基于組織視角的政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究*

王 碩 劉鴻宇

(1.清華大學社會科學學院 北京 100084; 2.南京農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院 南京 210095)

0 引 言

數(shù)據(jù)在政府部門間的共享與流通是數(shù)字政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)。近年來，我國高度重視政府數(shù)據(jù)的跨部門共享工作，在國家層面出臺了一系列重大方針政策。2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求“推進政府數(shù)據(jù)開放共享”“加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換”。2021年3月，“十四五”規(guī)劃明確提出“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”“推動政務(wù)信息化共建共用”。2022年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》明確強調(diào)“構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系。”雖然我國不斷地在頂層設(shè)計中強調(diào)政府數(shù)據(jù)共享的重要意義與價值，但是地方實踐中的數(shù)據(jù)共享工作仍然面臨著障礙多、速度慢、質(zhì)量低下等問題。長期以來，政府數(shù)據(jù)共享的不充分導致“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”，帶來部門互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難等長期懸而未決的難題[1]。因此，學界加強對于政府數(shù)據(jù)跨部門共享的理論與政策研究尤為關(guān)鍵。

近年來，國內(nèi)外學界圍繞政府數(shù)據(jù)跨部門共享問題展開了大量的研究。本文對現(xiàn)有研究進行系統(tǒng)檢索與人工篩選，對關(guān)鍵文獻開展主題分析，基于組織的視角對現(xiàn)有研究進行述評，不僅關(guān)注國內(nèi)外學界對政府數(shù)據(jù)跨部門共享的一般性研究，更關(guān)注能夠解釋與解決中國情境下政府數(shù)據(jù)跨部門共享問題的特殊性研究。在文獻述評的基礎(chǔ)上，本文進一步比較行政管理與情報學兩個學科對政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究的學科范式差異，展望未來情報學科在該領(lǐng)域可能的研究方向，希望為未來有關(guān)政府數(shù)據(jù)共享研究提供參考。

1 研究設(shè)計

本文旨在對政府數(shù)據(jù)跨部門共享進行系統(tǒng)述評，研究技術(shù)路線見圖1。

圖1 研究技術(shù)路線

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文分析的國內(nèi)外文獻數(shù)據(jù)分別來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(https://cnki.net)與Web of Science數(shù)據(jù)庫(https://www.webofscience.com)。中文文獻檢索式為：主題=("政府"or"政務(wù)"or"公共") and ("數(shù)據(jù)"or"信息") and ("共享"or"整合")；外文文獻檢索式為：TS=("government data" OR "government information") AND ("sharing" OR "integration")，檢索時間為2021年12月。考慮到文獻的代表性與相關(guān)性，對檢索結(jié)果作如下處理：a.只選取CSSCI文獻與SSCI文獻；b.將文獻類型限制為“論文”，剔除新聞報道等類型；c.將文獻先后按照“相關(guān)性”與“被引量”從高到低排序，手動篩選與研究主題具有緊密聯(lián)系的重要文獻；d.借助ScienceDirect(https://www.sciencedirect.com)文獻瀏覽界面的“Recommended articles”功能，采用“滾雪球”策略補充主題契合的優(yōu)質(zhì)外文文獻，確保最具有代表性的外文文獻都能夠納入分析范疇。最終，共獲得132篇期刊論文，作為本文的分析對象。

1.2 分析視角

本文基于組織的視角對文獻數(shù)據(jù)進行分析?！敖M織”與“個體”是理解政府行為的兩種經(jīng)典的管理學視角。這兩種視角都有益于理解政府數(shù)據(jù)跨部門共享，但二者并不是截然對立，而是相輔相成?；诮M織視角的觀察不能忽視個體信任與激勵的作用，基于個體視角的分析也不會忘卻個體所內(nèi)嵌的組織結(jié)構(gòu)、組織文化與組織技術(shù)帶來的影響。總體來看，基于組織視角的理解更為系統(tǒng)化和中觀化，基于個體視角的分析更為分散化和微觀化。因而，本文主要基于組織視角對現(xiàn)有研究進行分析，將必要的個體視角(如人際關(guān)系、領(lǐng)導意愿等)納入組織視角的統(tǒng)一分析框架下，希望能夠形成對于現(xiàn)有研究的系統(tǒng)性述評。

