍薄弱

塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)的防火體系建設(shè)在國內(nèi)走在前列，且取得了建場(chǎng)以來無火災(zāi)的成果。但隨著形勢(shì)的變化，林場(chǎng)現(xiàn)有防火體系已不能滿足日益嚴(yán)峻的防火需求，監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、通訊指揮系統(tǒng)、森林消防專業(yè)力量、航空護(hù)林、林火阻隔系統(tǒng)等方面還有很大的發(fā)展建設(shè)空間。例如，林場(chǎng)-分場(chǎng)-營林區(qū)三級(jí)雖然有全覆蓋的通訊指揮系統(tǒng)，但由于林場(chǎng)還有大部分區(qū)域通訊信號(hào)弱甚至沒有信號(hào)，遇有突發(fā)情況通訊系統(tǒng)可能并不能發(fā)揮應(yīng)有作用。林場(chǎng)雖然有森林消防專業(yè)隊(duì)伍，但其成員年齡大、戰(zhàn)斗經(jīng)驗(yàn)不足，長期無火的現(xiàn)狀也不能檢驗(yàn)其實(shí)戰(zhàn)能力。高火險(xiǎn)期間，網(wǎng)格化巡護(hù)系統(tǒng)能夠保證每個(gè)路段都有防火巡護(hù)負(fù)責(zé)人，但無火的成績也令一些職工缺乏深刻認(rèn)識(shí)，在防火工作中敷衍了事。這些客觀問題都制約著林場(chǎng)防火體系建設(shè)，還達(dá)不到各級(jí)對(duì)塞罕壩防火工作的要求。

2 《條例》立法亮點(diǎn)

2.1 全面落實(shí)職責(zé)，健全聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

明確管理職責(zé)，有利于增強(qiáng)各級(jí)各部門及相關(guān)單位、個(gè)人的防火責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化制度約束作用?！稐l例》設(shè)《管理職責(zé)》一章，主要對(duì)省、市、縣人民政府及其應(yīng)急、林草、公安等有關(guān)部門，塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)及周邊森林草原管理機(jī)構(gòu)，以及森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)履行的防火責(zé)任作出了明確規(guī)定。同時(shí)，還對(duì)建立防火工作目標(biāo)考核體系，加強(qiáng)人大常委會(huì)實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，暢通對(duì)損害防火工作違法行為的舉報(bào)投訴渠道提出了相應(yīng)的監(jiān)督措施。

積極針對(duì)預(yù)防和消滅森林火災(zāi)，網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)治是最直接、最簡單、最有效的辦法之一[7]?！稐l例》專門設(shè)《聯(lián)防聯(lián)控》一章，分別對(duì)建立河北省與內(nèi)蒙古自治區(qū)，塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)與毗鄰縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會(huì)、周邊森林草原管理機(jī)構(gòu)建立聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治聯(lián)訓(xùn)制度作了具體規(guī)定。

2.2 加強(qiáng)防火措施，完善防火體系建設(shè)

2021 年，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系重大工程建設(shè)規(guī)劃(2021—2035)》，為新時(shí)代森林草原防火工作提供了根本遵循，明確了森林草原防滅火體系建設(shè)中8 個(gè)方面的工作規(guī)劃[8]?！痘馂?zāi)預(yù)防》作為《條例》中內(nèi)容最多、條款最細(xì)的一章，明確了塞罕壩地區(qū)全年、全員、全域防火，對(duì)人防、物防和技防等措施做出了具體規(guī)定。在人防上，《條例》從不同層次上規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案的編制，明確了檢查站（點(diǎn)）的設(shè)置及責(zé)任，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)防火宣傳和輿論監(jiān)督的重要性。在物防上，《條例》規(guī)定了防火路網(wǎng)、防火隔離帶、生態(tài)安全隔離網(wǎng)及水源等防火基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在技防上，《條例》為航空護(hù)林、智慧預(yù)警、應(yīng)急通信保障的建設(shè)指明了方向，這也是構(gòu)建“天空地”一體化預(yù)警監(jiān)測(cè)體系的趨勢(shì)。此外，在火災(zāi)預(yù)防方面，《條例》明令禁止了野外用火、放牧、違規(guī)供電用電及破壞防火設(shè)施等違法行為，也對(duì)一些長期存在爭(zhēng)議的問題在法律上進(jìn)行了明確。

