基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角的PPP模式發(fā)展問題溯源及對(duì)策

■/ 胡紹雨 林錦楓

一、引言

近年來，隨著PPP 模式的推廣，政府對(duì)支出的責(zé)任日益增加，諸如社會(huì)和社會(huì)資本失衡之類的破壞逐漸暴露出PPP的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP模式的規(guī)范化發(fā)展已成為財(cái)政領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。嚴(yán)學(xué)鋒（2016）認(rèn)為，PPP模式中的很多項(xiàng)目都是有先決條件的，特別依賴于政府的支持協(xié)調(diào)，單純靠項(xiàng)目本身獨(dú)立地進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)是不現(xiàn)實(shí)的，政府與社會(huì)資本合作方如果無(wú)法達(dá)到協(xié)調(diào)，PPP項(xiàng)目必然出現(xiàn)問題。周立柱（2017）認(rèn)為PPP模式在其實(shí)施過程中存在財(cái)政承諾濫用、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理等問題，形成了財(cái)政公共供給領(lǐng)域的“灰犀?！?。由此可見，加強(qiáng)財(cái)政承諾管理、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等針對(duì)性方法來應(yīng)對(duì)PPP模式中的“灰犀牛”具有重要的意義。

二、PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基本理論

（一）PPP模式

PPP 模式的概念始于20 世紀(jì)80 年代的英國(guó)，用于說明交通、供水等公共領(lǐng)域私人部門與政府的合作關(guān)系，目前已在世界各地廣泛使用。PPP模式本身是一個(gè)廣義的概念，不同國(guó)家和地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文化背景對(duì)PPP 模式的含義也有著不同的理解。在我國(guó)，可以廣義的理解為是在政府和社會(huì)資本方之間建立合作關(guān)系，允許社會(huì)資本方依靠其所擁有的市場(chǎng)資源和專業(yè)優(yōu)勢(shì)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在此過程中獲得收益，而政府則運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)合作的項(xiàng)目承擔(dān)公共管理職能，這種社會(huì)資本進(jìn)入公共供給領(lǐng)域與政府合作的模式可以有效提高公共物品供應(yīng)和資源利用的效率。

相較于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資方式，PPP模式的特點(diǎn)在于：一是社會(huì)資本進(jìn)入公共供給領(lǐng)域與政府形成合作關(guān)系，這種合作關(guān)系的形成建立于簽訂合同的基礎(chǔ)上，并為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)做出努力；二是利益共享，在PPP模式中，政府目的在于提高公共服務(wù)的質(zhì)量，而社會(huì)資本方則為了自身的利益最大化，通過合理利用各自的優(yōu)勢(shì)最終實(shí)現(xiàn)雙方利益共享的局面；三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，無(wú)論是政府還是參與項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本方，為了保證項(xiàng)目的成功完成，在項(xiàng)目產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就需要雙方共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并合理分擔(dān)。

（二）PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論在什么領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)總是不可避免的，PPP模式下的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。何為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？通常，PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成因標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即由于PPP法律體系不健全、政府對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不足等財(cái)政系統(tǒng)存在的問題引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、周期性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等外界因素的影響產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。此外，PPP項(xiàng)目既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)，也存在隱性風(fēng)險(xiǎn)。顯性風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為法律上政府直接承擔(dān)PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任及專用債券的負(fù)債和合約上確認(rèn)的政府相關(guān)擔(dān)保；隱性風(fēng)險(xiǎn)反映為公眾和利益集團(tuán)壓力下政府的道義責(zé)任。本文討論的PPP 模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指直接財(cái)政承諾下的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)付投資補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)付款風(fēng)險(xiǎn)以及基于特定風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、不可抗力賠償、終止協(xié)議和或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的信用擔(dān)保構(gòu)成的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）規(guī)范的PPP模式降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理

可以預(yù)見，我國(guó)PPP模式必須也必將走向規(guī)范化。在規(guī)范的PPP模式下，政府與社會(huì)資本可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的協(xié)作，充分發(fā)揮政府與社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，極大地調(diào)動(dòng)財(cái)政杠桿的作用，使社會(huì)資本參與獲得充分的回報(bào)，最大限度地降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而提供更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)。規(guī)范的PPP模式降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)理在于：一是建立一個(gè)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目存在不同的風(fēng)險(xiǎn)，不能單純由一方承擔(dān)，而應(yīng)由最適合處理的一方來承擔(dān)，即能夠使風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)移，也能夠有效隔離外部風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)滲透，從而使整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。二是建立一個(gè)良好的回報(bào)機(jī)制，充分發(fā)揮PPP模式的高效率。這要求，政府與社會(huì)資本分別承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并且互相信任，改變傳統(tǒng)的供給理念，政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)資本為提供公共服務(wù)而實(shí)現(xiàn)的績(jī)效給予相應(yīng)回報(bào)。由此可見，規(guī)范的PPP 模式，通過建立合理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及回報(bào)機(jī)制，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，解決資金配置低效率的問題，從而不斷降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角下我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