1.3 數(shù)據(jù)分析與編碼

本文采用主題分析法對文獻數(shù)據(jù)進行編碼分析。主題分析法是一種經(jīng)典的定性研究方法，通過識別數(shù)據(jù)內(nèi)部的主題來快速總結(jié)數(shù)據(jù)的關(guān)鍵特征與信息[2]。主題分析法的方法論基礎(chǔ)是扎根理論，通常對于文本數(shù)據(jù)采用自下而上的分析策略，一般需要經(jīng)過三級編碼：開放編碼、軸心編碼和選擇編碼[3]。在開放編碼階段，對所有文獻數(shù)據(jù)進行自由編碼，旨在識別主題并將其歸類；在軸心編碼階段，將所有完成的編碼進行更高層次的歸納與提煉，旨在發(fā)現(xiàn)編碼之間的相互關(guān)聯(lián)；在選擇編碼階段，對文獻數(shù)據(jù)分析的發(fā)現(xiàn)進行檢驗，通過擴大文獻搜索范圍，驗證理論飽和度。本文借助Nvivo12 plus軟件開展數(shù)據(jù)編碼，并對編碼結(jié)果進行交叉檢驗。本文事先確定了文獻分析的組織視角，進一步降低了編碼的難度。經(jīng)過編碼，本文將現(xiàn)有研究分為三類，分別代表政府數(shù)據(jù)跨部門共享的功能作用、影響因素與優(yōu)化路徑。

2 政府數(shù)據(jù)跨部門共享的功能作用

政府數(shù)據(jù)跨部門共享作為組織活動，現(xiàn)有研究對其功能作用的描述主要從組織內(nèi)部與組織外部兩個維度展開。

2.1 部門互聯(lián)互通：政府數(shù)據(jù)跨部門共享的內(nèi)部效用

從組織內(nèi)部來看，現(xiàn)有研究多從效率的提升、邊界的優(yōu)化以及互聯(lián)互通等角度描述政府數(shù)據(jù)跨部門共享的內(nèi)部效用，主要體現(xiàn)為：a.減少重復的數(shù)據(jù)收集工作[4]；b.降低部門的數(shù)據(jù)處理成本[5]；c.免除繁文縟節(jié)[6]；d.變革傳統(tǒng)政府的官僚文化[7]；e.共享數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施[8]；f.實現(xiàn)政府部門協(xié)作從“單打獨斗”向“聯(lián)動配合”的轉(zhuǎn)變[9]。

2.2 優(yōu)化公共服務(wù)：政府數(shù)據(jù)跨部門共享的外部影響

從組織外部來看，現(xiàn)有研究主要從精細化和整合化兩個維度指出政府數(shù)據(jù)跨部門共享對公共服務(wù)的優(yōu)化作用，主要體現(xiàn)為：a.精細化的公共服務(wù)。江小涓指出，政府數(shù)據(jù)跨部門共享可以實現(xiàn)公共服務(wù)供給與服務(wù)需求的精準匹配，打通服務(wù)公民的“最后一公里”[10]。陳之常則指出政府數(shù)據(jù)的跨部門共享、關(guān)聯(lián)與整合有利于快速且精準地回應(yīng)公共服務(wù)的熱點需求[11]。b.整合化的公共服務(wù)。政府數(shù)據(jù)跨部門共享使得政府可以更好地發(fā)現(xiàn)和解決共性問題[12]，比以往反應(yīng)更快、效率更高[13]，有助于提升一體化決策水平[14]。有關(guān)研究指出，政府數(shù)據(jù)跨部門共享所帶來的整合化公共服務(wù)有效縮短了企業(yè)的行政審批時間[7]和公民的“文書負擔”[15]。

3 政府數(shù)據(jù)跨部門共享的影響因素

對于政府數(shù)據(jù)跨部門共享影響因素的解釋性研究占據(jù)了該領(lǐng)域的很大比例。近年來，很多研究試圖建構(gòu)能夠解釋中國政府數(shù)據(jù)跨部門共享的綜合模型。比如，王芳等通過中國情境下的雙案例研究[16]，構(gòu)建了“五力解釋模型”[17]，此后又將其優(yōu)化為“六力牽制模型”[18]。范靜等人發(fā)現(xiàn)，上級領(lǐng)導權(quán)威、關(guān)系、兼容性、高層支持、成本、流程安全、預(yù)期風險和收益對中國政府數(shù)據(jù)跨部門共享行為有顯著影響[19]。周力虹則在范靜的研究基礎(chǔ)上，進一步細化，指出中國政府數(shù)據(jù)跨部門共享面對的19個障礙，并將其分為外部環(huán)境障礙、機構(gòu)間合作障礙、組織準備障礙和個人動機障礙等四種類型[20]。本文從組織結(jié)構(gòu)、組織文化以及組織技術(shù)三個維度，對現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)跨部門共享的影響因素研究進行述評，重點關(guān)注中國本土情境下的解釋性研究。