2.3 明確旅游定位，旅游管理更加規(guī)范

景區(qū)森林火災(zāi)的預(yù)防是一項(xiàng)政策性和原則性很強(qiáng)的工作[9]?！稐l例》專設(shè)《旅游防火》一章，沒有上位法可依，是專門落實(shí)“處理好防火和旅游的關(guān)系”指示而設(shè)置的創(chuàng)制性條款。“旅游和防火的關(guān)系”其實(shí)也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面“發(fā)展與穩(wěn)定”關(guān)系的一個(gè)縮影?！稐l例》堅(jiān)持旅游服從防火安全要求，主要規(guī)定了塞罕壩地區(qū)旅游觀光活動(dòng)需要采取的森林草原防火措施，明確了林場(chǎng)部分區(qū)域、部分時(shí)段對(duì)外開放旅游觀光活動(dòng)，對(duì)相關(guān)旅游服務(wù)單位關(guān)于火源管控、防火宣傳、防火設(shè)施、防火組織及器材配備都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。通過立法形式將景區(qū)防火手段作以明確，使景區(qū)對(duì)游客的管理有法可依，也為執(zhí)法人員對(duì)游客不法行為的約束和懲戒提供了遵循。

3 地方森林防火條例現(xiàn)實(shí)問題

3.1 直接照搬上位法

地方立法的“照搬”通常體現(xiàn)在體系上和內(nèi)容上[10]。地方森林防火條例也不同程度地存在著該問題。地方森林防火條例的上位法包括《森林法》 《森林防火條例》《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》等涉及森林防火的法律法規(guī)。其中，《森林防火條例》是依法治火的核心法規(guī)和基本依據(jù)[11]?，F(xiàn)行《森林防火條例》 于2008 年修訂通過，而現(xiàn)行《森林法》又于2019 年進(jìn)行修訂?！渡址ā纷鳛椤渡址阑饤l例》的上位法，加之2018 年國家機(jī)構(gòu)改革使有關(guān)林業(yè)和草原的職能進(jìn)行了合并，現(xiàn)行的《森林防火條例》難以適應(yīng)新形勢(shì)下的任務(wù)需要。而《森林法》修訂之后，地方在制定森林防火條例時(shí)沒有深入挖掘新《森林法》的制度建構(gòu)，仍局限于《森林防火條例》的內(nèi)容條款。表1 中，廣東省和大通縣的森林防火條例中，章節(jié)目錄與《森林防火條例》設(shè)置完全相同。而阿壩州、林芝市、攀枝花市等地區(qū)的森林防火條例雖然增設(shè)了新的章節(jié)，但增設(shè)章節(jié)的內(nèi)容在《森林防火條例》的條款中都有體現(xiàn)。在內(nèi)容設(shè)置上，多數(shù)地方的森林防火條例與《森林防火條例》也顯現(xiàn)出高度的一致性?！渡址阑饤l例》共56 條，表1 中的地方森林防火條例多數(shù)在50 條左右，在內(nèi)容上的二次創(chuàng)新較少。

表1 2020 年以后地方森林防火條例制定情況Tab.1 The formulation of local forest fire prevention regulations after 2020

3.2 實(shí)際操作性不強(qiáng)

法的可操作性是指法要有針對(duì)性、適用性，要管用、實(shí)用，能解決實(shí)際問題[12]。地方執(zhí)行《森林防火條例》時(shí)難免會(huì)有不適應(yīng)的情況，這就要求地方森林防火條例要對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。然而，當(dāng)前多數(shù)地方森林防火條例顯然沒有做到這一點(diǎn)。例如，多數(shù)地方森林防火工作存在各自為政、缺乏溝通交流等問題[13]，在相關(guān)權(quán)力的行使和責(zé)任的承擔(dān)上，在制定本地區(qū)森林防火條例時(shí)沒有將主體、內(nèi)容和形式進(jìn)行細(xì)化。部分地方森林防火條例雖然要求了森林防火的經(jīng)費(fèi)保障，但在經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任主體、重點(diǎn)保障對(duì)象以及使用方式上并未明確。如今各地雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到技防對(duì)于森林防火的重要性，但在條例中也沒有對(duì)防火設(shè)施建設(shè)的具體開展方向予以明確。各地森林防火條例雖然都設(shè)有《法律責(zé)任》一章，但照搬《森林防火條例》現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有進(jìn)一步細(xì)化違法行為及相應(yīng)的法律責(zé)任，尤其是一些懲戒條款也不便于執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作。這些都是地方森林防火條例實(shí)際操作性不足的表現(xiàn)。

