冷戰(zhàn)后蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)改革的走向及影響*

祁治業(yè) 范麗君

(1.蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院 蘭州 730030；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院“一帶一路”研究所 呼和浩特 010010)

以1992年2月12日《蒙古國(guó)憲法》開(kāi)始生效為標(biāo)志，蒙古國(guó)全面轉(zhuǎn)向西方式“民主政治”模式。該國(guó)民主化改革始于1990年3月，在轉(zhuǎn)型伊始，蒙古國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了一定作用。在蒙古人民共和國(guó)時(shí)期(1924年11月至1992年2月，下文統(tǒng)稱(chēng)為蒙古國(guó))，該國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)脫胎于蘇聯(lián)“克格勃”(KGB)。轉(zhuǎn)型33年來(lái)，蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)也在實(shí)踐之中不斷探索與時(shí)俱進(jìn)?；蛟S是因?yàn)槠鋰?guó)家小、影響力有限，中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)鮮有公開(kāi)論著。作為中國(guó)的一個(gè)特殊鄰國(guó)，有必要對(duì)冷戰(zhàn)后蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的改革進(jìn)展和成效有所了解，厘清其組織結(jié)構(gòu)和最新動(dòng)向，為后續(xù)研究工作奠定基礎(chǔ)。

1 冷戰(zhàn)后蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)改革的背景

可以說(shuō)，在1990年之前，蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)是依照蘇聯(lián)模式而建的。1921年3月1日蒙古人民黨(MPP)成立同時(shí)組建了人民革命軍，由人民黨創(chuàng)始人之一蘇赫巴托爾擔(dān)任黨的領(lǐng)導(dǎo)人和總司令，緊接著他于3月21日效仿蘇俄紅軍的情報(bào)機(jī)構(gòu)在軍事部成立了軍事情報(bào)局并親自領(lǐng)導(dǎo)。1921年7月，在蘇俄支持下人民黨宣布外蒙古獨(dú)立(在蒙古國(guó)稱(chēng)之為“人民民主革命”)。1922年7月3日，以“國(guó)家安全部”的名義組建了新的情報(bào)機(jī)關(guān)，此后從1922—1933年為國(guó)家安全部，1933—1936年改為國(guó)家安全總局，1936—1955年屬內(nèi)務(wù)部，1955—1959年隸屬于軍事與公安部。在1959年中蘇關(guān)系出現(xiàn)裂痕后，蒙古國(guó)也將公安部與軍隊(duì)分開(kāi)，由公安部主管情報(bào)、警察、邊防部隊(duì)、消防和監(jiān)獄等。

1989年的“蘇東劇變”也深刻影響了蒙古國(guó)，該國(guó)社會(huì)主義制度面臨危機(jī)，最終導(dǎo)致了“民主革命”。1990年蒙古國(guó)放棄社會(huì)主義道路，向西方模式的“民主體制”轉(zhuǎn)型。蒙古國(guó)的民主化改革是自上而下的，首先從國(guó)家組織機(jī)構(gòu)開(kāi)始，按照美國(guó)“設(shè)計(jì)師”規(guī)劃的藍(lán)圖建立“三權(quán)分立”的西式民主制度，國(guó)家機(jī)構(gòu)裁、減、合，職能和權(quán)責(zé)重新建構(gòu)。在這一過(guò)程中，蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)也未能幸免。

在1990年蒙古國(guó)的“民主化運(yùn)動(dòng)”中，時(shí)任公安部部長(zhǎng)扎姆斯蘭賈布領(lǐng)導(dǎo)的情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了幾個(gè)關(guān)鍵性作用。首先，情報(bào)部門(mén)為執(zhí)政黨人民黨(時(shí)稱(chēng)人民革命黨)的高層官員提供當(dāng)時(shí)的共產(chǎn)主義國(guó)家在“民主革命”方面的最新動(dòng)向和深度分析(包括蘇聯(lián)和中國(guó))。其次，扎姆斯蘭賈布主張：不對(duì)那些參加抗議示威游行、支持政治經(jīng)濟(jì)自由化的普通民眾使用武力。這一立場(chǎng)也得到了時(shí)任人民黨總書(shū)記姜巴·巴特蒙赫的支持，而其他人則主張鎮(zhèn)壓示威者。再次，當(dāng)時(shí)蒙古國(guó)內(nèi)務(wù)部的軍事單位(主要是內(nèi)衛(wèi)部隊(duì))以及一些陸軍部隊(duì)在“民主革命”期間處于高度戒備狀態(tài)。最后，與其他安全機(jī)構(gòu)一樣，情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)當(dāng)時(shí)正在發(fā)生的政治動(dòng)蕩保持中立，并限制情報(bào)機(jī)關(guān)公務(wù)員參與示威游行和政治活動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，公安部的核心機(jī)構(gòu)是情報(bào)機(jī)構(gòu)(即國(guó)家安全委員會(huì))，它是當(dāng)時(shí)蒙古國(guó)體系最復(fù)雜、網(wǎng)絡(luò)遍布各地的安全機(jī)構(gòu)。到20世紀(jì)80年代末，情報(bào)機(jī)關(guān)已經(jīng)是人民黨高層在國(guó)內(nèi)外事務(wù)上唯一可靠的信源。