3.1 條塊分割與權(quán)責模糊：組織結(jié)構(gòu)層面的影響因素

組織結(jié)構(gòu)影響組織行為，很多學者基于組織結(jié)構(gòu)的視角，對政府數(shù)據(jù)共享行為提供解釋，主要可以分為四類：a.縱向數(shù)據(jù)整合割裂橫向共享。從中國行政體制結(jié)構(gòu)來看, 在“職責同構(gòu)”的縱向權(quán)責配置中, 各級政府形成了以職能業(yè)務(wù)指導為核心的“條”管結(jié)構(gòu)[21]。由于“條”強調(diào)職能業(yè)務(wù)的縱向從屬關(guān)系，所以政府數(shù)據(jù)的縱向流動更為順暢[22]。但是，縱向數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)和地方設(shè)立的橫向系統(tǒng)大多自成體系[14]，縱向數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)導致橫向共享管理的割裂，導致“數(shù)據(jù)孤島”的出現(xiàn)[23]。有關(guān)量化研究[22]與訪談研究[24]為這一類解釋提供了經(jīng)驗支持。不過，來自中國臺灣的一項案例研究提出了相反的觀點，認為政府數(shù)據(jù)共享的垂直邊界并不總是比水平邊界更容易跨越[25]。b.橫向分工帶來部門利益競爭。林雪霏的案例研究揭示了數(shù)據(jù)成為部門間競爭“籌碼”的機制，政府數(shù)據(jù)已經(jīng)被部門廣泛認為是一種部門資產(chǎn)、資源甚至“權(quán)力”[26]。職能分工帶來的利益競爭強化了數(shù)據(jù)掌握部門的“優(yōu)越感”，阻礙了數(shù)據(jù)的跨部門共享[14]。權(quán)謙等將類似的現(xiàn)象比喻為“領(lǐng)地標記行為”與“領(lǐng)地防衛(wèi)行為”[27]。來自澳大利亞的一項案例研究同樣發(fā)現(xiàn)當?shù)厥⑿小皵?shù)據(jù)就是權(quán)力”以及“部門數(shù)據(jù)資產(chǎn)的防御性保護”現(xiàn)象[28]。除了直接保護部門利益以外，還有學者提出了間接防止利益損害的解釋，比如數(shù)據(jù)共享可能暴露部門工作不扎實、不作為、不得力等問題[9]。c.數(shù)據(jù)權(quán)屬不明阻礙數(shù)據(jù)共享。翟云指出，數(shù)據(jù)權(quán)屬是政府數(shù)據(jù)共享的主要阻力，各級政府數(shù)據(jù)的歸屬、采集、使用、交易等權(quán)責尚未具有充分的法理依據(jù)[22]。在所有類型的數(shù)據(jù)權(quán)責中，數(shù)據(jù)的共享權(quán)與使用權(quán)之間的矛盾最為突出[21]。袁剛指出，數(shù)據(jù)來源方、數(shù)據(jù)管理方以及數(shù)據(jù)使用方三大主體權(quán)責的統(tǒng)籌分配是影響政府數(shù)據(jù)共享的重要因素[9]。李重照等通過案例研究為這一類解釋提供了經(jīng)驗證據(jù)[23]。d.雙重領(lǐng)導帶來管理責任漂移。蔣余浩指出；中國政府數(shù)據(jù)管理結(jié)構(gòu)的顯著特征是“多頭管理，對口負責”，這很容易帶來管理混亂的問題[29]。林雪霏的案例研究揭示了權(quán)責模糊實際上成為了部門拒絕共享數(shù)據(jù)的“保護傘”，條塊結(jié)構(gòu)中的“雙重領(lǐng)導”關(guān)系為拒絕共享行為提供了合法性保護[26]。Yang在中國臺灣開展的研究也得到了相似的發(fā)現(xiàn)，即行政人員利用復雜的行政程序不斷拖延數(shù)據(jù)的共享工作[30]。