3.3 缺乏地方性特色

《森林防火條例》主要是從國家層面解決普遍性、綜合性的問題，地方森林防火條例制定的切入點(diǎn)應(yīng)從本地區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族風(fēng)俗、文化水平等實(shí)際出發(fā)，注重解決本地區(qū)突出問題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，講究立法創(chuàng)新，體現(xiàn)地方性和時(shí)代性。同時(shí)，政策的制定應(yīng)結(jié)合本地區(qū)情況從技術(shù)層面論證考量[14]。例如，計(jì)劃燒除和清理作為預(yù)防森林火災(zāi)的有效方式，并非適用于所有林區(qū)，禁止一切野外用火的林區(qū)顯然不能計(jì)劃燒除，所以具體防火措施應(yīng)結(jié)合實(shí)際施行，也應(yīng)在本地區(qū)森林防火條例中明確，然而多數(shù)地方森林防火條例并沒有做到這一點(diǎn)。針對(duì)野外用火審批權(quán)限和程序，也要經(jīng)過調(diào)研論證處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林防火的關(guān)系，然而部分地方森林防火條例中有“引用”其他地區(qū)森林防火條例的做法，用提高審批權(quán)限、增加審批程序的方式限制野外用火，甚至“一刀切”地禁止野外用火，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此外，林區(qū)所處的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境各不相同，針對(duì)農(nóng)林結(jié)合區(qū)、林牧結(jié)合區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、旅游區(qū)以及宗教地區(qū)等不同特征都應(yīng)制定適合自身、體現(xiàn)自身特色的條款，但目前這樣的條款很少，有的地方森林防火條例甚至沒有類似條款。

4 《條例》對(duì)其他地方森林防火條例制定的啟示

4.1 構(gòu)建完整責(zé)任體系，全面加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控

構(gòu)建完善的森林防火責(zé)任體系，必須要對(duì)各級(jí)政府、有關(guān)職能部門、森林防火指揮機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織以及森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個(gè)人進(jìn)行詳細(xì)造冊(cè)建檔，并對(duì)國家相關(guān)政策展開深入的研究和分析，在此基礎(chǔ)上探討出適用于本地森林防火責(zé)任體系的對(duì)策和方法，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)防火責(zé)任，確?；鹩腥斯堋⒇?zé)有人擔(dān)?！稐l例》在構(gòu)建責(zé)任體系方面有很好的示范作用，其目標(biāo)責(zé)任主體全面、詳細(xì)、明確，根據(jù)塞罕壩地區(qū)實(shí)際，將日常業(yè)務(wù)難對(duì)接的一些單位整合到一起，構(gòu)建了完整的森林防火責(zé)任體系。

我國森林資源的分布和管理具有跨越區(qū)域或管理界限的特點(diǎn)[6]，全面的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制尤為重要。《條例》詳細(xì)規(guī)定了塞罕壩地區(qū)應(yīng)建立省級(jí)以下的各級(jí)聯(lián)防組織，并將定期會(huì)商研判、聯(lián)合演練作為一項(xiàng)制度予以明確，擴(kuò)大了傳統(tǒng)森林防火工作的責(zé)任主體。其他地方在制定森林防火條例時(shí)也要堅(jiān)持“護(hù)林有責(zé)、防火無邊”原則，積極構(gòu)建各級(jí)聯(lián)防聯(lián)控組織，合理調(diào)配人員、物資、裝備力量，認(rèn)真做好預(yù)警監(jiān)測(cè)、巡查管護(hù)、應(yīng)急處理等各項(xiàng)工作。同時(shí)，要設(shè)置相應(yīng)條款，建立明確的森林防火行為準(zhǔn)則[15]，明確聯(lián)防組織運(yùn)行的相關(guān)制度，避免僅僅停留在形式和會(huì)議上。

