流程再造視域下的行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建

陳銳 楊玲 侯超華

摘 要：國(guó)際發(fā)展新形勢(shì)對(duì)國(guó)家治理能力和職能轉(zhuǎn)換提出了新的要求，隨著行政許可領(lǐng)域的審批改革深入推進(jìn)，為更好地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)行政許可審批工作的支撐作用，本文嘗試基于流程再造理論及方法，闡述將流程再造理論引入行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，并對(duì)行政許可審批流程的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析，從而對(duì)探索構(gòu)建行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化的路徑提出一些參考。

關(guān)鍵詞：流程再造，行政許可，審批，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.10.005

Standardization Path Construction of Administrative Licensing Approval from the Perspective of Process Reengineering

CHEN Rui YANG Ling* HOU Chaohua

（Sichuan Institute of Standardization）

Abstract： The new situation of international development has put forward new requirements for the transformation of national governance capacity and functions. With the deepening of the approval reform in the fi eld of administrative licensing， in order to give full play to the supporting role of standardization in the administrative licensing approval， this article expounds the theoretical and practical basis for introducing the theory of process reengineering into the standardization of administrative license approval， and analyzes the current situation and problems of the administrative license approval process based on the theory and method of process reengineering， so as to provide some references for exploring the way to the standardization path construction of administrative licensing approval.

Keywords： process reengineering， administrative licensing， approval， standardization

0 引 言

《行政許可法》規(guī)定，行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。行政許可審批作為政府的主要職權(quán)之一，是政府依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的重要手段、是保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾權(quán)利需求的重要途徑，審批服務(wù)質(zhì)量更是反應(yīng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣的窗口，黨中央、國(guó)務(wù)院以行政審批制度改革為突破口，持續(xù)深化“放管服”改革，取得顯著成效。但審批過(guò)程中由于審批流程復(fù)雜導(dǎo)致審批效率低下、行政資源浪費(fèi)等問(wèn)題仍然存在，增加了群眾和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在此背景下，將流程再造理論引入行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作，優(yōu)化審批流程、提高審批效率、提升服務(wù)質(zhì)量，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

1 流程再造理論引入行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作的基礎(chǔ)

1.1 理論基礎(chǔ)

流程再造理論最早由美國(guó)學(xué)者邁克爾·哈默（Michael Hammer）和詹姆斯·錢皮（James A.Champy）于1990年首先提出，在兩人所著的《企業(yè)再造》一書指出，“再造”的核心是重組業(yè)務(wù)流程，其目的是要重建完整和高效率的新流程[1]。

在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的框架內(nèi)，行政許可審批在法定程序基礎(chǔ)上具有一定的重復(fù)性和穩(wěn)定性，因此可采用標(biāo)準(zhǔn)化的思路、方法與技巧，將行政許可審批過(guò)程中的一般規(guī)律與通用要素進(jìn)行規(guī)范化、統(tǒng)一化處理，使之成為可以通用與復(fù)用的規(guī)范。而根據(jù)流程再造理論，行政許可審批的流程再造可按照協(xié)商一致的標(biāo)準(zhǔn)，以群眾和企業(yè)的需求為導(dǎo)向，針對(duì)審批流程及相關(guān)要素的基本問(wèn)題進(jìn)行反思，對(duì)審批環(huán)節(jié)、材料、時(shí)限進(jìn)行精簡(jiǎn)和壓縮，對(duì)審批流程進(jìn)行徹底的重新設(shè)計(jì)，以破除原有流程桎梏，達(dá)到資源整合、提升審批效率和公共服務(wù)水平的目的。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)側(cè)重于為行政許可審批工作建立一套管理機(jī)制和組織機(jī)制，流程再造理論則側(cè)重于重塑運(yùn)行機(jī)制并進(jìn)行模式創(chuàng)新，前者是后者的載體和抓手，后者是前者的切入點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)方式之一，二者的工作目標(biāo)深度融合、高度統(tǒng)一，流程再造理論引入行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作具備深厚的理論基礎(chǔ)。

1.2 實(shí)踐基礎(chǔ)

《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》提出“對(duì)確需保留的行政審批事項(xiàng)，要統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化”“加大辦事環(huán)節(jié)精簡(jiǎn)和流程再造力度”，其核心即政府運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的理念和手段，打破審批的條塊限制，推動(dòng)審批流程再造。各地行政審批部門在開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化工作的基礎(chǔ)之上，積極探索流程再造的實(shí)現(xiàn)方式，如一網(wǎng)通辦、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)等審批模式。因此，流程再造理論引入行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作具備豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。