3.2 組織信任與領(lǐng)導意愿：組織文化層面的影響因素

組織文化也會影響組織行為。有關(guān)實證研究揭示了組織文化對公務(wù)員推動政府數(shù)據(jù)開放共享意愿和行為的影響[31]。總體來看，基于組織文化的視角對政府數(shù)據(jù)共享行為的解釋主要可以分為兩類:a.組織信任影響數(shù)據(jù)共享。政府數(shù)據(jù)跨部門共享在很大程度上依賴于部門間信任的建立[32]。當一個部門擔心其他部門對信息的濫用會導致該部門承擔責任時，組織信任就會降低[33]。信任的缺失使得部門擔心共享錯誤數(shù)據(jù)所帶來不利的結(jié)果以及潛在的風險[34]，比如篡改數(shù)據(jù)[35]、濫用數(shù)據(jù)[36]等。正因為信任缺失成為政府數(shù)據(jù)跨部門共享的一大阻礙，很多研究發(fā)現(xiàn)大部分政府部門實際上基于人情與人際關(guān)系共享數(shù)據(jù)的機制，比如各部門間的聯(lián)系主要靠日常業(yè)務(wù)聯(lián)系人或主管領(lǐng)導通過微信、QQ等公私不明的關(guān)系獲取數(shù)據(jù)[24]，“人情”彌補了信任的不足，成為獲取數(shù)據(jù)的重要途徑[23]。b.領(lǐng)導意愿推動數(shù)據(jù)共享。來自高層領(lǐng)導的認可或授權(quán)是數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵因素[37]。有關(guān)實證研究表明，高層的參與和支持可以顯著預(yù)測政府數(shù)據(jù)跨部門共享行為[13]。比如，李重照等人研究中的H市領(lǐng)導高度重視數(shù)據(jù)共享，為此甚至增加了編制，極大地推動了該地政府數(shù)據(jù)的跨部門共享工作[23]。還有研究發(fā)現(xiàn)，如果高層領(lǐng)導對于如何共享信息以及應(yīng)該共享何種信息的意見不一致，當?shù)貙φ當?shù)據(jù)共享就采取了觀望態(tài)度；而當存在“副局長參與”時，部門間數(shù)據(jù)共享就會順暢很多[34]。Yang研究發(fā)現(xiàn)，一些部門不愿分享信息，博弈過程可能無休止。但是，如果高層領(lǐng)導參與并推動該倡議，那么就可以更快更容易地達成共識[30]。該團隊的另一項研究進一步揭示了上級壓力對政府數(shù)據(jù)開放共享的影響作用與機制[38]。

3.3 技術(shù)管理與系統(tǒng)兼容：組織技術(shù)層面的影響因素

政府數(shù)據(jù)跨部門共享與傳統(tǒng)政府部門協(xié)作存在一定區(qū)別，尤其是數(shù)據(jù)和技術(shù)的兼容性將直接影響數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)的可能性。國外有關(guān)實證研究指出，技術(shù)因素可以顯著預(yù)測跨部門數(shù)據(jù)共享的成功，特別是技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的可用性、可互操作的標準、技術(shù)兼容性[13]以及政府的技術(shù)管理與技術(shù)參與能力等因素起到關(guān)鍵作用[37]。總體來看，基于組織技術(shù)的視角對政府數(shù)據(jù)跨部門共享行為的解釋主要可以分為三類：a.早期系統(tǒng)建設(shè)考慮不周。很多地方在系統(tǒng)建設(shè)初期主要考慮實現(xiàn)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的“上下連通”，并未在技術(shù)上考慮數(shù)據(jù)的跨部門共享[23]。董凌峰等的案例研究指出某省在建設(shè)數(shù)字政府之初并沒有對各部門進行統(tǒng)籌規(guī)劃，導致各部門之間使用的數(shù)據(jù)交換標準與數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)都不同，直接影響了后期跨部門數(shù)據(jù)共享[39]。還有研究指出了早期系統(tǒng)建設(shè)中投標公司的惡性競爭行為帶來的不良影響：由于政府數(shù)據(jù)共享往往以服務(wù)外包的形式開展，而早期很多投標公司為了阻礙競爭對手的進入，往往刻意采用“與眾不同”的技術(shù)標準來進行開發(fā)系統(tǒng)，帶來大量互不相通的“僵尸系統(tǒng)”[23]，因而對后期政府數(shù)據(jù)共享帶來很大阻礙。b.后期技術(shù)采納依然落后。很多研究指出當前政府在跨部門數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的采納過程中依然存在很多落后的管理行為。比如，一些部門對數(shù)據(jù)采集、存儲與交換仍然使用紙質(zhì)文檔[23]，因此共享數(shù)據(jù)的準確性會降低[40]。又比如表面上沒有機密的數(shù)據(jù)經(jīng)過大數(shù)據(jù)分析后卻能夠反映一定機密現(xiàn)象[21]。一些地方政府部門已經(jīng)擁有了先進的硬件，卻依然沿襲落后的軟件與應(yīng)用，導致數(shù)據(jù)處理功能的單一與過時等[41]。c.當前依然存在技術(shù)壁壘。Yang的案例研究發(fā)現(xiàn)，一個部門需要采用和維護不同的電子接口，才能與其他部門共享信息，因而接口的不統(tǒng)一是一大技術(shù)壁壘[40]。吳應(yīng)良等通過對政府數(shù)據(jù)共享技術(shù)模式進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享技術(shù)主要分為分布式服務(wù)總線交換模式和數(shù)據(jù)集中共享模式兩種，前者的缺陷在于工作量巨大，后者的缺陷則在于無法保證數(shù)據(jù)的實時性[42]。袁剛等人對政府數(shù)據(jù)共享過程中存在的技術(shù)兼容難題進行了較為全面的歸納，指出當前數(shù)據(jù)標準與基礎(chǔ)平臺等要素的不兼容都會阻礙政府數(shù)據(jù)跨部門共享[9]。