1.項(xiàng)目多元發(fā)展。自改革開放以來，尋求社會(huì)資本與公共部門的合作伙伴關(guān)系一直是學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。作為一種有效的社會(huì)公共供給模式，PPP模式被引入到國(guó)家建設(shè)中，2014年以后，財(cái)政部等部門逐步出臺(tái)了一系列政策，從中央政府帶頭試點(diǎn)PPP 模式，然后逐漸開始向全國(guó)各地?cái)U(kuò)展，隨著PPP 項(xiàng)目規(guī)模越來越大，財(cái)政部建立了專門的PPP中心，允許各地區(qū)批準(zhǔn)實(shí)施的PPP 項(xiàng)目入庫(kù)。據(jù)財(cái)政部PPP 中心公開的數(shù)據(jù)顯示，2014 年至2019年11 月末，全國(guó)累計(jì)有9399 個(gè)PPP 項(xiàng)目入庫(kù)，累計(jì)有14.3 萬(wàn)億元的投資額進(jìn)入PPP 項(xiàng)目。其中累計(jì)落地項(xiàng)目6216 個(gè)、投資額2.3 萬(wàn)億元；累計(jì)開工項(xiàng)目3616 個(gè)，投資額5.4 萬(wàn)億元，入庫(kù)的項(xiàng)目包括19個(gè)行業(yè)。其中市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)和城市綜合發(fā)展方面的許多項(xiàng)目和投資處于最前沿，占數(shù)據(jù)庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的70.4%，投資總額占項(xiàng)目投資總額的81.3%。而科技、林業(yè)、政府基礎(chǔ)設(shè)施、能源、社會(huì)保障等占的比重較小（見圖1、圖2）。

圖1 2019年11月末累計(jì)項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布（個(gè)，占比）

圖2 2019年11月末累計(jì)項(xiàng)目投資額行業(yè)分布（個(gè)，占比）

2.項(xiàng)目分布地區(qū)間互有差異。東部省份PPP項(xiàng)目最為集中，項(xiàng)目數(shù)量和投資額均領(lǐng)先中部和西部地區(qū)（見圖3）。各省份中，山東（含青島）、河南、四川、貴州以及廣東累計(jì)項(xiàng)目數(shù)位居各省份的前列，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的33.0%。按累計(jì)投資額排序，全國(guó)前五的省份分別是貴州、云南、四川、浙江以及河南，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的36.8%（見圖4、圖5）。

圖3 累計(jì)PPP項(xiàng)目數(shù)地域分布對(duì)比情況（個(gè)）

圖4 累計(jì)PPP項(xiàng)目投資額地域分布對(duì)比情況（億元）

圖5 2014年至2019年11月末累計(jì)落地PPP項(xiàng)目數(shù)、累計(jì)落地率地域分布

（二）發(fā)展中存在的問題

1.部分地區(qū)財(cái)政指標(biāo)超出紅線。我國(guó)為了規(guī)范PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，規(guī)定了10%財(cái)政承受能力紅線。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)2019年11月份的數(shù)據(jù)，全國(guó)2607個(gè)有PPP項(xiàng)目入庫(kù)的行政區(qū)中，有19個(gè)行政區(qū)的財(cái)政承受能力占比在近期個(gè)別年份突破了10%。這看起來不多，但在PPP項(xiàng)目落地且實(shí)際運(yùn)行過程中可能還會(huì)更多，一些地方政府采取各種方式變相的突破了這一“紅線”。PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任如果占用財(cái)政支出的比重較大也就意味著其他支出領(lǐng)域或有不足，導(dǎo)致支出風(fēng)險(xiǎn)加大，不利于政府風(fēng)險(xiǎn)管控。