蒙古國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的改革始于1990年4月，在執(zhí)政黨人民黨和民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)時(shí)的部長(zhǎng)會(huì)議(政府內(nèi)閣會(huì)議)第191號(hào)令撤銷(xiāo)了由情報(bào)部門(mén)(國(guó)家安全委員會(huì))、警察、邊防和內(nèi)務(wù)部隊(duì)以及司法警察組成的公安部。原公安部下屬的國(guó)家安全委員會(huì)與邊防局合并，成立了國(guó)家安全總局。在當(dāng)時(shí)以“民主改革”為主基調(diào)的社會(huì)環(huán)境下，反對(duì)派(民主派)風(fēng)頭正勁，國(guó)家安全總局的工作沒(méi)有明確的法律保護(hù)，以至于該機(jī)構(gòu)被縮編，100多名員工被裁減并轉(zhuǎn)入警察局工作，數(shù)十名已經(jīng)在國(guó)家安全系統(tǒng)工作了20多年的老員工被迫下崗、退休，許多人因此失業(yè)、面臨嚴(yán)峻財(cái)務(wù)危機(jī)。這種情況導(dǎo)致國(guó)家安全總局的工作中斷、業(yè)務(wù)系統(tǒng)遭到破壞，組織能力減弱，員工信心喪失。

從1990年起，蒙古國(guó)情報(bào)機(jī)關(guān)幾經(jīng)更名：國(guó)家安全總局(1990—1994年)、中央情報(bào)局(1994—1996年)、國(guó)家安全部(1996—2000年)，2000 年再次更名為國(guó)家情報(bào)總局(General Intelligence Agency of Mongolia，簡(jiǎn)稱(chēng)GIA)后保持至今再無(wú)變動(dòng)。其中1993年邊防局從國(guó)家安全總局中獨(dú)立出去成立了邊防總局，使情報(bào)機(jī)關(guān)更加聚焦主課主業(yè)。

2 蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)改革的方向與成效

2.1 情報(bào)系統(tǒng)的法制與法治化提升

蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)改革的序幕拉開(kāi)后，尤其重視加快“法制化”和“法治化”建設(shè)，通過(guò)建章立制，依法保護(hù)國(guó)家安全，同時(shí)保障情報(bào)系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。1992年新版《憲法》頒布實(shí)施后，蒙古國(guó)議會(huì)(國(guó)家大呼拉爾)又通過(guò)了《保護(hù)國(guó)家安全法》，這是該國(guó)第一部規(guī)范情報(bào)組織活動(dòng)的法律。

目前，蒙古國(guó)在有關(guān)情報(bào)與安全方面的法律主要有：《國(guó)家安全戰(zhàn)略構(gòu)想》(National Security Concept of Mongolia)，于1994年6月30日由蒙古國(guó)議會(huì)通過(guò)，2010年修訂更新?！肚閳?bào)活動(dòng)法》(Law on Intelligence Activity)，1998年12月19日通過(guò)?！肚閳?bào)組織法》(Law on Intelligence Organization)，1999年7月8日通過(guò)，從2000—2022年議會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了15次修訂。《國(guó)家安全法》(National Security Law)，2001年12月27日通過(guò)，從2004—2021年議會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了8次修訂?！秶?guó)家保密法》(Law on State and Official Secrets)，2016年12月1日通過(guò)，從2020—2022年議會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了6次修訂。《防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散和打擊恐怖主義法》，2019年10月10日通過(guò)，從2020—2021年議會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了2次修訂。《網(wǎng)絡(luò)安全法》，2021年12月17日通過(guò)，于2022年5月1日正式生效。

蒙古國(guó)轉(zhuǎn)型30多年來(lái)，該國(guó)情報(bào)系統(tǒng)一方面在實(shí)踐中不斷改革優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)，加強(qiáng)體系建設(shè)；另一方面持續(xù)完善相關(guān)立法工作，以便依法開(kāi)展國(guó)際合作，通過(guò)與世界接軌，進(jìn)一步提升情報(bào)系統(tǒng)的現(xiàn)代化和專(zhuān)業(yè)化水平。

2.2 情報(bào)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)配置更加全面

21世紀(jì)以來(lái)，蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行了3次重要的機(jī)構(gòu)調(diào)整，使其職能分工更加明確，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全覆蓋。

第一次是2001年12月27日，蒙古國(guó)議會(huì)對(duì)《情報(bào)組織法》進(jìn)行了修訂，在國(guó)家情報(bào)總局內(nèi)新設(shè)立了邊防情報(bào)局。邊防情報(bào)局負(fù)責(zé)向蒙古國(guó)邊防總局局長(zhǎng)(兼邊防軍總司令)提供邊境地區(qū)的情報(bào)信息，其規(guī)章制度由國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)和邊防總局局長(zhǎng)共同審核批準(zhǔn)。邊防情報(bào)局負(fù)責(zé)預(yù)防和制止侵犯邊境、邊境地區(qū)可能發(fā)生的武裝沖突、公眾騷亂、武裝侵略或其他違反邊境制度的行為，逮捕肇事者，并為邊防軍及其附屬單位提供所需的邊境保護(hù)信息。