4 政府數(shù)據(jù)跨部門共享的優(yōu)化路徑

除了解釋性研究，對策性研究也占據(jù)了現(xiàn)有研究的相當比例。對策性研究部分回應(yīng)了前文提及的諸多影響因素，比如權(quán)責模糊、組織信任不足、領(lǐng)導力缺乏、技術(shù)兼容不夠等?，F(xiàn)有研究認為需要對當前政府部門的組織架構(gòu)與領(lǐng)導機制進行改善優(yōu)化，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬與責任，從而促進政府數(shù)據(jù)跨部門共享；除此以外，部分研究訴諸技術(shù)解決路徑，提出政府數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)的優(yōu)化方案。

4.1 基于組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑

盡管條塊分割對于中國政府數(shù)據(jù)共享的阻礙作用很大，但是從各國各地區(qū)實踐來看，大多也是采用較為分散化的數(shù)據(jù)管理結(jié)構(gòu)，比如美國的政府數(shù)據(jù)共享也是呈現(xiàn)出層級式、平行式與區(qū)域式的混合結(jié)構(gòu)[43]。不過來自中國臺灣地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，隨著地方政府數(shù)量的增加，集中式信息系統(tǒng)的邊際成本會不斷下降[40]?？傮w來看，學界目前有關(guān)討論并沒有簡單否定我國當前的數(shù)據(jù)管理結(jié)構(gòu)[29]，主要通過數(shù)據(jù)共享利益相關(guān)主體的分類，明確不同主體在數(shù)據(jù)收集、整理、分析和共享過程中的責任和權(quán)利[44]，提出基于政府數(shù)據(jù)跨部門共享的業(yè)務(wù)協(xié)同機制[45]，希望有效地化解權(quán)責模糊等問題，主要分為兩類：a.相關(guān)主體角色和職責有待澄明。政府數(shù)據(jù)跨部門共享只有在相關(guān)主體明確其需要履行的職責的情況下才可能發(fā)生[46]，這有助于減少數(shù)據(jù)共享過程中的模糊性和復雜性[47]。吳應(yīng)良等人將政府數(shù)據(jù)共享過程中的相關(guān)主體分為四類：平臺監(jiān)管者、平臺運營者、數(shù)據(jù)提供者與數(shù)據(jù)使用者[42]。孟慶國則將政府數(shù)據(jù)共享涉及的環(huán)節(jié)與權(quán)屬分為五類：數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)維護、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)提供及數(shù)據(jù)使用。通過對不同類型主體和權(quán)責的劃分，提出基于“三權(quán)分治”的政府數(shù)據(jù)跨部門共享機制，實現(xiàn)權(quán)責清晰的數(shù)據(jù)的共享和交換[48]。b.為有關(guān)主體履責提供組織保障。有關(guān)數(shù)據(jù)管理結(jié)構(gòu)的若干設(shè)想需要通過機構(gòu)改革以及行政體制的完善來實現(xiàn)，這涉及中國情境下的機構(gòu)與編制等問題。孟川瑾認為應(yīng)該在政府部門中設(shè)立專業(yè)的管理部門與崗位[49]。孟慶國主張從“三定”到“四定”，將部門數(shù)據(jù)納入機構(gòu)編制管理體系，對部門數(shù)據(jù)進行確權(quán)定責[48]。這些思路的大方向是基本一致的，即明確有關(guān)主體的責任和分工，厘清責任鏈條的分界點與銜接點[50]。與這些試圖在政府內(nèi)部進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化的設(shè)想相比，也有學者提出需要培育第三方數(shù)據(jù)提供商與數(shù)據(jù)共享機構(gòu)，通過第三方機構(gòu)的設(shè)立為有關(guān)主體履責提供組織保障[11]。