2.政府承諾脫離實(shí)際。社會(huì)資本具有逐利性，作為一種主要向社會(huì)提供公共服務(wù)的供給方式，PPP模式往往需要長(zhǎng)期投入且短期回報(bào)率不高，對(duì)于他們來說PPP 項(xiàng)目也就沒有了太大的吸引力。因此在部分地區(qū)，為吸引社會(huì)資本投入，政府在促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地中，將本應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到自己身上，從而增加了政府的支出責(zé)任，如果政府處置不當(dāng)，極易使政府負(fù)債增加，出現(xiàn)政府支付危機(jī)。

3.融資結(jié)構(gòu)不合理。在PPP項(xiàng)目中，一方面由于缺乏資金，部分地方政府通過“明股實(shí)債”“小股大債”等違規(guī)方式進(jìn)行融資，大項(xiàng)目的背后卻是不足的資金，這種項(xiàng)目往往難以為繼，即違反有關(guān)政策規(guī)定，也使得項(xiàng)目財(cái)務(wù)杠桿加大，從而加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，為了使PPP 項(xiàng)目盡快落地，一些地方政府通過向金融機(jī)構(gòu)虛假擔(dān)保提供兜底以獲得貸款，這種違規(guī)發(fā)放貸款的方式極易受到金融財(cái)政變動(dòng)的影響，使項(xiàng)目處于實(shí)施階段可能面臨資金斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，形成“半吊子工程”。

四、PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因溯源

（一）相關(guān)的法律法規(guī)體系沒有建立完善

成熟完善的法律體系是PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中對(duì)宏觀環(huán)境的強(qiáng)有力支持和全面保障。以現(xiàn)在立法情況來看，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)法律問題時(shí)，只能參考籠統(tǒng)的法律法規(guī)，其中很多法律法規(guī)政出多門，有可能是財(cái)政部也可能是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，由于各自部門取向不同，在一些地方存在偏差，很多時(shí)候只能主觀判斷而不能客觀解決，留下很多“鉆空子”的機(jī)會(huì)。而造成這種現(xiàn)象的主要原因是PPP 模式的快速發(fā)展以及法律和法規(guī)支持的相對(duì)滯后。就中國(guó)的PPP政策而言，存在著的較大問題之一是忽視了PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中不同環(huán)節(jié)間的監(jiān)管和把控，缺乏成體系的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管系統(tǒng)。例如如何確定項(xiàng)目合作伙伴以避免因?yàn)楹献髡哌_(dá)不到項(xiàng)目能力要求導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)困難；如何把控住合同細(xì)則以確定發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)承擔(dān)，從而明確責(zé)任主體；如何監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施，避免有人從中套利等。

（二）政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但成功實(shí)踐的前提是有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)指導(dǎo)，如果沒有對(duì)事物進(jìn)行深入的了解，很容易在特定的實(shí)踐過程中犯錯(cuò)。對(duì)于政府推進(jìn)PPP模式來說也是如此，然而在我國(guó)很多地方存在一種跡象，一些地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，片面地將投資等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)作為主要工作重點(diǎn)，而忽視對(duì)PPP項(xiàng)目的管理和審查。在過去，政府往往缺乏對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入的可行性分析，把投資項(xiàng)目的目標(biāo)完成當(dāng)做第一位。為了完成目標(biāo)，政府大量引入完全商業(yè)化的項(xiàng)目，因此出現(xiàn)了不少“偽PPP項(xiàng)目”。在這些項(xiàng)目中，為了加快項(xiàng)目執(zhí)行，政府只是承諾向社會(huì)資本提供資金外，存在個(gè)別市政部門將PPP模式與社會(huì)融資相混淆，存在偏見并人為設(shè)置障礙。

在一些較為封閉的地方，地方政府思維僵化，難以接受新的發(fā)展理念，刻意遠(yuǎn)離PPP 模式，認(rèn)為PPP項(xiàng)目模式復(fù)雜，操作困難且速度較慢。即便采取PPP 模式，也會(huì)簡(jiǎn)化流程，而一些必要的流程與要求被變相繞過。正所謂欲速則不達(dá)，傳統(tǒng)的方法是無(wú)法套用到PPP 模式中的，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管，就會(huì)積累出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺乏明確的風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)