第二次是2004年4月23日，蒙古國(guó)頒布了《反恐怖主義法》，并依法成立了蒙古國(guó)反恐怖主義委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家反恐委員會(huì))。該委員會(huì)是一個(gè)兼職委員會(huì)(即協(xié)調(diào)委員會(huì))，由國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，共由22個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)組成，在21個(gè)省份設(shè)有分支機(jī)構(gòu)、各省省長(zhǎng)擔(dān)任分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)；國(guó)家反恐委員會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)為秘書(shū)處，秘書(shū)長(zhǎng)為辦公室主任，下設(shè)3個(gè)部門(mén)：信息分析與合作部，戰(zhàn)備、聯(lián)合行動(dòng)與培訓(xùn)部，制裁執(zhí)行部。2019年10月10日，蒙古國(guó)議會(huì)通過(guò)了新的《防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散和打擊恐怖主義法》，同時(shí)廢除了《反恐怖主義法》，但不影響“國(guó)家反恐委員會(huì)”的運(yùn)作。國(guó)家反恐委員會(huì)依舊按照《國(guó)家安全法》的規(guī)定并在新的反恐法框架下開(kāi)展工作、保障國(guó)家安全，確保涉恐信息傳遞交換的速度與各部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作；其主要任務(wù)是收集和分析來(lái)自國(guó)內(nèi)外的相關(guān)信息，并將匯總后的信息上報(bào)給國(guó)家安全委員會(huì)(國(guó)安委)的成員，以便領(lǐng)導(dǎo)和整合國(guó)家反恐工作。

第三次是2022年4月15日，蒙古國(guó)議會(huì)通過(guò)《情報(bào)組織法修正案》再次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整。這一次，軍事情報(bào)局從國(guó)家情報(bào)總局中脫離出來(lái)成為蒙古國(guó)武裝部隊(duì)總參謀部的一個(gè)下設(shè)部門(mén)，不再是國(guó)家情報(bào)總局的下屬單位，換句話(huà)說(shuō)，軍事情報(bào)機(jī)關(guān)不再受立法、行政和司法部門(mén)的文官控制。原因是，過(guò)去蒙古國(guó)武裝部隊(duì)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于沒(méi)有眼睛和耳朵，國(guó)家安全、主權(quán)將面臨威脅，多年來(lái)專(zhuān)業(yè)軍事情報(bào)人才也在流失。根據(jù)新規(guī)，軍事情報(bào)局局長(zhǎng)由武裝部隊(duì)總參謀長(zhǎng)任命并通報(bào)國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)，軍事情報(bào)局的規(guī)章制度和工作流程由武裝部隊(duì)總參謀長(zhǎng)和國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)共同審議批準(zhǔn)。軍事情報(bào)局負(fù)責(zé)向蒙古國(guó)武裝部隊(duì)總司令(總統(tǒng))提供軍事政治和軍事戰(zhàn)略信息，主要研究國(guó)際和地區(qū)軍事、政治形勢(shì)以及潛在的軍事威脅，預(yù)防和避免可能對(duì)蒙古國(guó)造成的危害與威脅。

2.3 情報(bào)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限更加明確

目前的國(guó)家情報(bào)總局(GIA)屬于蒙古國(guó)政府的一個(gè)組成部門(mén)，是該國(guó)各種情報(bào)部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向政策制定者提供有關(guān)國(guó)家安全威脅的情報(bào)評(píng)估和預(yù)測(cè)。國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)由總理在征得總統(tǒng)同意后任命，任期6年；設(shè)國(guó)家情報(bào)總局副局長(zhǎng)一名，由國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)提名、政府總理任命，任期也是6年；當(dāng)國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)缺位時(shí)，由副局長(zhǎng)代理局長(zhǎng)的所有權(quán)力。

現(xiàn)在國(guó)家情報(bào)總局的具體業(yè)務(wù)部門(mén)包括：對(duì)外情報(bào)局、反間諜局、邊境情報(bào)局、經(jīng)濟(jì)情報(bào)局、情報(bào)分析局、特別調(diào)查局、網(wǎng)絡(luò)安全局、特殊檔案局、國(guó)家反恐委員會(huì)和國(guó)家情報(bào)學(xué)院(見(jiàn)圖1)。此外，還有下屬的后勤保障單位、內(nèi)部警衛(wèi)、特殊訓(xùn)練單位以及康復(fù)中心等服務(wù)性部門(mén)。國(guó)家情報(bào)總局除了在外交、經(jīng)濟(jì)安全、反間諜、反恐、邊境等領(lǐng)域發(fā)揮情報(bào)職能以外，還包括政府官員和高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的安保工作以及保護(hù)國(guó)家機(jī)密和通信系統(tǒng)的安全等。除了傳統(tǒng)的情報(bào)收集和交換外，國(guó)家情報(bào)總局還承擔(dān)打擊叛國(guó)罪、極端主義、走私以及洗錢(qián)等犯罪行為。

圖1 蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

國(guó)家情報(bào)學(xué)院成立于1997年，是主要負(fù)責(zé)對(duì)新員工的培訓(xùn)和情報(bào)學(xué)研究的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，以及對(duì)一線(xiàn)諜報(bào)人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)等。該學(xué)院提供外國(guó)情報(bào)、反間諜、軍事情報(bào)、邊境情報(bào)、情報(bào)分析和刑事調(diào)查方面的專(zhuān)業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)。2016年，根據(jù)蒙古國(guó)教育文化與科學(xué)技術(shù)部的命令，國(guó)家情報(bào)學(xué)院成立了博士學(xué)位委員會(huì)(設(shè)了博士點(diǎn))，此前只有本科和碩士課程教育。2019年6月28日，該學(xué)位委員會(huì)通過(guò)了第1號(hào)決議，授予蒙古國(guó)第21任總理林欽尼亞木·阿瑪爾扎爾嘎勒博士學(xué)位。他的博士論文研究主題是“經(jīng)濟(jì)安全”，主要分析了蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展進(jìn)程，確定了該國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，并解決了包括經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的重要國(guó)家安全問(wèn)題?，F(xiàn)在，蒙古國(guó)有很大比例的情報(bào)人員是國(guó)家情報(bào)學(xué)院的畢業(yè)生，該學(xué)院在人才培養(yǎng)中十分重視借鑒西方的課程體系和經(jīng)驗(yàn)。