2 行政許可審批流程的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2.1 現(xiàn)狀

根據(jù)《行政許可法》，行政許可事項(xiàng)的審批流程主要包括受理、審查、決定、制證、頒發(fā)送達(dá)五個(gè)階段，每一階段都有對(duì)應(yīng)的審批責(zé)任部門、審批權(quán)限、申報(bào)材料表單及審批時(shí)限，前一階段審批結(jié)束后，符合條件與規(guī)定的即進(jìn)入下一階段，直至完成所有審批流程、獲得行政許可。在流程再造理念下，流程再造不是單一的、碎片化的，而是系統(tǒng)地從管理模式、業(yè)務(wù)流程等多方面進(jìn)行再造，因此審批流程可以視作是一系列與審批邏輯相關(guān)聯(lián)的活動(dòng)的組合，它包括了審批活動(dòng)的輸入、分析處理和輸出過(guò)程，為適應(yīng)“放管服”改革的要求，可基于法定審批流程，通過(guò)革新審批方式、改善審批管理、精簡(jiǎn)和壓縮流程的活動(dòng)來(lái)改變其組合的方式，重建高效率的新流程。

2.2 問(wèn)題分析

為把規(guī)范行政審批工作引向深入，黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)行政審批規(guī)范化，先后在《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等文件中作出部署，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和要求，我國(guó)各地方政府在行政審批制度改革領(lǐng)域開(kāi)始了更深層次、更為積極主動(dòng)的改革嘗試，從精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)、推行集成化審批模式、開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)等方面綜合發(fā)力來(lái)優(yōu)化審批流程、提升審批效率，并藉此推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，取得了良好的成效[2]。但當(dāng)前行政許可審批流程還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

第一，部門聯(lián)動(dòng)不足、信息共享程度低。一項(xiàng)許可事項(xiàng)自受理開(kāi)始，各個(gè)審批階段可能由不同部門、不同人員負(fù)責(zé)，各審批部門存在聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全、審批流程及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，導(dǎo)致審批信息條塊分割、數(shù)據(jù)難以共享，從而造成交叉審批和腐敗問(wèn)題。

第二，審批流程繁瑣。行政許可審批流程繁瑣是影響審批效能提高的重要因素，多窗跑、材料提交多、審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)、民眾對(duì)審核標(biāo)準(zhǔn)不清楚等問(wèn)題導(dǎo)致行政審批效率過(guò)于低下。例如，施工許可審批往往需要住建部門、規(guī)劃部門、發(fā)改部門等多部門完成，從立項(xiàng)到獲得施工許可，需制定如水土保持、環(huán)境評(píng)估等多項(xiàng)評(píng)估報(bào)告，而這些報(bào)告想要全部完成審批，可能需要長(zhǎng)達(dá)半年甚至更久的時(shí)間[3]，涉及部門多、服務(wù)鏈條長(zhǎng)，不利于建設(shè)項(xiàng)目順利施工，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，審批流程碎片化。行政許可事項(xiàng)涵蓋面廣，涉及社會(huì)發(fā)展的方方面面，包括有限自然資源的開(kāi)發(fā)、特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等。行政許可審批工作技術(shù)含量高、專業(yè)性強(qiáng)，不是單個(gè)審批部門能完成的，部分地區(qū)還可能存在審批工作人員數(shù)量不足且專業(yè)水平有待提高的問(wèn)題，因此，審批部門仍需依據(jù)第三方部門或機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)核查、技術(shù)論證及社會(huì)聽(tīng)證等作出許可決定。例如在受理一個(gè)審批事項(xiàng)時(shí)，審批部門往往只對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查和初步的實(shí)質(zhì)審查，至于申請(qǐng)人是否符合準(zhǔn)予行政許可要求，則需要轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)部門或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)進(jìn)行審查，審批部門再根據(jù)審查結(jié)果作出審批決定。如此往復(fù)，導(dǎo)致了審批流程的割裂與斷檔，審批效率低下。