為了規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，我國(guó)規(guī)定了10%財(cái)政承受能力紅線。從財(cái)政角度出發(fā)，“10%”的紅線指標(biāo)是有必要的，這避免了PPP 項(xiàng)目支出權(quán)重過大，隨著PPP 模式快速發(fā)展，在實(shí)踐過程中很大程度限制了地方政府的PPP 項(xiàng)目規(guī)模。然而每個(gè)地方都有其特殊復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況，如果地方項(xiàng)目采取PPP 模式，那么較顯單一的“10%”的指標(biāo)是否過于局限？此外，在融資受限情況下，不少地方政府利用鼓勵(lì)政策、借道政府性基金等采取各種方式直接或者間接的突破“10%”，造成財(cái)政支出責(zé)任急劇增加，擴(kuò)大了未來債務(wù)爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。造成這種狀況的原因是我國(guó)雖然規(guī)定了“10%”的紅線指標(biāo)，卻沒有具體的實(shí)施細(xì)則，給了地方政府不少鉆空子的機(jī)會(huì)，也造成了不少PPP項(xiàng)目泡沫的出現(xiàn)。

（四）地方政府信用缺失

合作是共同發(fā)展的基礎(chǔ)，在PPP 模式中，政府和社會(huì)資本方都需要堅(jiān)持基本的合同精神。但是，現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)信用體系的建設(shè)還不成熟。下至個(gè)人，上至政府部門，其信用度并不總是100%完美。而在不少PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中，地方政府往往擁有更加強(qiáng)勢(shì)的地位，有時(shí)會(huì)發(fā)生惡意違反法規(guī)和社會(huì)資本沖突的情況，降低了政府的信譽(yù)水平。具體表現(xiàn)為：一是監(jiān)督權(quán)不明確，行政控制松懈，監(jiān)管責(zé)任主體不明；二是缺乏與合同相匹配的誠(chéng)信監(jiān)管及履約懲罰措施不強(qiáng)；三是違規(guī)和違法的成本較低，由于法規(guī)不健全的原因，使得問責(zé)很難；最后，當(dāng)政府與社會(huì)資本之間發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，法律責(zé)任程序通常不利于社會(huì)資本，從而對(duì)社會(huì)資本參與PPP模式的積極性產(chǎn)生一定的影響。

五、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)PPP模式規(guī)范發(fā)展的政策建議

（一）建立和健全PPP模式的法律法規(guī)體系

第一，完善對(duì)PPP 模式合同細(xì)則的規(guī)定說明。作為社會(huì)資本與政府合作的紐帶，合同必須能夠有效保證雙方利益。為此，法律上需要對(duì)合同細(xì)則的簽訂做出說明，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益回報(bào)相匹配的原則，細(xì)化合同條款，明確權(quán)責(zé)邊界條件，制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)明確，付出與回報(bào)合理匹配的合同體系。

第二，構(gòu)建PPP項(xiàng)目全生命周期的法律法規(guī)體系。事無(wú)巨細(xì)，從PPP 項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行到移交的各個(gè)流程細(xì)則，規(guī)定好各部門的管理職權(quán)、相關(guān)的管理要求、科學(xué)的資本退出機(jī)制及糾紛處理方案等。

第三，規(guī)范PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)。首先，立法必須遵循基于公平公正的原則，將立法的重點(diǎn)放在強(qiáng)化政府管理及監(jiān)督的責(zé)任，適當(dāng)放低政府在PPP 模式中的行政權(quán)力。同時(shí)，財(cái)政部應(yīng)在PPP模式立法中占據(jù)主導(dǎo)地位，有效利用財(cái)政部門的專業(yè)知識(shí)及管理經(jīng)驗(yàn)，避免PPP模式立法與政府預(yù)算法的沖突，根據(jù)多部門管理要求，從頂層設(shè)計(jì)入手，自上而下，先制定總則再完善細(xì)則。

（二）建立科學(xué)的預(yù)算管理機(jī)制

預(yù)算管理一直都是我國(guó)管理財(cái)政支出的有力手段，目前PPP投資在我國(guó)公共投資中所占的比例并不高，仍然保持在10%左右。為了有效控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出，避免突破“紅線”增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)PPP項(xiàng)目預(yù)算資金控制。首先，適用于PPP模式的產(chǎn)業(yè)必須考慮國(guó)家相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并充分考慮不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)特征。如果在不同地區(qū)使用類似的PPP模式，則還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府項(xiàng)目建成后社會(huì)資本的財(cái)務(wù)實(shí)力和預(yù)期的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。其次，PPP項(xiàng)目所需資金龐大，在PPP項(xiàng)目的建設(shè)初期必須加強(qiáng)投資計(jì)劃管理，對(duì)實(shí)施過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理的估算，嚴(yán)格控制預(yù)算的支出成本，確保資金投入與項(xiàng)目需求相匹配，提高資金使用效率，避免財(cái)政資金浪費(fèi)。再次，PPP 項(xiàng)目周期長(zhǎng)，需要做出長(zhǎng)期預(yù)算。一是需要準(zhǔn)備好預(yù)算調(diào)節(jié)資金以彌補(bǔ)因?yàn)橘Y金波動(dòng)和項(xiàng)目跨期造成的資金缺口；二是建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制；最后要充分利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)政府在PPP項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)上的不足，科學(xué)制定預(yù)算管理機(jī)制。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府信用建設(shè)