總體而言，現(xiàn)在蒙古國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)由三部分構(gòu)成：a.國(guó)家安全委員會(huì)，由總統(tǒng)、議長(zhǎng)(國(guó)家大呼拉爾主席)和總理組成，總統(tǒng)兼任國(guó)安委主席，由總統(tǒng)任命一名國(guó)家安全委員會(huì)秘書(shū)。b.國(guó)家情報(bào)總局，為政府組成部門(mén)，由總理任命國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)。c.軍事情報(bào)局，為武裝部隊(duì)總參謀部下屬部門(mén)，軍事情報(bào)局局長(zhǎng)由武裝部隊(duì)總參謀長(zhǎng)任命。簡(jiǎn)而言之，政府和軍方的兩個(gè)情報(bào)體系分別由總理和總統(tǒng)掌握，但最終都將匯總到總統(tǒng)跟前。不過(guò)這也存在一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)總統(tǒng)和總理屬于同一政黨時(shí)(如當(dāng)前的人民黨集總統(tǒng)、議長(zhǎng)和總理“三權(quán)統(tǒng)攬”)，政令統(tǒng)一；但當(dāng)總統(tǒng)和總理分屬不同政黨時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)權(quán)力斗爭(zhēng)和互相掣肘的現(xiàn)象，也可能利用情報(bào)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)政治目的。

3 蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)改革的原因及影響

如前文所述，蒙古國(guó)依照蘇聯(lián)模式建立起了完備的情報(bào)系統(tǒng)。在冷戰(zhàn)時(shí)期，蒙古國(guó)向北不設(shè)防、向南設(shè)防。1989年中蘇關(guān)系正?；椭忻申P(guān)系回暖后，客觀上中蒙蘇三國(guó)的安全環(huán)境均得到徹底改善。但蘇聯(lián)解體后，蒙古國(guó)徹底轉(zhuǎn)向了“西方式民主”道路，彼時(shí)的蒙古國(guó)仰慕西方，也開(kāi)啟了情報(bào)系統(tǒng)改革的序幕。

3.1 失去蘇聯(lián)靠山后蒙古國(guó)尋求美國(guó)援助

在蘇聯(lián)時(shí)代，可以說(shuō)蒙古國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)相當(dāng)于蘇聯(lián)情報(bào)機(jī)關(guān)“克格勃”的翻版。大部分蒙古國(guó)情報(bào)官員都曾在蘇聯(lián)接受教育；另一部分則在烏蘭巴托接受蘇式課程的培訓(xùn)。但隨著蘇聯(lián)解體和蒙古國(guó)的“民主化”轉(zhuǎn)型，俄羅斯停止了與蒙古國(guó)的情報(bào)合作。一方面，蘇蒙同盟關(guān)系已不復(fù)存在；另一方面，俄蒙兩國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)此時(shí)需要相互監(jiān)視[1]。

20世紀(jì)90年代初，由于蒙古國(guó)在轉(zhuǎn)型過(guò)渡期的制度改革造成了情報(bào)系統(tǒng)的混亂局面，導(dǎo)致情報(bào)人才大量流失，待其國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定之后急需培訓(xùn)情報(bào)專(zhuān)業(yè)人才，這給美國(guó)滲入蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)提供了機(jī)會(huì)，美國(guó)最初便是以幫助蒙古國(guó)培訓(xùn)軍事情報(bào)人才為契機(jī)開(kāi)展軍事合作的。

1991年蒙古國(guó)國(guó)家安全總局局長(zhǎng)巴特爾(Jaalkhuu Baatar)曾表示，蒙古國(guó)過(guò)去一直同蘇聯(lián)克格勃合作，但現(xiàn)在希望同美國(guó)加強(qiáng)合作[2]。當(dāng)時(shí)蒙美兩國(guó)安全合作的戰(zhàn)略訴求一致(為了防范中俄)，因此雙方一拍即合。尤其在蘇聯(lián)解體之后，美國(guó)從1992年開(kāi)始對(duì)蒙古國(guó)提供軍事援助，作為世界上軍事一家獨(dú)大的美國(guó)，迫不及待地想要填補(bǔ)蘇聯(lián)在蒙古國(guó)留下的權(quán)力真空。從1992—2000年，美國(guó)向蒙古國(guó)提供的軍事援助都是以“國(guó)際軍事教育培訓(xùn)”(International Military Education and Training)的名義進(jìn)行的，援助規(guī)模并不大(見(jiàn)圖2)，蒙古國(guó)的軍事情報(bào)局可以通過(guò)該渠道培訓(xùn)一部分軍事情報(bào)人員。1992—1996年是蒙美兩國(guó)軍事關(guān)系的起步階段，這一時(shí)期是蒙古人民黨(MPP)執(zhí)政且傳統(tǒng)上“親俄”，所以美國(guó)對(duì)蒙政策的進(jìn)取心仍有所克制。但是1996年“親美”的“民主聯(lián)盟”上臺(tái)執(zhí)政后，從1997年起美國(guó)明顯加大了軍事援助的力度。