4.2 基于組織文化的優(yōu)化路徑

培育健康的組織文化對于推動政府數(shù)據(jù)跨部門共享工作十分重要?？傮w來看，現(xiàn)有研究主要從權(quán)力、信任與領(lǐng)導力等方面探討基于組織文化的政府數(shù)據(jù)共享優(yōu)化路徑，主要分為三類：a.破除權(quán)力本位思想。張亞楠指出，破除政府數(shù)據(jù)共享中的權(quán)力本位思想非常迫切，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享從權(quán)力本位走向責任本位才是長久之道[6]。也有學者強調(diào)對不同主體行為進行激勵有助于提升其共享意愿[14]。b.重構(gòu)組織信任關(guān)系。有學者指出，要重構(gòu)組織內(nèi)部人際信任關(guān)系，形成契約精神，建設(shè)一種協(xié)同的組織文化[14]。c.適時建立CIO體制。近年來出現(xiàn)一類比較密集的討論，旨在探討加強政府數(shù)據(jù)跨部門共享中領(lǐng)導力提升的問題，尤其是有關(guān)適時建立CIO(Chief Information Officer)領(lǐng)導體制的倡議。CIO指的是首席信息官(也稱為“首席數(shù)據(jù)官”)，往往是政府信息部門的領(lǐng)導，其職位和職責可以通過行政命令或法定控制的形式確定[51]。CIO 可以調(diào)用地方政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源，以實現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)操作。目前，許多國家正在通過由CIO領(lǐng)導的創(chuàng)新政策舉措來促進地方政府數(shù)據(jù)共享，比如美國[18]和加拿大[52]等。許多地方政府數(shù)據(jù)部門的CIO 將地方政府的數(shù)據(jù)共享作為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的第一步[53]。來自湖北、江西、海南三省的案例研究揭示了CIO 在中國情境下領(lǐng)導跨部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的特殊作用，指出以 CIO 為中心的地方政府數(shù)據(jù)共享生態(tài)系統(tǒng)可以適應(yīng)行政結(jié)構(gòu)變化，通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和輪換等方法推動政府數(shù)據(jù)的跨部門共享[54]。

4.3 基于組織技術(shù)的優(yōu)化路徑

技術(shù)壁壘為政府數(shù)據(jù)跨部門共享帶來諸多阻礙。因而，現(xiàn)有研究試圖通過數(shù)據(jù)與平臺分類及平臺技術(shù)重構(gòu)，提出技術(shù)優(yōu)化路徑，其總體思路是減少數(shù)據(jù)的重復收集，增強數(shù)據(jù)跨部門共享的技術(shù)基礎(chǔ)[55]，主要分為兩類：a.數(shù)據(jù)與平臺的類型學分析。蔣余浩將政府數(shù)據(jù)分為四類：業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、民意社情調(diào)查數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)和分散性公共數(shù)據(jù)[29]。這四類數(shù)據(jù)在結(jié)構(gòu)化程度與應(yīng)用范圍上都存在著差異，涉及的平臺也需要得到合理的歸類與因地制宜的設(shè)計。翟云指出，無論是何種類型政府數(shù)據(jù)共享平臺，都要至少包含“一碼、二網(wǎng)、六庫”?！耙淮a”是公民身份證號碼(或法人統(tǒng)一社會信用代碼)，“二網(wǎng)”指的是互聯(lián)網(wǎng)和國家電子政務(wù)外網(wǎng)，“六庫”指的是人口庫、法人庫、經(jīng)濟庫、信用庫、電子證照批文庫和業(yè)務(wù)庫[56]。但是，不同平臺之間仍然存在整合的問題。唐長樂等人對政府數(shù)據(jù)交換共享平臺、政府數(shù)據(jù)開放平臺和政府數(shù)據(jù)整合服務(wù)平臺進行分析，提出可以構(gòu)建一個基于政務(wù)云數(shù)據(jù)中心的政府數(shù)據(jù)開放共享服務(wù)集成平臺的設(shè)想，希望有助于實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)生命周期的全過程管理[57]。李軍等人則從數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)的角度，設(shè)計了一個政府數(shù)據(jù)共享框架，通過業(yè)務(wù)庫、交換庫、中心交換節(jié)點、業(yè)務(wù)部門交換節(jié)點等實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門共享[58]。b.加強平臺技術(shù)重構(gòu)。對于政府數(shù)據(jù)跨部門共享技術(shù)的架構(gòu)，學界一直存在中心化與去中心化的爭議。盡管Yang的研究聲稱要達到二者的平衡，但其論述仍是更多地強調(diào)中心化數(shù)據(jù)共享的優(yōu)點，如標準化、降低成本、易維護等[40]。石進等基于總線結(jié)構(gòu)開發(fā)了一種數(shù)據(jù)共享模型。相較于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)中心共享方式，該模型通過物理上分散、邏輯上統(tǒng)一的總線結(jié)構(gòu)，既用較少的成本實現(xiàn)了部門的互聯(lián)互通，又通過自主權(quán)限管理很好地保障了部門利益和數(shù)據(jù)安全[59]。近些年來，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的進步以及應(yīng)用場景的拓展，有學者提出可以利用區(qū)塊鏈開發(fā)政府數(shù)據(jù)跨部門共享技術(shù)[60]。在這種場景下，區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢在于提供一種去中心化的點對點分布式技術(shù)，難以篡改的系統(tǒng)具有高度可追溯性以及較強的可行性[61]。