4.2 持續(xù)強(qiáng)化防火措施，廣泛開展防火宣傳

多年來，我國已探索出人防、物防、技防相結(jié)合的森林防火思路。各地在制定森林防火條例時(shí)，也是沿著這個(gè)基本方向。但是我國林區(qū)差異大，因此各地應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)實(shí)際總結(jié)符合自身森林防火工作的典型做法，尤其是在防火阻隔系統(tǒng)、預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)方面更要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行建設(shè)，為預(yù)防火災(zāi)提供技術(shù)支撐，有效提高森林資源管理水平[16-17]，并在森林防火條例制定上著重強(qiáng)調(diào)。例如，在道路發(fā)達(dá)的林區(qū)可以協(xié)調(diào)交通部門共同將公路改為防火公路，根據(jù)地形以及山峰位置與通信部門或企業(yè)協(xié)調(diào)合理設(shè)置預(yù)警監(jiān)測(cè)點(diǎn)。

森林防火是一項(xiàng)群眾性、社會(huì)性很強(qiáng)的工作，涉及面廣，而防火宣傳作為成本低、方式多、易操作、受眾廣的防火措施，具有普遍適用性?！稐l例》在豐富防火宣傳手段上，還特意將專題宣傳納入條款。各地也可以借鑒，將中小學(xué)生、林區(qū)內(nèi)及周邊生產(chǎn)人員、游客等群體列為重點(diǎn)宣傳對(duì)象，結(jié)合時(shí)代發(fā)展采取傳統(tǒng)和新興的宣傳手段[18]，開展全方位、立體化、多形式的宣傳教育，以點(diǎn)帶面讓防火意識(shí)深入人心[19]，形成“人人參與防火、人人支持防火”的社會(huì)氛圍。

4.3 細(xì)化法律責(zé)任內(nèi)容，規(guī)范林業(yè)執(zhí)法行為

立法的目的在于實(shí)施，法律只有被嚴(yán)格執(zhí)行，公民對(duì)于法律的期待才有可能得到實(shí)現(xiàn)[20]。當(dāng)前，我國逐漸意識(shí)到林業(yè)執(zhí)法的重要意義[21]，在執(zhí)法人員的規(guī)范和培訓(xùn)上投入較大。但有法可依才是執(zhí)法的基礎(chǔ)，只有地方制定一部操作性強(qiáng)的森林防火條例，執(zhí)法人員才能更好地開展執(zhí)法工作，也會(huì)對(duì)群眾有警示和教育作用。雖然各地的森林防火條例幾乎都設(shè)有《法律責(zé)任》一章，但《條例》顯然在內(nèi)容上更充實(shí)，結(jié)合塞罕壩地區(qū)實(shí)際將典型的違法行為進(jìn)行列舉。僅一部地方森林防火條例并不能涵蓋所有違法行為，但是地方應(yīng)總結(jié)本地區(qū)常發(fā)生、易發(fā)生的違法行為，參考以往典型案件，充實(shí)到森林防火條例制定中去。此外，還應(yīng)參考其他法律法規(guī)有關(guān)森林防火的相關(guān)條款[22]，梳理和細(xì)化森林防火法律責(zé)任，為執(zhí)法人員開展工作提供指引。

5 結(jié)語

2023 年4 月印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的意見》，對(duì)“完善法律法規(guī)體系”作了突出強(qiáng)調(diào)。國家要完善防滅火法律法規(guī)，各地應(yīng)加快推進(jìn)森林草原防滅火條例的制定修訂工作，將法治思維、法治理念、法治方式貫穿到森林草原防滅火工作的全過程，有效提升我國森林草原防滅火工作的規(guī)范化和法治化水平，確保森林資源和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，不斷提升生態(tài)文明建設(shè)水平。因此，在上位法的框架下，研究好、學(xué)習(xí)好、推廣好其他地區(qū)的森林草原防火條例立法經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義。《條例》作為新形勢(shì)下制定的一部地方性防火條例，也為其他地區(qū)提供了一些可行性參考。