第四，線上審批平臺(tái)紐帶作用發(fā)揮不充分。電子政務(wù)平臺(tái)打破了時(shí)間、空間的限制，將申請(qǐng)人與審批部門連接在一起，通過(guò)電子化、信息化、智能化的操作，重組優(yōu)化審批工作流程、減少審批中間環(huán)節(jié)，使審批職能在網(wǎng)絡(luò)上得到實(shí)現(xiàn)，為企業(yè)和群眾提供了更便利、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但在實(shí)際審批過(guò)程中，縱向來(lái)看，省、市、縣信息化系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立；橫向來(lái)看，各部門之間都有自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，信息壁壘和數(shù)據(jù)冗雜的問(wèn)題造成了重復(fù)審核和數(shù)據(jù)反復(fù)錄入，各系統(tǒng)之間流程沖突和不一致的問(wèn)題降低了審批效率與質(zhì)量。

第五，全鏈條監(jiān)管有所缺失。簡(jiǎn)化審批流程在一定程度上提高了審批效率，例如告知承諾制審批模式，即審批部門一次性告知申請(qǐng)人審批條件和需要提交的材料后，申請(qǐng)人以書面形式承諾其符合審批條件，由審批部門作出行政審批決定的方式，大大縮短了申請(qǐng)人取得行政許可的時(shí)間，增加了企業(yè)市場(chǎng)活力。但對(duì)于這類簡(jiǎn)易審批模式，簡(jiǎn)化了審批流程，故缺少現(xiàn)場(chǎng)審查環(huán)節(jié)，加之審批部門長(zhǎng)期“重審批、輕監(jiān)管”的思維定勢(shì)依然存在，容易導(dǎo)致事中事后監(jiān)管缺位，使得審批流程出現(xiàn)碎片化傾向，不利于進(jìn)一步規(guī)范審批流程。

3 基于流程再造理論的行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建

3.1 流程再造理論的實(shí)踐應(yīng)用方向

標(biāo)準(zhǔn)是指必須共同遵守和重復(fù)使用的規(guī)則和準(zhǔn)則，在標(biāo)準(zhǔn)化管理之下，運(yùn)用流程再造理論，明確行政許可審批工作的方法和流程，對(duì)原有的管理理念、組織業(yè)務(wù)流程等進(jìn)行多方面全方位的再造，使審批人員按照既定的標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)進(jìn)行同樣的審批活動(dòng)，可以保證審批服務(wù)的一致性和穩(wěn)定性。流程再造是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，針對(duì)行政許可審批流程的現(xiàn)狀及問(wèn)題，如圖1所示，可從審批主體、審批方式、審批內(nèi)容、審批流程四個(gè)維度開(kāi)展行政許可審批的流程再造，以解決行政許可審批存在的問(wèn)題。

審批主體的流程再造是對(duì)審批部門管理職能的革新和改進(jìn)，包括審批的責(zé)任部門及權(quán)限、審批場(chǎng)所的建設(shè)及日常管理機(jī)制、對(duì)行政許可審批全過(guò)程的監(jiān)督評(píng)價(jià)等，有利于整合審批流程、加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)。

審批方式的流程再造是創(chuàng)新審批方法、推進(jìn)審批方式改革，采取線上、線下多種渠道開(kāi)展審批服務(wù)，建立健全并聯(lián)審批、告知承諾、容缺預(yù)審等審批模式，使審批方式由“碎片化”向“集成化”轉(zhuǎn)變。

審批內(nèi)容的流程再造是對(duì)許可事項(xiàng)的清單化、矩陣式管理，包括每一許可事項(xiàng)的子項(xiàng)、辦理項(xiàng)及行使層級(jí)，并明確其設(shè)置依據(jù)、受理?xiàng)l件等。

審批流程的流程再造解決的是核心問(wèn)題，即“怎么辦”的問(wèn)題，是對(duì)審批全流程、全環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理、精簡(jiǎn)、壓縮、優(yōu)化、提速，包括審批流程步驟、每一環(huán)節(jié)的辦結(jié)時(shí)限、申請(qǐng)人應(yīng)提交的材料表單等，標(biāo)準(zhǔn)化工作逐步覆蓋事前事中事后全鏈條、全領(lǐng)域，杜絕審批與監(jiān)管盲區(qū)。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建思路

3.2.1 總體思路

在考慮標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建思路時(shí)，應(yīng)基于上文總結(jié)的流程再造理論的實(shí)踐應(yīng)用方向，根據(jù)行政許可審批工作的現(xiàn)實(shí)需求與未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)聚焦國(guó)家正在推進(jìn)的行政許可事項(xiàng)清單管理的要求，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，建立審批部門之間信息共享機(jī)制，加快優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)、制定更加先進(jìn)適用的審批標(biāo)準(zhǔn)，提升審批效率，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。本文根據(jù)審批工作實(shí)際，分三個(gè)層次提出了標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建的基本模式（見(jiàn)圖2）。