圖2 1992—2019年美國(guó)對(duì)蒙軍事援助情況

1996年6月26日，美蒙兩國(guó)簽署《美蒙政府間軍事交流與訪(fǎng)問(wèn)協(xié)定》，為兩國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展聯(lián)合軍事演習(xí)、軍人互訪(fǎng)交流、國(guó)防教育培訓(xùn)、使用對(duì)方軍事設(shè)施等奠定了法律基礎(chǔ)。于是，從1996年起美國(guó)開(kāi)始接受蒙古國(guó)軍人赴美學(xué)習(xí)培訓(xùn)，同時(shí)也開(kāi)始在蒙古國(guó)舉辦針對(duì)特種部隊(duì)的“聯(lián)合軍事交流培訓(xùn)”(Joint/Combined Exchange Training，簡(jiǎn)稱(chēng)JCET)。該項(xiàng)目旨在為美國(guó)特種部隊(duì)提供在國(guó)外的訓(xùn)練或演習(xí)機(jī)會(huì)，并為東道國(guó)軍隊(duì)提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，其最終目的是為未來(lái)有一天美軍可能會(huì)在該國(guó)開(kāi)展軍事行動(dòng)做準(zhǔn)備。該項(xiàng)目在蒙古國(guó)舉行的訓(xùn)練活動(dòng)被命名為“平衡魔術(shù)”。1996年蒙美兩軍在蒙古國(guó)舉行的首次聯(lián)合演習(xí)是人道主義援助和救災(zāi)行動(dòng)訓(xùn)練，1997年增加了醫(yī)療培訓(xùn)，1998年又增加了空降先遣作戰(zhàn)分隊(duì)和空降訓(xùn)練，1999年則包括醫(yī)療交叉培訓(xùn)和醫(yī)療民事行動(dòng)計(jì)劃(MEDCAP)以及搜救、生存和空中補(bǔ)給訓(xùn)練等。

從2000年起，美國(guó)又新增了一項(xiàng)“對(duì)外軍事資助計(jì)劃”(Foreign Military Financing)，該項(xiàng)目屬于純粹的軍事財(cái)政援助；同年，兩國(guó)簽訂《2001—2007年美蒙長(zhǎng)期軍事合作協(xié)議》，所以此后美國(guó)對(duì)蒙軍援金額迅速攀升(見(jiàn)圖2)。自2003年起，先前的美蒙“平衡魔術(shù)”聯(lián)合軍事培訓(xùn)逐步向聯(lián)合作戰(zhàn)的方向發(fā)展。2003年8月，美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)與蒙古國(guó)軍隊(duì)首次舉行代號(hào)為“可汗探索-2003”的聯(lián)合實(shí)彈軍事演習(xí)，成為1991年美蒙開(kāi)始軍事合作以來(lái)兩國(guó)舉行的最大規(guī)模聯(lián)合軍演，此后固定為每年夏季舉行的雙邊軍演。2006年起“可汗探索”由雙邊軍演擴(kuò)展為多國(guó)聯(lián)合軍演，演習(xí)內(nèi)容也由兵棋推演向?qū)崙?zhàn)演習(xí)轉(zhuǎn)變。2006年8月11-24日，蒙古國(guó)、美國(guó)、泰國(guó)、印度、孟加拉國(guó)、湯加、斐濟(jì)7國(guó)的1000多名官兵在烏蘭巴托郊外的塔溫陶勒蓋蒙古武裝力量訓(xùn)練中心舉行代號(hào)為“可汗探索-2006”的維和與反恐聯(lián)合演習(xí)。同時(shí)，蒙古國(guó)還邀請(qǐng)中國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、意大利、日本等國(guó)駐蒙古武官觀摩演習(xí)。這也為下一階段蒙古國(guó)向北約逐漸靠攏做足了鋪墊。

另外，在美國(guó)對(duì)外侵略戰(zhàn)爭(zhēng)方面，蒙古國(guó)給予了美國(guó)實(shí)實(shí)在在的支持。2003年4月蒙古國(guó)決定向伊拉克派兵執(zhí)行“維和任務(wù)”，由此成為世界上第35個(gè)發(fā)表聲明支持美國(guó)對(duì)伊拉克開(kāi)戰(zhàn)的國(guó)家；2003年9月接受了4個(gè)月集訓(xùn)的首批173名蒙古國(guó)軍人抵達(dá)伊拉克，蒙古國(guó)成為第19個(gè)向伊拉克派兵的國(guó)家。而在這些派往伊拉克參加“維和行動(dòng)”的軍人中，就有40多名軍事情報(bào)人員。蒙古國(guó)從2003—2018年，累計(jì)向阿富汗派遣4 500名軍事人員，以配合美國(guó)的軍事行動(dòng)。從2003—2009年，蒙古國(guó)還向伊拉克共派出10批1 200多名軍人參加美國(guó)的“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”，負(fù)責(zé)維護(hù)伊拉克的社會(huì)治安。2005年12月到2007年3月，蒙古國(guó)還派出2批72名軍人參加北約框架內(nèi)的科索沃行動(dòng)。蒙古國(guó)派軍支持美軍在阿富汗的軍事侵略行動(dòng)長(zhǎng)達(dá)18年之久，直到2021年美國(guó)從阿富汗撤軍，蒙古國(guó)也結(jié)束了在阿富汗的“維和任務(wù)”。通過(guò)這些軍事合作，蒙古國(guó)軍事情報(bào)人員得到了實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。

3.2 蒙古國(guó)借助美國(guó)參與北約的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)