5 研究述評與未來展望

5.1 現(xiàn)有研究的理論貢獻：學科分野與融合

從學科歸屬來看，現(xiàn)有研究主要涉及行政管理與情報學兩個二級學科。行政管理有關(guān)政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究主要發(fā)表在《中國行政管理》《電子政務(wù)》等國內(nèi)期刊以及GovernmentInformationQuarterly,PublicAdministration,JournalofPolicyAnalysis&Management等國際期刊。情報學有關(guān)研究則主要發(fā)表在《圖書情報工作》《情報雜志》《情報資料工作》《現(xiàn)代情報》等國內(nèi)期刊以及DecisionSupportSystems,InformationandManagement等國際期刊。雖然行政管理與情報學兩個學科同屬于管理學門類，但兩個學科共同體對于政府數(shù)據(jù)跨部門共享的研究在核心關(guān)切、價值取向、關(guān)注焦點、研究對象及研究方法等方面存在著明顯的學科范式差異(見表1)。a.學科歸屬差異。按照我國現(xiàn)行學科目錄，行政管理與情報學都屬于管理學門類。行政管理是公共管理學科下的核心二級學科。公共管理一級學科研究政府及其他公共組織的價值定位和實踐活動規(guī)律[62]，而行政管理二級學科則更多地聚焦政府本身的運轉(zhuǎn)[63]。情報學是圖書館、情報與檔案管理學科下的二級學科。考慮到情報學與圖書館學、檔案管理學的實際聯(lián)系，近年來也有學者提出建立情報學一級學科[64]或?qū)⑶閳髮W設(shè)置為國家安全學下的二級學科[65]?？傮w來說，情報學研究對象主要是科技情報[66]。不過，近年來其研究對象逐漸由科技情報向全領(lǐng)域情報轉(zhuǎn)化，面向國家治理的各個領(lǐng)域[67]。b.核心關(guān)切、關(guān)注焦點與價值取向差異。行政管理學科更關(guān)心政府數(shù)據(jù)跨部門共享對于政府管理與行政效能的作用，聚焦跨部門業(yè)務(wù)協(xié)作與協(xié)作治理等問題，其價值取向是管理[68]。而情報學科更關(guān)心政府數(shù)據(jù)共享過程與平臺建設(shè)，聚焦數(shù)據(jù)共享與整合，其價值取向是技術(shù)。c.研究對象與研究方法差異。行政管理的研究對象主要是政府部門及公務(wù)員，通過問卷、觀察、訪談等方法，對條塊分割[22]、領(lǐng)導重視[23]、信任[32]、人情[23]、利益競爭[14]與雙重領(lǐng)導[26]等公共管理現(xiàn)象更為關(guān)注。情報學科的研究對象主要是數(shù)據(jù)共享與整合平臺系統(tǒng)，通過計算建模、文獻計量以及人工智能等方法對數(shù)據(jù)標準[9]、技術(shù)兼容[13]、平臺[9]、區(qū)塊鏈[60]、中心節(jié)點[58]、集中式系統(tǒng)[40]與總線結(jié)構(gòu)[42]等情報現(xiàn)象與科學技術(shù)進行研究。

表1 政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究的學科范式差異

盡管行政管理與情報學對于政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究持有不同的學科范式，但是這并不影響對于同一個研究問題的理論對話與實踐互鑒。近年來，無論是描述性研究、解釋性研究還是對策性研究，都越來越體現(xiàn)兩個學科視角融合的趨勢。行政管理研究關(guān)注到技術(shù)變革與創(chuàng)新對于管理模式的影響，情報學研究也注意到組織管理對技術(shù)采納的作用?，F(xiàn)有文獻主要探究了政府數(shù)據(jù)跨部門共享的功能作用、影響因素與優(yōu)化路徑，并對于兩個學科共同體都做出了較大的理論貢獻(見圖2)。