3.2.2 行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作路線

政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的管理工作，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建的基本模式，應(yīng)當(dāng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象的識(shí)別、頂層體系建設(shè)、具體標(biāo)準(zhǔn)編制、宣貫實(shí)施及評(píng)價(jià)改進(jìn)的基本步驟，形成工作路徑（見(jiàn)圖3）。通過(guò)權(quán)力清單的梳理和分解，精確識(shí)別行政審批標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象，將標(biāo)準(zhǔn)化理念納入審批服務(wù)中，構(gòu)建科學(xué)合理、層次分明、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)體系。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依照法定審批程序，針對(duì)具體許可事項(xiàng)，梳理線上、線下辦件流程和審批模式，按照時(shí)間順序和工作邏輯關(guān)系，逐環(huán)節(jié)梳理歸納標(biāo)準(zhǔn)化要素，形成具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)審批流程精細(xì)化操作，改“經(jīng)驗(yàn)批”為“標(biāo)準(zhǔn)批”。將標(biāo)準(zhǔn)體系納入標(biāo)準(zhǔn)化的動(dòng)態(tài)管理范疇，通過(guò)宣貫實(shí)施、評(píng)價(jià)和改進(jìn)，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系持續(xù)有效運(yùn)行，切實(shí)為服務(wù)市場(chǎng)主體、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供有力的標(biāo)準(zhǔn)支撐。

3.2.3 行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)體系

按照行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化路徑構(gòu)建的基本模式和工作路線，應(yīng)遵循“統(tǒng)一、簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)、優(yōu)化”的原則，以流程再造為切入點(diǎn)，建立符合審批工作特點(diǎn)、科學(xué)合理、行之有效的標(biāo)準(zhǔn)體系，解決審批工作中存在的問(wèn)題。參考GB/T 24421-2009《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》，并結(jié)合我國(guó)行政審批制度改革的實(shí)踐情況，可從以下幾方面進(jìn)行體系建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)如圖4所示。

通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)子體系在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中起技術(shù)保障和支撐作用，是具有廣泛指導(dǎo)意義的通用性、規(guī)范性文件，包括標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則、術(shù)語(yǔ)與略縮語(yǔ)、符號(hào)與標(biāo)志等。

許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)子體系是為滿足企業(yè)和群眾的審批需求，針對(duì)具體許可事項(xiàng)的審批內(nèi)容、審批方式、審批流程及人員等提出要求，包括行政許可審批事項(xiàng)的清單化管理、審批服務(wù)規(guī)范、審批工作要求、人員要求等。

服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)子體系是為審批服務(wù)提供保障措施方面的標(biāo)準(zhǔn)，包括人力資源、場(chǎng)所與環(huán)境、設(shè)施設(shè)備與用品、安全與應(yīng)急、日常運(yùn)行與內(nèi)控管理等。

服務(wù)監(jiān)督與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)子體系是從服務(wù)對(duì)象的角度出發(fā)，識(shí)別、分析影響審批服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素并加以控制，包括監(jiān)督檢查、績(jī)效考核及評(píng)價(jià)與改進(jìn)等。

4 總 結(jié)

行政許可審批面向全社會(huì)，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的窗口和前沿，將流程再造理論引入行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化工作中來(lái)是十分必要且可行的?；诹鞒淘僭炖碚摽茖W(xué)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化路徑，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化原理與手段對(duì)行政許可事項(xiàng)全鏈條、全領(lǐng)域進(jìn)行梳理、優(yōu)化、再造，以解決審批過(guò)程中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)審批程序全覆蓋、審批工作規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，有利于常態(tài)化助推優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深化體制機(jī)制改革創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)

[1][美]邁克爾·哈默，詹姆斯·錢皮.企業(yè)再造[M].小草，譯.南昌：江西人民出版社，2019.

[2]張定安，彭云，武俊偉.深化行政審批制度改革 推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)行政管理，2022（7）：6-13.

[3]李娟娟.探討如何優(yōu)化施工許可審批流程[J].建材與裝飾，2018（14）：180-181.

作者簡(jiǎn)介

陳銳，碩士研究生，工程師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

楊玲，通信作者，教授級(jí)高工，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

侯超華，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

（責(zé)任編輯：張佩玉）