從1992—2012年，蒙美關(guān)系最大的突破要數(shù)蒙古國(guó)成為北約“準(zhǔn)同盟”。額勒貝格道爾吉對(duì)此功不可沒(méi)，他擔(dān)任蒙古國(guó)總統(tǒng)期間(2009—2017年)在外交上更加“親西方”并努力向北約靠攏。在美國(guó)的主導(dǎo)下，2012年3月，蒙古國(guó)與北約正式簽署合作協(xié)議，成為北約“全球伙伴關(guān)系”框架下第31個(gè)“和平伙伴關(guān)系國(guó)”，這也意味著蒙古國(guó)“一只腳已經(jīng)踏入北約”。

此后，蒙古國(guó)為北約提供了軍事訓(xùn)練基地，將塔溫陶勒蓋蒙古武裝力量訓(xùn)練中心(也稱(chēng)為五山訓(xùn)練營(yíng)，F(xiàn)ive Hills)改造成北約標(biāo)準(zhǔn)。五山訓(xùn)練營(yíng)位于烏蘭巴托以西65公里的盆地，四周是山，占地面積406平方公里。從2003年開(kāi)始，美國(guó)世界維和倡議基金會(huì)出資1000萬(wàn)美元對(duì)該訓(xùn)練營(yíng)進(jìn)行了建設(shè)和完善。這里不僅培訓(xùn)蒙古國(guó)維和人員，還是聯(lián)合國(guó)軍事觀察員訓(xùn)練班以及蒙軍與外軍進(jìn)行雙邊軍事交流的重要基地。在美國(guó)的打造下，此處已擴(kuò)大為亞洲地區(qū)維和訓(xùn)練中心，是北約第29個(gè)“合作伙伴培訓(xùn)中心”，也是北約在“和平伙伴關(guān)系國(guó)”建立的第一個(gè)此類(lèi)軍事訓(xùn)練基地。

另外，在北約的支持下，蒙古國(guó)通過(guò)一項(xiàng)北約框架下的“國(guó)防教育增強(qiáng)計(jì)劃”(Defence Education Enhancement Programme)完成了對(duì)其軍事教育培訓(xùn)體系的現(xiàn)代化改革。2013—2017年，蒙古國(guó)國(guó)防大學(xué)采用了針對(duì)軍事參謀人員的新課程體系，更新了教學(xué)方法，加強(qiáng)了對(duì)英語(yǔ)和其他外語(yǔ)的教學(xué)。2019年應(yīng)蒙古國(guó)國(guó)防部要求，“國(guó)防教育增強(qiáng)計(jì)劃”再次續(xù)簽，現(xiàn)在還納入了士官培訓(xùn)課程[3]。

蒙古國(guó)還參與北約的“和平與安全科技援助項(xiàng)目”(Science for Peace and Security Programme)，其中包括：前軍事基地的環(huán)境恢復(fù)、發(fā)展信息通信技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)安全項(xiàng)目等。2017—2020年，在“和平與安全科技援助項(xiàng)目”框架下，蒙古國(guó)武裝部隊(duì)和北約通信與信息局(NATO Communications and Information Agency)合作幫助蒙古國(guó)軍隊(duì)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)防御能力。通過(guò)該項(xiàng)目為蒙古國(guó)建立了一個(gè)“網(wǎng)絡(luò)安全中心”，包括提供設(shè)備、培訓(xùn)和技術(shù)支持等，為蒙古國(guó)國(guó)防部和總參謀部提升了網(wǎng)絡(luò)攻擊事件的應(yīng)對(duì)能力。

蒙古國(guó)早在2008—2009年時(shí)就曾有過(guò)不實(shí)指控：“蒙古國(guó)政府機(jī)構(gòu)的369個(gè)網(wǎng)頁(yè)被黑客破壞，這些黑客主要來(lái)自中國(guó)、俄羅斯和東南亞”[4]。2012年3月，蒙古國(guó)國(guó)家情報(bào)總局在原國(guó)家通信局的基礎(chǔ)上新成立了網(wǎng)絡(luò)安全局。2014年12月，由網(wǎng)絡(luò)安全局牽頭與國(guó)家反恐委員會(huì)、國(guó)家數(shù)據(jù)中心、國(guó)家信息技術(shù)園聯(lián)合組織了一場(chǎng)“網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)暨反網(wǎng)絡(luò)攻擊演習(xí)”(Cyber Exercise-2014)，來(lái)自蒙古國(guó)62個(gè)政府機(jī)構(gòu)的75名專(zhuān)業(yè)人士參加此次大會(huì)[5]。2022年5月5日，韓國(guó)國(guó)家情報(bào)院宣布已正式加入“北約網(wǎng)絡(luò)防御中心”(NATO Cooperative Cyber Defense Center of Excellence)，該組織除北約27個(gè)成員國(guó)外，還有瑞典、瑞士、芬蘭、奧地利等4個(gè)中立國(guó)。韓國(guó)此次加入，標(biāo)志著首個(gè)非歐美、非中立國(guó)家的正式參與。有鑒于此，未來(lái)美國(guó)極有可能積極拉攏蒙古國(guó)讓其效仿韓國(guó)加入“北約網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)組織”。

3.3 蒙古國(guó)協(xié)助美印探測(cè)中國(guó)軍事情報(bào)