圖2 現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究邏輯圖

a.描述性研究：政府數(shù)據(jù)跨部門共享的功能作用。學界主要從部門互聯(lián)互通與優(yōu)化公共服務(wù)兩個角度，分別指出政府數(shù)據(jù)跨部門共享的內(nèi)部效用與外部影響。其理論貢獻在于，揭示了政府數(shù)據(jù)共享相較于政府信息共享以及傳統(tǒng)政府協(xié)作的獨特作用，體現(xiàn)出政府數(shù)據(jù)跨部門共享的組織合法性。b.解釋性研究：政府數(shù)據(jù)跨部門共享的影響因素。從組織結(jié)構(gòu)層面來看，縱向數(shù)據(jù)整合割裂橫向共享、職能分工帶來部門間利益競爭、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明、雙重領(lǐng)導帶來責任漂移等被認為是政府數(shù)據(jù)跨部門共享的阻礙因素。從組織文化層面來看，組織信任與領(lǐng)導意愿被視為政府數(shù)據(jù)跨部門共享的重要推動力。從組織技術(shù)層面來看，早期系統(tǒng)建設(shè)考慮不周與后期技術(shù)采納依然落后等帶來接口與系統(tǒng)等不同程度的技術(shù)兼容壁壘，成為政府數(shù)據(jù)跨部門共享的阻力。其理論貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：一是將早期政府信息跨部門共享理論應(yīng)用于解釋政府數(shù)據(jù)跨部門共享這一新的實踐，拓展了原有理論的適用范圍；二是基于條塊結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征建立中國本土化情境下的理論機制，增強了理論解釋力；三是近年來實證研究的路徑以更充分的數(shù)據(jù)、更精確的測度與分析方法，提升了政府數(shù)據(jù)跨部門共享理論影響因素研究的信度和效度。c.對策性研究：政府數(shù)據(jù)跨部門共享的優(yōu)化路徑。一類研究認為應(yīng)當通過數(shù)據(jù)共享利益相關(guān)主體的分類，明確不同主體在數(shù)據(jù)共享過程中的責任和權(quán)利，為有關(guān)主體履責提供組織保障；另一類研究則認為應(yīng)通過數(shù)據(jù)分類、平臺分類與技術(shù)重構(gòu)，提出基于組織技術(shù)的優(yōu)化路徑。其理論貢獻在于，對這一問題進行的探索為不斷推進數(shù)字政府建設(shè)與機構(gòu)改革提供了有益的技術(shù)情報。

5.2 未來研究的可能方向：情報學科的貢獻

無論是以往的電子政務(wù)研究[69]，還是當前的數(shù)字政府研究，來自情報學科的研究力量始終扮演非常重要的角色。當前中國情報學以information和intelligence為兩大基石，以組織的情報活動為研究對象，向來重視數(shù)據(jù)建設(shè)工作[70]，而變革國家情報體制、打造國家情報模式是情報學的重要研究內(nèi)容[71]。因此，政府數(shù)據(jù)跨部門共享在未來仍然是情報學科的重要研究方向。盡管現(xiàn)有文獻已經(jīng)對政府數(shù)據(jù)跨部門共享研究做出很多理論貢獻，但仍然存在一定不足之處，有待情報學科共同體在未來進一步充實與完善：a.研究對象有待澄明。不同研究者使用不同的術(shù)語反映出學界對幾組關(guān)鍵概念的混淆。比如，不同學者采用了“政務(wù)數(shù)據(jù)共享”[42]“政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同”[72]“公共數(shù)據(jù)整合”[73]與“政務(wù)信息共享”[39]等看似不同的概念，但基本上都是討論政府數(shù)據(jù)的跨部門共享問題。尤為突出的問題是將“政府數(shù)據(jù)共享”等同于“政府信息共享”[39]。與信息相比，數(shù)據(jù)的技術(shù)要求更高、隱含的價值更豐富，以往用于解釋政府信息共享的理論、技術(shù)與對策[45]可能未必直接可以“套用”在政府數(shù)據(jù)共享研究中，因此在未來研究中需要體現(xiàn)出這二者的區(qū)別，尤其是探討數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)與以往的政府信息共享平臺的共性、兼容性與差異性，在此基礎(chǔ)上提出新的科技情報與優(yōu)化路徑。b.研究層次有待區(qū)分。政府數(shù)據(jù)共享研究的分析層次至少包含三大類選擇：區(qū)域、層級與部門。目前很多研究并沒有對這三類分析單元進行清晰的劃分，因而現(xiàn)有研究的平臺設(shè)想、科技情報并不一定對每種情形的政府數(shù)據(jù)共享都具有適用性。未來有關(guān)研究可以深入探討跨區(qū)域、跨層級的政府數(shù)據(jù)共享問題，將其與跨部門數(shù)據(jù)共享整合到統(tǒng)一的理論框架與實踐體系，以實現(xiàn)政府各數(shù)據(jù)主體之間合作共贏為研究目標[72]，進一步拓寬研究的廣度。c.學科交叉有待深化。情報學科對于政府數(shù)據(jù)跨部門共享的研究通常預(yù)設(shè)“組織中立性”與“技術(shù)純粹性”，在強調(diào)技術(shù)水平可及性的同時忽視了很多行政管理的因素(比如條塊分割與部門競爭)，這也是很多具備美好設(shè)計初衷的數(shù)據(jù)共享平臺系統(tǒng)始終無法落地的重要原因。未來有關(guān)研究需要加強與行政管理等學科的交流與融合，在數(shù)據(jù)共享與整合平臺建設(shè)研究過程中，綜合考慮條塊分割、權(quán)責模糊、組織信任與領(lǐng)導意愿等行政管理實情與現(xiàn)狀，注重國際前沿科技情報的借鑒與交流，從而提出更有針對性的科技情報與對策建議。