在新的時(shí)期，必須要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)成服務(wù)型政府，從主導(dǎo)者走向服務(wù)者。在PPP 項(xiàng)目中，政府不應(yīng)把控過多的服務(wù)、技術(shù)及協(xié)調(diào)性的工作，而應(yīng)交到更加專業(yè)的社會(huì)資本合作方手中。同時(shí)，政府應(yīng)將工作重心放到自身所承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)上。例如，成立專門的PPP 項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮好公權(quán)部門的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助社會(huì)資本方的項(xiàng)目工作，做好項(xiàng)目監(jiān)管，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

友好合作的前提是誠(chéng)信，在PPP 項(xiàng)目中，不能只是社會(huì)資本方履約而政府可以不講信用。過去，社會(huì)資本不相信政府往往是因?yàn)檎鲗?dǎo)項(xiàng)目運(yùn)行，項(xiàng)目監(jiān)管力度不夠，政府處罰力度不強(qiáng)，難以對(duì)政府形成較大的約束力。為此，必須加強(qiáng)政府信用建設(shè)。首先，建立一個(gè)貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期的信用評(píng)價(jià)體系，認(rèn)真對(duì)待PPP項(xiàng)目合同以消除違約風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置諸如風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)和違反合同處罰之類的功能。同時(shí)，建立各級(jí)PPP 政府信貸平臺(tái)，向社會(huì)整體披露實(shí)際信用狀況，保護(hù)所有參與者的知情權(quán)，發(fā)揮公共監(jiān)督作用。此外，利用好社會(huì)公眾的監(jiān)督，鼓勵(lì)第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)組織監(jiān)測(cè)各級(jí)政府信用狀況，甚至更嚴(yán)格地禁止改變各級(jí)政府的政策，以增強(qiáng)政府的信譽(yù)并創(chuàng)造一個(gè)互相監(jiān)督的環(huán)境，使各級(jí)政府信任社會(huì)資本并相互監(jiān)督。

（四）創(chuàng)新PPP貸款渠道

成功完成PPP 項(xiàng)目的關(guān)鍵還在于確保項(xiàng)目有足夠的資金。資金從哪里來？財(cái)政撥款？社會(huì)投資？只有這些還不夠。那么，尋求貸款就成了PPP項(xiàng)目運(yùn)行資金來源的關(guān)鍵。為了支持PPP 項(xiàng)目運(yùn)行，政府需要不斷拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，改變過去傳統(tǒng)的依靠向銀行貸款獲取項(xiàng)目資金的理念。積極引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，適當(dāng)利用信托、租賃和其他融資方式進(jìn)入項(xiàng)目融資系統(tǒng)，多渠道進(jìn)行融資；以PPP 項(xiàng)目公司為主體，以公司資產(chǎn)作為擔(dān)保，通過項(xiàng)目現(xiàn)金流量?jī)斶€和支付利息；并建立一個(gè)優(yōu)秀的科學(xué)合理的回報(bào)機(jī)制，以及通過資金和其他方式進(jìn)行資金整合。

在實(shí)施PPP融資體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，必須考慮風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)、收益共享和資金設(shè)計(jì)的流動(dòng)性安排，鼓勵(lì)那些能夠最好地管理風(fēng)險(xiǎn)的人來管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理不一定是由于現(xiàn)金支出造成的，而是可以由相應(yīng)的系統(tǒng)控制的。為此需要建立科學(xué)的支付機(jī)制，明確支出責(zé)任。同時(shí)調(diào)整現(xiàn)有的定價(jià)機(jī)制，并從對(duì)未來財(cái)務(wù)的全面了解中確定具有前瞻性的安排。

在資金籌措方面，政府應(yīng)以無(wú)形保證的形式參與PPP籌資，并可以通過政府主導(dǎo)和基金會(huì)的建立來加強(qiáng)PPP 模式的指導(dǎo)和支持?？梢源龠M(jìn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的融資行為，但必須保守地予以支持，并避免單方面安排。