實(shí)際上蒙古國(guó)對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，最大的用處(或者說(shuō)戰(zhàn)略意義)在于，可以利用反恐合作為借口趁機(jī)在蒙古國(guó)立足，并以此作為據(jù)點(diǎn)開(kāi)展針對(duì)中國(guó)的監(jiān)聽(tīng)和軍事偵察活動(dòng)。一位美國(guó)高級(jí)官員曾指出，美國(guó)之所以尋求擴(kuò)大與蒙古國(guó)的國(guó)防情報(bào)合作，正是看中其地理位置使蒙古國(guó)成為監(jiān)聽(tīng)美國(guó)對(duì)手的理想地點(diǎn)和監(jiān)測(cè)站[6]。

實(shí)際上早在2003年，美國(guó)就開(kāi)始在蒙古國(guó)設(shè)立對(duì)華監(jiān)聽(tīng)站，由美國(guó)提供設(shè)備，這些設(shè)施的主要用途在于，可以從蒙古國(guó)西部的中蒙邊境地區(qū)監(jiān)視中國(guó)的核試驗(yàn)、航天發(fā)射、導(dǎo)彈試驗(yàn)等軍事活動(dòng)。

美國(guó)開(kāi)此先河之后，印度也效仿美國(guó)開(kāi)展與蒙古國(guó)的國(guó)防情報(bào)合作。2004年1月，時(shí)任蒙古國(guó)總理那木巴爾·恩赫巴亞爾訪(fǎng)問(wèn)印度，簽署了《印蒙太空科技合作協(xié)議》，包括衛(wèi)星通信遙感、衛(wèi)星地面站、衛(wèi)星發(fā)射訓(xùn)練設(shè)施以及科技人員交流等內(nèi)容。該協(xié)議也成為此后兩國(guó)在太空科技領(lǐng)域開(kāi)展合作的“幌子”，印度由此在蒙古國(guó)南部靠近中國(guó)的地方設(shè)立了預(yù)警雷達(dá)(印媒稱(chēng)為監(jiān)聽(tīng)站)，從而能夠監(jiān)視中國(guó)在西部地區(qū)進(jìn)行的彈道導(dǎo)彈試驗(yàn)以及航天發(fā)射等軍事活動(dòng)[7]。

3.4 蒙古國(guó)與印度合作提升邊境情報(bào)能力

印蒙兩國(guó)并不接壤，因此雙方開(kāi)展邊防合作便顯得更有深意，主要是印度想借助與蒙古國(guó)邊防情報(bào)局開(kāi)展合作之機(jī)，掌握中國(guó)的戰(zhàn)略動(dòng)向。

2015年5月，莫迪在印蒙建交60周年之際歷史性地訪(fǎng)問(wèn)蒙古國(guó)，成為第一位訪(fǎng)蒙的印度總理，此訪(fǎng)也將兩國(guó)關(guān)系從“全面伙伴關(guān)系”提升為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。自此，蒙古國(guó)將印度稱(chēng)為“精神鄰國(guó)”，也是除美國(guó)之外，另一個(gè)可以用來(lái)平衡中國(guó)影響力的重要“第三鄰國(guó)”[8]。而加強(qiáng)在中國(guó)周邊鄰國(guó)的“戰(zhàn)略存在”，成為近些年面對(duì)“龍象競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)，印度在外交領(lǐng)域積極進(jìn)取的新表現(xiàn)。在莫迪訪(fǎng)蒙期間，印蒙兩國(guó)簽署14項(xiàng)合作協(xié)議，其中包括：邊境防控合作備忘錄和印蒙兩國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)合作備忘錄。為落實(shí)此訪(fǎng)成果，2015年8月印度邊境安全部隊(duì)總干事帕塔克隨及訪(fǎng)問(wèn)蒙古國(guó)洽談邊防合作事宜。

實(shí)際上，印度準(zhǔn)軍事武裝力量“邊境安全部隊(duì)”(Border Security Force，簡(jiǎn)稱(chēng)BSF)和蒙古國(guó)邊防總局(Mongolian General Authority for Border Protection，簡(jiǎn)稱(chēng)GABP)在邊境巡邏相關(guān)領(lǐng)域的合作已經(jīng)持續(xù)了8年多。在2015年莫迪訪(fǎng)蒙期間，雙方通過(guò)合作備忘錄的形式將其制度化，并且還專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)“聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)”。2016年12月，印度邊境安全部隊(duì)總司令夏爾馬訪(fǎng)蒙，出席首屆“印度邊境安全部隊(duì)和蒙古國(guó)邊防總局聯(lián)合工作會(huì)議”。2017年10月，夏爾馬再次訪(fǎng)蒙。2018年10月28-30日，印度邊境安全部隊(duì)代表團(tuán)訪(fǎng)蒙，雙方就進(jìn)一步提升合作進(jìn)行了商討，包括BSF向GABP提供120萬(wàn)美元翻新GABP指揮中心(于2021年9月正式落成)[9]。

4 蒙古國(guó)情報(bào)系統(tǒng)未來(lái)的發(fā)展方向

2022年2月24日俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，蒙古國(guó)更加意識(shí)到小國(guó)在國(guó)家安全和主權(quán)方面的脆弱性，以及建立完備的軍事情報(bào)系統(tǒng)已經(jīng)迫在眉睫，這也促使蒙古國(guó)議會(huì)緊急將此提上議事日程。4月15日，蒙古國(guó)議會(huì)通過(guò)了《情報(bào)組織法修正案》，將軍事情報(bào)局從國(guó)家情報(bào)總局劃歸總參謀部，使軍隊(duì)有了專(zhuān)門(mén)的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)，補(bǔ)齊了長(zhǎng)期以來(lái)軍方缺少耳目的短板。

毋庸諱言，蒙古國(guó)從俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)中得到的啟示是“要防止此類(lèi)事件發(fā)生在蒙古國(guó)與鄰國(guó)之間”，具體針對(duì)誰(shuí)自不必明言。除了美國(guó)之外，正在崛起中的印度也越來(lái)越成為蒙古國(guó)可以仰仗的強(qiáng)權(quán)力量。2022年9月5-7日，印度國(guó)防部長(zhǎng)拉杰納特·辛格訪(fǎng)問(wèn)蒙古國(guó)，這也是印度國(guó)防部長(zhǎng)時(shí)隔16年再次訪(fǎng)蒙，雙方商談在國(guó)防、信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域加強(qiáng)合作。蒙古國(guó)總統(tǒng)呼日勒蘇赫在會(huì)見(jiàn)辛格時(shí)提出印蒙兩國(guó)可以將“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”提升為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，言下之意是“印度對(duì)蒙古國(guó)的重要性可比肩中俄兩大鄰國(guó)”。另外，日本作為最大的長(zhǎng)期對(duì)蒙援助國(guó)之一，也早就與蒙古國(guó)開(kāi)展深度情報(bào)合作。2017年3月，日蒙兩國(guó)達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議，由雙方國(guó)防部聯(lián)合在蒙古國(guó)設(shè)立一個(gè)“特別辦公室”，名義上是“防止朝鮮乃至中國(guó)和俄羅斯的安全威脅”[10]。頗具諷刺意味的是，30年前1987年蘇聯(lián)剛開(kāi)始從蒙古國(guó)撤軍時(shí)，當(dāng)時(shí)蒙方最擔(dān)憂(yōu)的卻是“美國(guó)在東北亞地區(qū)不斷升級(jí)的軍事存在和日本自衛(wèi)隊(duì)的擴(kuò)張”[11]。

2022年8月28-30日，韓國(guó)外交部長(zhǎng)樸鎮(zhèn)訪(fǎng)蒙商討稀土合作事宜(這是韓國(guó)外長(zhǎng)2014年以來(lái)時(shí)隔8年再次到訪(fǎng)蒙古國(guó))，并表態(tài)支持由蒙古國(guó)提出的建立“蒙韓美三方對(duì)話(huà)機(jī)制”的倡議。另外，“美日蒙三方機(jī)制”于2022年10月28日在東京舉行了第5次會(huì)議，并且未來(lái)有可能將會(huì)議規(guī)格從目前的副部長(zhǎng)級(jí)提升為部長(zhǎng)級(jí)。如果再加上“美日印澳四方機(jī)制”和“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系(AUKUS)”，當(dāng)這些由美國(guó)牽頭的多邊機(jī)制最終合流，將形成遏制中國(guó)和俄羅斯的亞洲版“北約”，或者“美英澳加新+日韓印蒙”組建“9眼聯(lián)盟”等。畢竟在對(duì)蒙援助(情報(bào)滲透)方面，美國(guó)及其盟友正在共同發(fā)力，這也足見(jiàn)大國(guó)之間微妙的競(jìng)爭(zhēng)與平衡。一言蔽之，在當(dāng)前中美、中印、中日之間的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)以及俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)背景下俄美、俄歐、俄日之間的軍事對(duì)抗日趨激烈的形勢(shì)下，夾在中俄兩國(guó)之間的蒙古國(guó)將成為世界主要大國(guó)交換涉華、涉俄情報(bào)的國(guó)際交換站。

在2011年修訂的《蒙古國(guó)外交政策構(gòu)想》中將美國(guó)、日本、歐盟、印度、韓國(guó)、土耳其等明確稱(chēng)為“第三鄰國(guó)”。按照蒙古國(guó)的解釋?zhuān)暗谌弴?guó)”主要是指那些一貫支持蒙古國(guó)“民主改革”的國(guó)家，它們并非地理上接壤，而是擁有共同的西方式民主價(jià)值觀，比如：美國(guó)是“政治鄰國(guó)”、日本是“經(jīng)濟(jì)鄰國(guó)”、印度是“精神鄰國(guó)”。2022年，蒙古國(guó)議會(huì)準(zhǔn)備再次修訂《外交政策構(gòu)想》，以適應(yīng)新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，其中的變化值得關(guān)注。

綜上所述，未來(lái)這些大國(guó)將從不同方向吸引和拉攏蒙古國(guó)，這也考驗(yàn)著蒙古國(guó)的“大國(guó)平衡術(shù)”，更突顯出蒙古國(guó)在東北亞的特殊地位——盡管?chē)?guó)家不大但牽動(dòng)著大國(guó)博弈的心弦。同樣，美國(guó)對(duì)蒙古國(guó)只能拉攏而不能像對(duì)待阿富汗、利比亞、敘利亞、伊拉克、塞爾維亞那樣施加霸凌和侵略，也是因?yàn)槊晒艊?guó)背靠中俄兩大鄰國(guó)，任何國(guó)家都無(wú)法繞過(guò)中俄對(duì)蒙古國(guó)實(shí)施威脅或侵略。至于蒙古國(guó)最擔(dān)憂(yōu)的國(guó)家安全問(wèn)題，只要蒙古國(guó)不成為美國(guó)(北約)遏制中俄的跳板，就是世界上最安全的國(guó)度之一。